Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 54/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 54/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji nakazującej A. P. dokonania przeróbek polegających na obniżeniu wysokości wiatrołapu do wysokości stropu - ok. 2.50 m., tj. do rynien przy budynku głównym nad oknami inwestora, celem doprowadzenia do zgodności z uzgodnieniami wysokości wiatrołapu pomiędzy współwłaścicielką nieruchomości M. K. oraz do zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono:

1.naruszenie prawa materialnego, a to art. 36a ust. 1, 5 i 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej p.b.), poprzez błędną wykładnię wyrażenia "istotne odstąpienie" oraz "nieistotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu, w wyniku czego ujawnione w toku postępowania administracyjnego nieprawidłowości zostały zakwalifikowane jako "nieistotne", co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;

2. naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 135 ppsa, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niepodjęcie przewidzianych ustawą środków w stosunku do Decyzji Starosty [...] nr [...], znak [...] mimo, iż rzeczone postępowanie prowadzone było w materialnych granicach sprawy niniejszej, a objęcie kontrolą sądowoadministracyjną ww. było niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd oddalił jej skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., znak [...], na mocy której ww. organ umorzył postępowanie administracyjne. Treść ww. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zdaniem strony skarżącej, determinuje błędna wykładnia art. 36a ust. 1 i 5 p.b. W myśl art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ustępie 5 artykułu ustawodawca uregulował natomiast co należy rozumieć pod pojęciem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Organy administracyjne obu instancji, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podniósł, iż odstępstwo w zakresie wysokości przedmiotowego wiatrołapu, wynoszące ok. 0.25 m jawi się jako "nieistotne". Powyższe argumentowane jest w głównej mierze zmianami legislacyjnymi wprowadzonymi ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2005 r. nr 163, poz. 1364). Ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.2016.2255), ustawodawca z dniem 1 stycznia 2017 r. znacząco zmodyfikował treść art. 36a p.b., wyrażając wolę jednoznacznego przesądzenia prawidłowej wykładni przedmiotowych terminów, co pominął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach mimo, iż w dacie orzekania rzeczone przepisy weszły już w życie. Otóż zgodnie z obecnie obowiązującą treścią art. 36a ust. 5a p.b. nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: nie przekracza 2% wysokości. szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Aktualnie aby uznać odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego za "nieistotne" muszą zostać spełnione łącznie wszystkie ww. przesłanki. Asumptem dla dokonania zmiany rzeczonej regulacji prawnej były rozbieżności pojawiające się w judykaturze dotyczące wykładni przedmiotowych pojęć. Wobec powyższego, uznać należy, iż ustawodawca jednoznacznie przesądził co winno być rozumiane pod pojęciem odstąpień "nieistotnych" i to zarówno ex post, jak i ex ante. Stąd jako nieuprawniony objaw samowoli orzeczniczej jawi się całkowite pominięcie rzeczonych zmian legislacyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. W niniejszej sprawie, odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie spełnia już choćby pierwszej przesłanki, uregulowanej w nowym brzemieniu art 36a p.b. uzasadniającej jego kwalifikację jako nieistotnych. Otóż wysokość obiektu budowlanego w niniejszej sprawie przekracza o ok. 0.25 m wysokość określoną w projekcie budowlanym, tj. ok. 4.85 m. zamiast ok. 4.60 m. Wobec powyższego podkreślić należy, iż po dokonaniu stosownych obliczeń, niezgodność ta wynosi blisko 5,5 % i jest wartością niemalże trzykrotnie przekraczająca maksymalny próg pozwalający na kwalifikację odstępstwa jako nieistotnego. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, iż wszelkie wymiary ustalone w toku postępowania administracyjnego są wartościami szacunkowymi, gdyż organ każdorazowo odwołując się do nich posługuje się sformułowaniem "około". Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straty praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec powyższego podkreślić należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie dokładnych pomiarów nowo powstałej budowli było w pełni możliwe (nie przekraczało kompetencji i predyspozycji organu) oraz ze wszech miar zasadne, chociażby ze względu na słuszny interes obywatela. Nadto z uwagi na treść art. 84 § 1 k.p.a. - gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii - podkreślić należy, iż w razie uznania, że dokonanie dokładnego pomiaru rzeczonej budowli przekracza kompetencje organu, winien był on powołać w tym zakresie biegłego, bądź przeprowadzić dowody wnioskowane przez stronę, tj. m.in. dowód z oględzin i inwentaryzacji szczegółowej przedmiotowych robót budowlanych. Zaniechanie poruszonych czynności jawi się jako sprzeczne z art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, a z uwagi na treść art. 134 § 1 ppsa winien był uczynić. Strona skarżąca od momentu wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego stwierdzała, iż rzeczone odstępstwa mają charakter istotny. W pierwszej kolejności wskazała na istotne ograniczenie dopływu światła do pomieszczeń zajmowanych przez nią oraz jej siostrę J. P. Niedogodność ta powoduje m.in. ciemność pomieszczeń czy zawilgocenie ścian, co zważywszy na brak możliwości naturalnego ich osuszenia oraz znaczną grubość murów budynku wydaje się poważnym problemem. Nadto odstępstwa od projektu budowlanego wywołały zmianę kubatury budynku poprzez zmiany geometrii dachu i wysokości kalenicy. Podkreślenia wymaga również znaczny spadek wartości przedmiotowej nieruchomości. Wszelkie ww. skutki odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przemawiają za uznaniem ich jako istotnych w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią arf. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Granice sprawy, o których mowa w ww. przepisie oznaczają w myśl utrwalonej linii orzeczniczej jej materialne granice. Również Decyzja Starosty [...] nr [...], znak [...] objęta jest materialnymi granicami niniejszego postępowania. Stąd zasadnym wydaje się uwzględnienie w toku kontroli sądowoadministracyjnej również orzeczenia wydanego w rzeczonym postępowaniu administracyjnym, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie zawiera dwa zarzuty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art.135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie sąd skargą oddalił. Co do naruszenia prawa materialnego – art. 36a ust. 5a prawa budowlanego to także nie mógł być on naruszony, gdyż w dacie orzekania organów nadzoru budowlanego ten przepis nie istniał. Jak trafnie zauważyła skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu, zaczął on obowiązywać od 1 stycznia 2017 r. Podkreślić należy, że sąd I instancji kontroluje decyzje organów administracji i zastosowaną w niej podstawę prawną orzekania na datę jej wydania, a nie na datę wyrokowania. Nie ma zatem znaczenia, że kiedy orzekał sąd wojewódzki (16 marca 2017 r.) ta norma prawna zaczęła już obowiązywać. Istota sporu w niniejszej sprawie jak i zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 36a ust. 1, 5 prawa budowlanego sprowadzają się do tego jak należy zakwalifikować opisane odstępstwo, czy jest ono "istotnym odstępstwem", o którym mowa w ust. 5 art. 36a prawa budowlanego. Ustawodawca w przepisach prawa budowlanego (na dzień wydania zaskarżonych decyzji) nie zamieścił wprost definicji legalnej tego pojęcia wskazał jedynie negatywny katalog odstępstw podając we wskazanym wyżej artykule, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 ( por. wyroki NSA: z 25 czerwca 2010 II OSK 1273/09, z 28 listopada 2012 r. II OSK 1375/11, z 19 maja 2016 r. II OSK 2214/14). W okolicznościach tej sprawy mają rację organy nadzoru budowlanego i sąd wojewódzki, że wykonanie kalenicy 25 cm wyżej niż w projekcie, które jest konsekwencją wykonania konstrukcji dachu o kącie nachylenia 35º, jaki przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. jest odstępstwem nieistotnym od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym przypadku niewielkie podwyższenie wysokości wiatrołapu nie może być zakwalifikowane jako istotne odstąpienie od projektu bowiem działania inwestora nie naruszają uzasadnionych interesów M. K. jako współwłaścicielki nieruchomości podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawa budowlanego. Brak też w sprawie innych przepisów, które zostałyby przez zaistniałe odstępstwo naruszone. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że tak wykonana budowa spowoduje ograniczenie dopływu światła do pomieszczeń zajmowanych przez nią oraz jej siostrę J. P. Jak trafnie zauważył sąd I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał szczegółowych obliczeń, z których wynika, że wykonany dach wiatrołapu nie spowodował poprzez zmianę jego wysokości naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem obiekt ten musiałby być wyższy o 8,67 m od poziomu dolnej krawędzi okna prowadzącego do pomieszczenia na I piętrze, należącego do skarżącej, aby stać się obiektem to okno przesłaniającym. Tymczasem kalenica znajduje się na wysokości środkowej części okna w i w żaden sposób nie stanowi obiektu przesłaniającego. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.