Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

II SA/Ke 54/17

UZASADNIENIE

Decyzją z 22 listopada 2017 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 września 2016 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającej na dobudowie wiatrołapu na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr 612/5 i 612/6 w M. zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę w dniu 22 kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie inwestorowi A. P. dokonania przeróbek polegających na obniżeniu wysokości wiatrołapu do wysokości stropu tj. ok. 2,5m czyli do rynien przy budynku głównym nad oknami inwestora celem doprowadzenia do zgodności z uzgodnieniami wysokości wiatrołapu sprzed wykonania planów budowlanych oraz do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie skarżącej zrealizowana inwestycja narusza jej uprawnienia właścicielskie, a przeprowadzone postępowanie nie daje podstaw do jego umorzenia, bowiem pomimo częściowej przebudowy wiatrołapu, jego wysokość nadal narusza przepisy. Ponadto zarzuciła inwestorowi dokonanie istotnych zmian w stosunku do projektu budowlanego, w tym widocznych zmian w konstrukcji budynku tj. zmian geometrii dachu i wysokości kalenicy. Wyjaśniła, że doprowadziło to do przesłonięcia i utraty dotychczasowego widoku z okien pomieszczeń przez nią użytkowanych oraz utraty waloru estetycznego lokali powodującej obniżenie ich wartości rynkowej. Jej zdaniem wiatrołap jest zabudową jednokondygnacyjną, a inwestor wybudował dwie kondygnacje. W jej ocenie wiatrołap narusza § 13 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ tam dopuszcza się usytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10m od okna pomieszczenia przesłanianego i o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3m.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym WINB ustalił, że decyzją z 22 kwietnia 2013 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającą na dobudowie wiatrołapu. W wyniku przeprowadzonej w dniu 14 lipca 2016 r. kontroli na działkach nr 612/5 i 612/6 ustalono, że wiatrołap ten wybudowany został od strony wschodniej budynku mieszkalnego, posiada wymiary ok. 2,88 x 3,30 m i usytuowany jest w odległości ok. 4,37 m od narożnika południowo-wschodniego oraz ok. 7,23 m od ściany wysuniętej budynku po stronie północnej. Ściana wysunięta budynku należy do dwukondygnacyjnej części budynku. Drzwi wejściowe znajdują się w ścianie południowej wiatrołapu i w zw. z tym podesty oraz schody wejściowe także znajdują się po tej stronie. Wymiary podestu wynoszą ok. 1,51 x 3,24 m z ociepleniem od zewnątrz styropianem, bez wykonanego tynku cienkowarstwowego, oraz bez wykonanych tynków wewnętrznych. W pomieszczeniu zamontowana jest stolarka PCV oraz drzwi wejściowe z blachy powlekanej, brak wykonanych instalacji wewnętrznych. Dach nad wiatrołapem jest konstrukcji drewnianej, dwuspadowy, o kierunku nachylenia połaci północ-południe, pokryty blachą trapezową z orynnowaniem i rurami spustowymi.

Wysokości od podestu do okapów wynoszą ok. 3,10m, wysokość od podestu, czyli od poziomu 0,00 do kalenicy wynosi ok. 4,85 m, natomiast wysokość od poziomu terenu do podestu wynosi ok. 0,58 m. Okapy wysunięte są poza ścianę ok. 0,65 m od strony południowej oraz ok. 0,70m od strony północnej. Wg projektu wysokość wiatrołapu od poziomu gruntu do kalenicy miała wynosić 5,20m, przy czym wysokość od poziomu gruntu do podestu miała wynosić 0,60m, a wysokość od podestu do kalenicy – 4,60 m.

Według pomiarów organu wysokość od poziomu gruntu do podestu została w zasadzie zachowana, gdyż wynosi 0,58m, natomiast wysokość od podestu do kalenicy wynosi 4,85 m zamiast 4,60 m, czyli zwiększona jest o 0,25 m.

Inwestor pismem z 4 sierpnia 2016 r. poinformował organ, że budowa wiatrołapu została zrealizowana na podstawie projektu, z tym, że projektant źle przeliczył kąt nachylenia dachu w stosunku do poziomu gładzi cementowej stropu, do kalenicy. W trakcie realizacji inwestor dostosował wymiary do kąta nachylenia dachu, zachowując kąt 35º. Nie zmniejszył kąta nachylenia dachu, gdyż byłoby to naruszeniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gminy B..

Z zeznań kierownika budowy wynika, że budowa wiatrołapu była realizowana w dwóch etapach. Pierwotnie wybudowano dach o większym kącie nachylenia połaci, a następnie przebudowano dach, które to roboty inwestor określił jako remont i obecnie kąt nachylenia połaci dachu został dostosowany do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.

WINB podniósł, że wymiary zrealizowanego obiektu w rzucie poziomym są zgodne z projektem. W kwestii wysokości zachowane zostały wymiary do stropu nad gankiem, natomiast powyżej stropu zaistniała niewielka rozbieżność skutkująca wykonaniem kalenicy wyżej o 0,25 m niż w projekcie.

Organ wskazując na art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego stwierdził, że zrealizowanie kalenicy dachu wiatrołapu wyżej w stosunku do projektu o wartość ok. 0,25 m może zostać uznane za odstępstwo nieistotne, ponieważ nie ma żadnych przepisów techniczno-budowlanych, które zostałyby przez takie wykonanie dachu naruszone. Wykonany dach nie spowodował przez niewielką zmianę jego wysokości naruszenia § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. regulującego kwestię naturalnego oświetlenia pomieszczeń.

W związku z niestwierdzeniem istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę oraz brakiem podstaw do nakazania wykonania jakichkolwiek robót w wiatrołapie, dalsze prowadzenie postępowania, zdaniem organu, stało się bezprzedmiotowe.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. K. wniosła o uchylenie decyzji z 22 listopada 2016 r. w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji nakazującej inwestorowi dokonanie przeróbek polegających na obniżeniu wysokości wiatrołapu do wysokości ok. 2,5 m tj. do rynien przy budynku głównym na oknami inwestora, celem doprowadzenia do zgodności z uzgodnieniami wysokości wiatrołapu pomiędzy nim, a skarżącą, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36a ust. 1, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię wyrażenia "istotne odstąpienie" oraz "nieistotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu, w wyniku czego nieprawidłowości stwierdzone w niniejszym postępowaniu zostały zakwalifikowane jako nieistotne,

2. Naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskami skarżącej zawartymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, tj. dowodów z zeznań projektantów J. K. i A. B. oraz dowodu z oględzin i inwentaryzacji szczegółowej robót budowlanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumienie określenia "nieistotnego odstąpienia" przedstawia się odmiennie od przyjętego w niniejszej sprawie.

W jej ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne wydaje się uwzględnienie negatywnych skutków, jakie wywołały przedmiotowe rozbieżności, a które nie ujawniłyby się, gdyby wiatrołap został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, tj. istotne ograniczenie dopływu światła do pomieszczeń zajmowanych przez skarżącą oraz jej siostrę, zawilgocenie ścian. Doszło również do zmiany kubatury budynku poprzez zmiany geometrii dachu i wysokości kalenicy, a także spadku wartości rynkowej nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego wnioskowanego przez stronę, co stoi sprzeczności z dyspozycją art. 136 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 listopada 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 105 § 1 kpa, stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką umorzenia postępowania jest zatem jego bezprzedmiotowość, która może powstać zarówno przed wszczęciem, jak też w toku postępowania, a powodujące ją przyczyny mogą mieć charakter podmiotowy bądź przedmiotowy. Ta ostatnia zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, odnośnie którego mogłoby zapaść w sprawie określone rozstrzygnięcie merytoryczne.

Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie był wiatrołap wykonany w wyniku rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 612/5 i 612/6 w M. W ocenie skarżącej wiatrołap ten został wykonany w sposób sprzeczny z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty z 22 kwietnia 2013 r. udzielającej inwestorowi – A. P. – pozwolenia na rozbudowę ww. budynku mieszkalnego. Skarżąca wskazała, że inwestor dokonał istotnych zmian w stosunku do projektu budowlanego, poprzez zmianę geometrii dachu i wysokości kalenicy, co doprowadziło do zmiany kubatury budynku.

Przeprowadzona w dniu 14 lipca 2016 r. kontrola wykazała, iż istotnie wysokość wiatrołapu (od podestu do kalenicy) wynosi 4,85 m, tj. 0,25 m więcej niż 4,60 m wynikające z projektu budowlanego.

Jako przyczynę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego

organy podały okoliczność, że zrealizowanie kalenicy dachu wiatrołapu wyżej w stosunku do projektu budowlanego o wartość ok. 0,25 m może zostać uznane za odstępstwo nieistotne. Do tego też sprowadza się istota sporu w kontrolowanej sprawie.

Stosownie do art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z ust. 5 tego przepisu nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zauważyć należy, że art. 36a ust. 5 pkt 3 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 września 2005 r. stanowił, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych).

Ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 163, poz.1364) uchylono pkt 3 i 4 ust. 5 oraz zmieniono pkt 2 ust. 5 art. 36a, skutkiem czego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczące elewacji, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) oraz niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, zakwalifikowano jednoznacznie jako nieistotne, a zatem niewymagające wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (por. Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016).

Podkreślić należy, iż odstępstwo od projektu budowlanego w niniejszej sprawie polega na wykonaniu kalenicy 0,25 wyżej niż w projekcie. Jest ono konsekwencją wykonania konstrukcji dachu o kącie nachylenia 35º, jaki przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne wielokrotnie prezentowało stanowiska co do podobnych odstępstw. "Przekroczenie wymiarów szerokości garażu o 10 cm można uznać za odstępstwo nieistotne. Nieznaczna zmiana elewacji, geometrii dachu, w szczególności kąta nachylenia, wysokości kalenicy układu połaci dachowych nie jest kwalifikowana jako istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 117/08). Odstępstwo od przepisów dotyczących usytuowania budynków w stosunku do granicy nieruchomości wynosi od kilku do kilkunastu centymetrów (...) należy uznać, iż trafnie organ II instancji uznał, że odstępstwa w niniejszej sprawie nie mają charakteru istotnych" (wyrok WSA w Gliwicach z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 510/16). "Stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (...) Za takim rozumieniem tego przepisu – pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości -przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokonanie wykładni gramatycznej (językowej), prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji biorąc pod uwagę, że zmiana niektórych parametrów np. podwyższenie obiektu o kilka centymetrów może być spowodowana li tylko nienormatywnym wykonaniem materiału budowlanego przez producenta" (wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2527/10).

Dla wzmocnienia nieistotnego charakteru dokonanego odstępstwa WINB dokonał szczegółowych obliczeń, z których wynika, że wykonany dach wiatrołapu nie spowodował poprzez niewielką zmianę jego wysokości naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), albowiem obiekt ten musiałby być wyższy o 8,67 m od poziomu dolnej krawędzi okna prowadzącego do pomieszczenia na I piętrze, należącego do skarżącej, aby stać się obiektem to okno przesłaniającym. Tymczasem kalenica znajduje się na wysokości środkowej części okna w i w żaden sposób nie stanowi obiektu przesłaniającego.

Brak jest też w sprawie innych przepisów, które zostałyby przez zaistniałe odstępstwo naruszone. W szczególności na jego ocenę, z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, nie mogły mieć wpływu kwestie związane z walorami historycznymi, architektonicznymi czy estetycznymi budynku czy spadku jego wartości. Mają one charakter wyłącznie subiektywny, nie zostały poparte żadnymi dowodami, a ewentualne spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że art. 36a odnosi się wyłącznie do odstępstwa od projektu budowlanego, w związku z czym nie sposób oceniać zgodności wykonanego wiatrołapu z uzgodnieniami pomiędzy inwestorem i skarżącą.

Przedmiotem kontroli Sądu nie mogła być decyzja Starosty z dnia 22 kwietnia 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającą na dobudowie wiatrołapu. Jest ona ostateczna, a z akt sprawy nie wynika aby została wzruszona w trybie nadzwyczajnym. W związku z tym niniejsze postępowanie mogło obejmować jedynie badanie zgodności wykonanego wiatrołapu z zatwierdzonym powyższą decyzją projektem budowlanym, a nie sam projekt.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje też zarzut odnoszący się do naruszenia przez organ art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskami skarżącej zawartymi w odwołaniu. Ze sposobu redakcji art. 136 kpa wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów" należy do uznania organu odwoławczego, na co wskazuje użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Przeprowadzona kontrola, wyjaśnienia kierownika budowy – M. S. oraz złożone do akt opracowanie osoby uprawnionej – J. M. zawierające obliczenia statyczno-wytrzymałościowe dotyczące konstrukcji dachu na wiatrołapie były, zdaniem organu, wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy i brak było podstaw do przeprowadzenia kolejnych dowodów. Z oceną tą Sąd w pełni się zgadza. Nie sposób uznać przy tym przeprowadzania dowodów z zeznań autorów projektu budowlanego za konieczne w sytuacji, gdy projekt ten, jak wspomniano wyżej, został zatwierdzony ostateczną decyzją z 22 kwietnia 2013 r.

Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.