Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Brwinów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 619/13 w sprawie ze skargi Gminy Brwinów na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 619/13, oddalił skargę Gminy B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta P. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako: u.g.n., orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr 1 o pow. 2394 m2 w obrębie K., gm. B., wydzielonej pod drogę, na rzecz I.S. w udziale 1/2 – w wysokości 136.898,50 zł oraz na rzecz M.W. w udziale 1/2 – w wysokości 136.898,50 zł. Do zapłaty odszkodowania zobowiązał Burmistrza Gminy B., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Gminy B., decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr 2 w obrębie K. W wyniku tego podziału powstała działka ew. nr 1 o pow. 0,2394 ha przewidziana pod drogę. Wobec nie wniesienia odwołania powyższa decyzja stała się prawomocna.

W dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) – dalej jako: u.g.g. Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, obowiązującym na dzień wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lutego 1997 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie do dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (uchylająca ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy ją zmieniające), nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Na mocy art. 233 u.g.n. wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne stał się zatem art. 98 ust. 3 u.g.n.

Podział nieruchomości, w wyniku którego została wydzielona działka pod drogę, nastąpił na wniosek jej właściciela – M.S.

W dniu 12 grudnia 2005 r. M.W. oraz I.S. – spadkobierczynie M.S., złożyły wniosek o odszkodowanie za grunty przeznaczone pod drogę publiczną.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Starosta Powiatu Pruszkowskiego umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę ew. 1 o pow. 2394 m2. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Starosta Pruszkowski ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania M.W. i I.S., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że jednoznaczne ustalenie, czy wnioskodawca utracił własność gruntu, jest podstawową przesłanką rozpatrywania wniosku o odszkodowanie oraz do jego ustalenia i przyznania na rzecz uprawnionych osób.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...]Starosta Pruszkowski ustalił odszkodowanie na rzecz I.S. oraz M.W. z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę B. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr 1 o pow. 2394 m2 w obrębie K. gm. B., wydzielonej pod drogę.

W ocenie organu odwoławczego dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń.

Organ odwoławczy podkreślił, że z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności (które przechodzi na własność gminy z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne) w sposób nierozerwalny związany jest obowiązek odszkodowawczy ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego. Roszczenie o odszkodowanie powstaje dopiero po nabyciu cech ostateczności przez decyzję podziałową. Nie jest zatem możliwe ustalenie bądź zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie M.S. o zrzeczeniu się odszkodowania za grunt wydzielony pod ulice, jednak treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lutego 1997 r. wskazuje, że oświadczenie to zostało załączone do powyższej decyzji. Oznacza to, że zrzeczenie się odszkodowania nastąpiło zanim decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna i zanim powstało prawo do odszkodowania.

W tym stanie faktycznym Starosta Pruszkowski, ze względu na brak urzędowych dokumentów potwierdzających zakończenie negocjacji, wystąpił do stron postępowania o wyrażenie stanowiska odnośnie chęci zawarcia ugody w kwestii odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę. W piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. Burmistrz Gminy B. oświadczył, że nie wyraża chęci zawarcia ugody dotyczącej wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu.

W operacie szacunkowym z dnia 2 czerwca 2012 r. określono wartość działki gruntu przeznaczonej pod drogę nr 1 o pow. 2394 m2 przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodę porównywania parami. Wartość wycenianej nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz cen z dnia ustalenia odszkodowania została określona na kwotę 273.797 zł. Organ pierwszej instancji w dniu 25 czerwca 2012 r. przeprowadził ponadto rozprawę administracyjną z udziałem rzeczoznawcy majątkowego.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina B.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Pruszkowskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatu Pruszkowskiego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła organowi;

– naruszenie właściwości rzeczowej organu administracji publicznej rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. art. 1 pkt. 1 k.p.a., co powoduje nieważność postępowania;

– naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 10 ust. 5 u.g.g. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. [...] lutego 1997 r.),

– naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 5 u.g.g. oraz naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z twierdzeniem spadkobierczyń M.S. działał pod wpływem błędu, sądząc, że jeżeli nie przekaże drogi na rzecz Gminy, nie zostanie zatwierdzony podział nieruchomości. Do rozpoznawania tego rodzaju zarzutów natury cywilnoprawnej właściwy jest sąd powszechny, a nie organ administracji. Odnosząc się do oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania Gmina wskazała, że wprawdzie oświadczenie to nie zawiera daty, jednakże jest w nim odniesienie do oznaczonej decyzji oraz oznaczonej powierzchni działki. Strona zakwestionowała też twierdzenie, że nie dokonano uzgodnień co do odszkodowania, wyjaśniając, że w przypadku posiadania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania prowadzenie takich negocjacji byłoby niezrozumiałe i bezprzedmiotowe.

Gmina B. podniosła, że wyłącznie niewłaściwa interpretacja treści uzasadnienia decyzji podziałowej legła u podstaw błędów popełnionych zarówno w postępowaniach administracyjnych, jak i wcześniej w postępowaniu wieczystoksięgowym, w którym dokonano wpisania prawa własności Gminy. Sąd wieczystoksięgowy samodzielnie i bezpodstawnie oznaczył w podstawie zmiany właściciela art. 10 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy. Obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. nie przewidywał żadnej drogi w obrębie dzielonej nieruchomości, a tym bardziej drogi publicznej, nie została również podjęta uchwała o zaliczeniu działki ew. nr 1 do dróg kategorii gminnych. Z sentencji decyzji podziałowej wynika jedynie, że powyższa działka jest przeznaczona pod drogę, co w zestawieniu z mapą z projektowanym podziałem pozwala stwierdzić, że jest to droga zapewniająca dojazd wyłącznie do projektowanych działek i tylko temu ma służyć. Gmina zarzuciła, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, czy wydzielona tak droga stanowi jedynie drogę konieczną, służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy ma charakter ogólnodostępny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 3 u.g.g..

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie jest zasadna a zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 1997 r., podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 10 ust. 5 tej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd uznał za bezsporne, że decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2 w obrębie K. W wyniku niniejszego podziału powstała działka nr 1 o pow. 0,2394 ha, przewidziana w decyzji podziałowej pod drogę. W sprawie nie jest również kwestionowane, że prawo własności działki ew. nr 1 na rzecz Gminy B. zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Grodzisku Mazowieckim (KW [...], obecny nr [...]) na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 1997 r..

W ocenie Sądu w tym stanie faktycznym organy prawidłowo przyjęły, że grunt wymienionej działki przeszedł z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. na własność Gminy B. w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Wyjaśnił, że przejście własności działki wydzielonej pod drogę z mocy prawa z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, stanowi ustawowy skutek tej decyzji, którego nie niweczy niewskazanie w decyzji podziałowej przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co zarzucała Gmina B. Stwierdził, że kwestionowanie przejścia prawa własności wymienionej działki gruntu na rzecz Gminy B. mogłoby mieć miejsce przed sądem powszechnym w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Kwestionowanie ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności nie może natomiast odbywać się w postępowaniu odszkodowawczym.

Z tych względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 ust. 5 u.g.g., jak również naruszenia art. 7 k.p.a.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 3 u.g.g., ponieważ w odniesieniu do działki gruntu, której dotyczy niniejsze postępowanie, nie została wydana decyzja o wywłaszczeniu.

Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. i ustalił odszkodowanie za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy B.

Odnosząc się do podnoszonej przez Gminę B. kwestii zrzeczenia się przez M.S. odszkodowania za nieruchomość, która została wydzielona decyzją podziałową pod drogę i przeszła na własność Gminy, Sąd wskazał, że zrzeczenie się odszkodowania mogło nastąpić dopiero wówczas, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zrzeczenie się odszkodowania przez byłego właściciela mogłoby nastąpić po powstaniu roszczenia, tj. po przejściu na własność gminy działek wydzielonych pod budowę ulic dla obsługi nowo powstałych działek.

W niniejszej sprawie już z samej treści decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 1997 r., w której Burmistrz wskazał, że właściciel zrzeka się odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę i przekazuje go nieodpłatnie na własność Gminy B., jednoznacznie wynika, że organ dysponował przedmiotowym oświadczeniem w dniu wydania decyzji podziałowej. W tym czasie nie istniało jeszcze roszczenie o odszkodowanie, a tym samym właściciel nie mógł się tego odszkodowania skutecznie zrzec. Ewentualne rokowania czy ustalenia podjęte przez organ z dawnym właścicielem przed uzyskaniem przez decyzję podziałową cech ostateczności pozostają bez znaczenia w sprawie. Z tego względu organy prawidłowo przyjęły, że nie doszło do skutecznego zrzeczenia się przez M.S. prawa do odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy B.

Z tych przyczyn nieuzasadnione okazały się zarzuty skargi w tym zakresie, w tym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu dokonanie ustalenia, że oświadczenie dawnego właściciela złożone było przedwcześnie, mieściło się w kompetencjach organu administracji publicznej. Ponadto organy prawidłowo przyjęły, że oświadczenie dawnego właściciela nie wywołało żadnych skutków prawnych wobec złożenia go przed uzyskaniem przez decyzję podziałową cech ostateczności.

W ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował przepis art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 132 ust. 1a i ust. 5 u.g.n. i ustalił odszkodowanie w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, z poszanowaniem wszelkich reguł określonych Kodeksie postepowania administracyjnego, zaś uzasadnienia wydanych decyzji administracyjnych odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina B., zaskarżając go w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na jego treść:

– art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 135 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu sprawy w pełnym zakresie zarzutów stawianych przez skarżącą pod kątem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, a mianowicie poprzestanie przez Sąd na ocenie, że skoro decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. Burmistrz Gminy B. zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr 2, w wyniku którego powstała działka nr 1 przewidziana w decyzji podziałowej pod drogę, zaś prawo własności działki ew. nr 1 zostało ujawnione na podstawie decyzji podziałowej w księdze wieczystej, to organy prawidłowo przyjęły, że własność działki przeszła z mocy prawa, na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. na własność Gminy B. w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś ewentualne ustalenie, że charakter działki nie pozwalał na wywołanie skutku prawnego, o którym mowa w art. 10 ust 5 tej ustawy, może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym (sądowoadministracyjnym) prowadzonym w sprawie odszkodowania będącym następstwem postępowania podziałowego;

– art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i uznaniu, że decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lutego 1997 r. nie zawierała w sobie jednoczesnego rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania za przekazaną na własność Gminy B. przez dotychczasowego właściciela, stosownie do art. 46 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 5 u.g.g., w ten sposób, że jej integralną częścią było i jest oświadczenie ówczesnego właściciela M.S. zrzekającego się prawa do odszkodowania, co czyniło bezprzedmiotowe ewentualne prowadzenie odrębnego postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za te nieruchomość;

– art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 5 i art. 46 ust. 3 u.g.g. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą (w tym zarzutów postawionych na rozprawie poprzedzającej wydanie skarżonego wyroku) dotyczących w szczególności kwestii charakteru prawnego działki (czy miała ona status pozwalający na stwierdzenie, iż jej własność przeszła na Gminę B. z mocy art. 10 ust. 5 u.g.g.) oraz tego, czy w świetle art. 10 ust. 5 w zw. z art. 46 ust. 3 ww. ustawy oraz pisemnego oświadczenia właściciela nieruchomości M.S. o zrzeczeniu się przez niego prawa do odszkodowania za przejęcie przez gminę własności działki nr ew. 1, niezbędne było przeprowadzenie odrębnego postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, pod rygorem zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 233 u.g.n., czy też należało uznać, że prowadzenie takiego postępowania było bezprzedmiotowe, zaś w konsekwencji w sprawie nie znajduje zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n.;

– art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu przez Sąd w obrocie prawnym decyzji Wojewody Mazowieckiego i poprzedzającej jej decyzji Starosty Pruszkowskiego, które w sposób oczywisty naruszają art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 5 w związku z art. 46 ust. 3 u.g.g. przez ich niezastosowanie, a jednocześnie naruszają art. 98 ust. 3 w zw. z art. 233 u.g.n. przez ich błędne zastosowanie w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki zastosowania w sprawie nowych przepisów, nieobowiązujących w dniu wydawania decyzji.

II. naruszenie prawa materialnego:

1) błędne zastosowanie art. 10 ust. 5 w związku z art. 46 ust. 3 u.g.g. polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd, że decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lutego 1997 r. wywołała skutek w postaci przejścia na Gminę B. prawa własności nieruchomości – działki nr 1;

2) błędną wykładnię art. 10 ust. 5 w związku z art. 46 ust. 3 u.g.g. polegająca na uznaniu, że ewentualne rokowania czy ustalenia podjęte przez organ z dawnym właścicielem przed uzyskaniem przez decyzję podziałową cech ostateczności, pozostawały bez znaczenia w sprawie uznania, że doszło do załatwienia przez organ administracji sprawy dotyczącej odszkodowania w sposób wyłączający (gdyż czyniący bezprzedmiotową) konieczność prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie ustalenia wysokości tego odszkodowania;

3) błędne zastosowanie art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 u.g.n. w sytuacji, gdy postępowanie dotyczące odszkodowania za przejętą przez Gminę B. działkę nr ew. 1 zostało zakończone pisemnym oświadczeniem właściciela nieruchomości M.S. o zrzeczeniu się przez niego prawa do odszkodowania, które to oświadczenie stanowiło integralną część decyzji zatwierdzającej projekt podziału, wyłączając jednocześnie możliwość (z uwagi na jego bezprzedmiotowość) prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi Gminy B. i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...], względnie o ich uchylenie z zaleceniem umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, jako bezprzedmiotowego,

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.

Nieusprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania powiązane z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jak stanowi przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszelkie wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a.. W szczególności podkreślić trzeba, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą. Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 u.g.g., bowiem wbrew stanowisku skarżącej przyjął, że z chwilą, gdy decyzja podziałowa z dnia [...] lutego 1997 r. stała się ostateczna, na Gminę B. przeszło prawo własności działki ew. nr 1. Tym samym Sąd poddał kontroli dokonaną przez organy ocenę prawną ustawowego skutku decyzji podziałowej. Ocenę tę trzeba jednak wyraźnie oddzielić od oceny możliwości kwestionowania przejścia prawa własności przedmiotowej działki gruntu ujawnionego w księdze wieczystej, co – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji – należy już do właściwości sądów powszechnych w ramach postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Zauważyć należy, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor upatruje naruszenia przepisów art. 133, art. 134 § 1 i art. 135 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przede wszystkim w dokonaniu błędnej jego zdaniem oceny stanu faktycznego sprawy – głównie w zakresie oceny skutków prawnych decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lutego 1997 r., w tym oświadczenia ówczesnego właściciela nieruchomości o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona nie zgadza się. Ewentualna wadliwość argumentacji Sądu I instancji w zakresie dokonanej przez niego oceny zaprezentowanej przez organy wykładni prawa materialnego i jego zastosowania bądź oceny stanu faktycznego sprawy, czy też prezentowanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 ust. 5 w związku z art. 46 ust. 3 u.g.g (w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 lutego 1997 r.).

Przepis art. 10 ust. 1 u.g.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lutego 1997 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei ust. 5 tego artykułu przewidywał, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na tej podstawie Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr 2 w K. W wyniku tego podziału powstała działka ew. nr 1 o pow. 0,2394 ha przewidziana pod drogę. Istotnie, w treści decyzji podziałowej nie wskazano precyzyjnie podstawy prawnej jej wydania, tj. konkretnych jednostek redakcyjnych przepisu art. 10 u.g.g, co niewątpliwie stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uchybienie nie daje jednak podstawy do kwestionowania faktu, że materialnoprawną podstawę jej wydania – w odniesieniu do działki nr 2, stanowił przepis art. 10 ust. 5 u.g.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał za prawidłową ocenę organów obu instancji, że ustawowym skutkiem wydania decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. było przejście z mocy prawa na Gminę B. prawa własności działki ew. nr 1 z dniem, kiedy decyzja ta stała się ostateczna, jak również że spadkobierczyniom dawnego właściciela należne jest odszkodowanie za działkę wydzieloną pod ulicę. W oceną tą należy się zgodzić, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 10 ust. 1 i 5 u.g.g. niezbędne do wydzielenia działki gruntu i przejścia jej własności na gminę, a w konsekwencji również ustalenia odszkodowania z tego tytułu.

Za błędną należy uznać wykładnię art. 10 ust. 5 u.g.g. zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, sprowadzającą się do twierdzenia, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest wydzielenie działki pod drogę publiczną.

Autor skargi kasacyjnej nietrafnie posługuje się pojęciem "drogi publicznej", skoro w omawianym przepisie mowa jest wyłącznie o "ulicy". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym dokonując wykładni przepisu art. 10 ust. 5 u.g.g. należy rozróżniać pojęcia "ulica" oraz "droga publiczna". Ustawodawca posłużył się tylko tym pierwszym pojęciem, nie zawarł przy tym jego definicji w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Definicje zarówno "ulicy" jak i "drogi publicznej" zawiera natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W konsekwencji należy uznać, że na gruncie art. 10 ust. 5 u.g.g. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne jest natomiast, by ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CK 418/05; LEX nr 394661; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08 i z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 349/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W omawianym przypadku z sentencji decyzji podziałowej wynika, że wydzielana działka ew. nr 1 została przewidziana pod drogę. Powyższe stwierdzenie w zestawieniu z mapą projektowanego podziału prowadzi do wniosku, że przedmiotowa działka spełniała warunki pozwalające na zaliczenie jej do kategorii ulic, tj. miała charakter ogólnodostępny (dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli działek, którym zapewniała dojazd, ale i dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać) i była przeznaczona do zapewnienia dojazdu z drogi publicznej do działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

W decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, by tę zgodność kwestionować. Obowiązujący w dniu wydania decyzji podziałowej Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w B. Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., został wydany jeszcze na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), które nie przewidywały obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie pojawiło się dopiero w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Stosownie do treści art. 67 ust. 1 ww. ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, traciły moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. W związku powyższym przyjąć należy, że brak wyszczególnienia w Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. przebiegu ulicy przez teren działki ew. nr 2 nie stanowi o niezgodności podziału tej nieruchomości, przewidującego wydzielenie jednej z działek pod drogę, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział.

Z tych powodów bez znaczenia dla sprawy pozostają argumenty podnoszone przez skarżącą kasacyjnie, że w dacie wydania decyzji podziałowej Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. nie przewidywał żadnej drogi w obrębie dzielonej nieruchomości, w tym drogi publicznej, jak też nie została podjęta uchwała o zaliczeniu działki ew. nr 1 do kategorii dróg gminnych.

Na gruncie ustalonego stanu faktycznego sprawy przejście własności działki ew. nr 1 na Gminę B. z dniem, w którym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lutego 1997 r. stała się ostateczna, stanowiło bezsporny ustawowy skutek decyzji podziałowej. Okolicznością, której nie sposób pominąć w tym miejscu, jest fakt, że to na wniosek skarżącej z dnia 10 marca 1997 r. Sąd Rejonowy w Grodzisku Mazowieckim wpisał w dziale II księgi wieczystej nr [...], (obecny nr [...]) Gminę B. jako właściciela działki ew. nr 1 – na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. Skoro Gmina B. uznała wówczas skutek prawny przejścia na nią własności działki wydzielonej pod drogę na podstawie decyzji podziałowej, zupełnie niezrozumiałe jest kwestionowanie przez Gminę tego faktu na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Z treści art. 10 ust. 5 u.g.g. wynika obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy w tym trybie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko – które podziela Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, że odszkodowanie za działki wydzielone pod budowę ulic należało ustalić w odrębnym postępowaniu po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej. Wszelkie rokowania i uzgodnienia co do wysokości odszkodowania mogły być skutecznie prowadzone dopiero po powstaniu roszczenia, czyli po przejściu na własność gminy wydzielonych działek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00; z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07; z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczy to również ewentualnego zrzeczenia się roszczenia przez byłego właściciela. Jeżeli strona nie otrzymała odszkodowania – gwarantowanego na mocy art. 10 ust. 5 u.g.g. – za przejęte przez gminę działki, to oświadczenie o zrzeczeniu się tego odszkodowania złożone przed dniem, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 636/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że przepisy art. 10 ust. 1 i 5 u.g.g. dotyczące przesłanek podziału nieruchomości nie uzależniają jego dokonania od uzgodnień co do odszkodowania za grunty wydzielone pod ulice. Przepisy te, jak również powoływany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 46 ust. 3 tej ustawy, nie dają podstaw ani do odstąpienia przez organ administracji od ustalenia odszkodowania za przejmowaną nieruchomość, ani też do zwolnienia gminy z obowiązku wypłaty odszkodowania w sytuacji, gdy były właściciel nieruchomości dokonał przedwczesnego i tym samym niewywołującego skutków prawnych zrzeczenia sią prawa do odszkodowania.

W kontrolowanej sprawie okolicznością niesporną jest, że oświadczenie M.S. o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania zostało złożone przed dniem, w którym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] lutego 1997 r. stała się ostateczna (o czym świadczy fakt, że powyższe oświadczenie stanowiło załącznik do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a więc organ dysponował nim już w dniu wydania decyzji). Na tej podstawie organy prawidłowo przyjęły, a następnie ocenę tę zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że nie doszło do skutecznego zrzeczenia się przez byłego właściciela prawa do odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy B. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia stanowiska autora skargi kasacyjnej, że przedmiotowe oświadczenie M.S. rozstrzyga kwestię odszkodowania i jednocześnie czyni bezprzedmiotowym odrębne postępowanie w tej sprawie.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku również zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 98 ust. 3 w związku z art. 233 u.g.n. oraz naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. do dnia 1 stycznia 1998 r., nie zostało zakończone postępowanie dotyczące odszkodowania za działkę ew. nr 1 przejętą przez Gminę B. Rozstrzygnięcia tej kwestii bezspornie nie stanowiło bowiem niewywołujące skutków prawnych oświadczenie M.S. o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, załączone do decyzji podziałowej z dnia [...] lutego 1997 r. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w tej sytuacji organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. i ustaliły odszkodowanie za nieruchomość na podstawie przepisów obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stosownie do treści art. 233 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.