Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 29 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 23/10 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na § 12 ust. 3 i § 16 ust.11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 oraz na § 1 pkt 22 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz zmiany uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność § 12 ust. 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w części dotyczącej osób "w stosunku do których została orzeczona eksmisja z lokalu stanowiącego zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków ze względu na zadłużenie czynszowe", 3. stwierdza nieważność § 16 ust. 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09, 4. stwierdza nieważność § 16 ust 12 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r. nr LXII/804/09.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 23/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Krakowa, z dnia 24 października 2007 r., nr XXIV/288/07, w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz § 1 pkt 22 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 7 stycznia 2009 r., nr LXII/804/09, w przedmiocie zmiany uchwały nr XXIV/288/07, z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 24 października 2007 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W § 12 ust. 3 tej uchwały przewidziano, że "Uprawnienie, o którym mowa w ust. 2 nie dotyczy osób, w stosunku do których została orzeczona eksmisja z lokalu stanowiącego zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków ze względu na zadłużenie czynszowe lub zachowanie niezgodne z zasadami współżycia społecznego oraz osób, w stosunku do których została orzeczona eksmisja z lokalu i które wstąpiły w stosunek najmu na podstawie Ustawy". W § 16 ust. 11 miał brzmienie: "Weryfikacji nie podlegają wnioski osób zamieszkujących w lokalu stanowiącym zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków w przypadku stwierdzenia, iż w stosunku do tego lokalu istnieje zadłużenie za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu, w wysokości przekraczającej jeden pełny okres płatności".

Następnie, w dniu 7 stycznia 2009 r., Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr LXII/804/09 w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, na podstawie której (§ 1 pkt 21) cytowany powyżej § 16 ust. 11 zmienił oznaczenie na § 16 ust. 12, a także (§ 1 pkt 22 tej uchwały zmieniającej) otrzymał nowe brzmienie: "Weryfikacji nie podlegają wnioski osób zamieszkujących w lokalu stanowiącym zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków w przypadku stwierdzenia, iż w stosunku do tego lokalu istnieje zadłużenie za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu, w wysokości przekraczającej jeden pełny okres płatności, z wyłączeniem spraw, o których mowa w § 7 ust. 2-4, § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, § 39 i § 46 ust. 5. Zdanie poprzedzające stosuje się odpowiednio do lokali w budynkach stanowiących własność osób fizycznych nieznanych z miejsca pobytu, pozostającymi w zarządzie Gminy Miejskiej Kraków, dla których nie został ustanowiony kurator".

Pismem z dnia 2 grudnia 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę na § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Woj. Małop. z 2007 r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.), w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXII/804/09 z dnia 7 stycznia 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz. Woj. Małop. z 2009 r. Nr 66, poz. 471), a także na § 12 ust. 3 w/w uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/288/07 w zakresie w jakim osoby, w stosunku do których została orzeczona eksmisja z lokalu stanowiącego zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków ze względu na zadłużenie czynszowe, są pozbawione uprawnienia do ubiegania o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów.

Na wezwanie Sądu, pismem z dnia 27 września 2010 r., precyzując zakres skargi skarżący wyjaśnił, iż jego intencją jest żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów prawa miejscowego "co do przepisów nowelizujących, które wpłynęły na obowiązujące brzmienie § 16 ust. 12 z dnia 24 października 2007 r." Jednocześnie jednak skarżący zwrócił uwagę na dokonaną § 1 pkt 22 uchwały z dnia 7 stycznia 2009 r. zmianę numeracji dotychczasowego § 16 ust. 11 na § 16 ust. 12, stwierdzając, iż zestawienie treści § 16 ust. 11 uchwały z dnia 24 października 2007 r. w jej pierwotnym brzmieniu, z brzmieniem jaki miał uzyskać § 16 ust. 12 po nowelizacji, prowadzi do wniosku, że celem uchwałodawcy była zmiana brzmienia § 16 ust. 11 uchwały z dnia 24 października 2007 r., który to przepis w ramach tej samej nowelizacji zyskał oznaczenie § 16 ust. 12. Zaskarżonym przepisom uchwały Nr XXIV/288/07 Rzecznik zarzucił naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 2, 7, 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Skarżący podkreślił, że będące przedmiotem skargi akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii ustawowych, ani wykraczać poza unormowania ustawowe. Art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów zawiera upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. W przepisie tym wskazano również, że w razie gdy rada gminy nie określiła w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Z kolei w ust. 3 art. 21 ustawy ustawodawca określił co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż analiza treści przytoczonego wyżej przepisu ustawy prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Jego zdaniem, posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Rada gminy może wprawdzie zamieścić w uchwale jeszcze dodatkowe zagadnienia związane z najmem, ale nie oznacza to, że może dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Zdaniem skarżącego, rada winna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż z przepisu art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika obowiązek gminy i powiązane z nim uprawnienie mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Skarżący stwierdził zatem, że brak jest w ustawie o ochronie praw lokatorów przepisu, który nakazywałby wnioskodawcy przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej uregulowanie zadłużenia, w przypadku gdy wnioskodawca nie opłacał na bieżąco należności za zajmowany lokal znajdujący się w zasobie mieszkaniowym Gminy Miejskiej Kraków.

Skarżący stwierdził również, że ustawa nie wiąże w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką nieposiadania zadłużenia związanego z lokalem pozostającym w zasobie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero obywatela do ubiegania się o mieszkanie. W tym stanie rzeczy Rzecznik nie zgodził się z argumentacją Gminy, przedstawioną mu w piśmie z dnia 17 czerwca 2009r., znak: OR-3.0562-357/09, co do traktowania braku zadłużenia w kategoriach "warunków zamieszkiwania" kwalifikujących do ich poprawy. W ocenie skarżącego, nawet najszersza wykładnia pojęcia "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy" w żaden logiczny sposób nie wiąże się z faktem posiadania lub nieposiadania zadłużenia w opłatach czynszowych. Rzecznik przypomniał przy tym, że m. in. w art. 4 ust. 2 oraz art. 20 ustawy o ochronie praw lokatorów określony został zarówno cel utworzenia mieszkaniowego zasobu gminy, jak i krąg osób posiadających prawo do lokalu z tego zasobu. A zatem za działanie pozaprawne Rzecznik uznał wprowadzenie dla osób ubiegających się o najem lokalu gminnego dodatkowych warunków, które nie wynikają z przepisów ustawy. Stąd też zdaniem skarżącego, nałożenie w § 16 ust. 12 uchwały Rady Miasta Krakowa, na osoby składające wniosek o najem lokalu mieszkalnego lub socjalnego, obowiązku spełnienia dodatkowego kryterium – spłaty zadłużenia związanego z lokalem komunalnym – wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Skarżący stwierdził, że powołane przepisy ustawowe zezwalają radzie na uszczegółowienie prawa mieszkańców wspólnoty samorządowej do najmu komunalnych lokali mieszkalnych. Art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia szczegółowych kryteriów wyboru osób, z którymi gmina zawrze umowy najmu mieszkań komunalnych, nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od art. 4 ustawy. Zdaniem skarżącego, wykładnia sprowadzająca się do uznania, iż § 16 ust. 11 zaskarżonej uchwały "ma na celu przede wszystkim usprawnienie realizacji zadań ciążących na gminie, polegających na działaniu na rzecz ogółu poprzez zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w tym zakresie" nie mieści się w kryteriach ustawowych. Skarżący podniósł także, iż przepisy ustawy w żadnym miejscu nie zezwalają na różnicowanie osób pozostających w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych z tym skutkiem, że niektóre potrzebujące osoby zostaną całkowicie wykluczone z procedury selekcji kandydatów do umów najmu jeszcze przed rozpoczęciem tej procedury. Takie wykluczenie (określone w § 16 ust. 12 uchwały słowami "Weryfikacji nie podlegają wnioski") stanowi, zdaniem Rzecznika, naruszenie zasady praworządności, jak i równości wobec prawa. Brak jest również ustawowych podstaw do wyodrębnienia ze społeczności lokalnej osób, w stosunku do których zapadło niegdyś orzeczenie o opróżnieniu lokalu będące konsekwencją wypowiedzenia umowy najmu z uwagi na zaległości czynszowe, celem limitowania takim osobom możliwości ubiegania się o najem lokalu komunalnego w przyszłości.

Zdaniem skarżącego, zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szansę na czynienie starań o uzyskanie lokalu. Art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wyznacza granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Dlatego też kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. W ocenie skarżącego, regulacja § 16 ust. 12 i § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa wykracza jednak poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 3 ustawy.

Zdaniem Rzecznika, § 16 ust. 12 i § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa są niezgodne również z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, gdyż Rada Miasta Krakowa wyłączyła realizację ustawowo określonego obowiązku gminy polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstwa o niskich dochodach w stosunku do osób, które są jej dłużnikami z tytułu opłat związanych z lokalem komunalnym. Zdaniem skarżącego w przepisach ustawowych brak jest delegacji dla lokalnego prawodawstwa do wprowadzania dodatkowych, własnych kryteriów wynajmu lokali gminnych.

Rzecznik stwierdził ponadto, że uregulowania § 16 ust. 12 i § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa nie można również zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Wprowadzenie dodatkowej sankcji za posiadanie zadłużenia skarżący uznał za niedopuszczalne z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdził także, iż naruszona została zasada równości wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jak i zakaz dyskryminacji obywateli przez odmawianie niektórym z nich określonych uprawnień z powodów nie znajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi, albowiem w jej ocenie przepisy § 16 ust. 12 oraz § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków nie stoją w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), ani też nie naruszają cytowanych w skardze przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśniła, iż ustawa o ochronie praw lokatorów, nakładając na gminy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, jednocześnie nadała im uprawnienia do własnych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy do zadań własnych gminy o charakterze obligatoryjnym należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z kolei, zgodnie z art. 21 ust. 3 w/w ustawy, gmina w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego może określić m. in. wysokość dochodu uzasadniającego oddanie w najem lokalu oraz szczegółowo dookreślić, które osoby uważa za osoby o "niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych". Rada Miasta Krakowa stwierdziła, że przedmiotowy przepis nie zawęża możliwości regulacyjnych gminy w innym zakresie, a więc także dotyczącym sytuacji mieszkaniowej osoby wnioskującej o udzielenie gminnej pomocy mieszkaniowej. Jej zdaniem, wynika to ze sformułowania przepisu art. 23 ust. 3, tj. użycia tam słowa "w szczególności", co oznacza wymienienie wyłącznie przykładowego, niezamkniętego katalogu. Przedmiotowy przepis określa więc (poprzez użycie słowa "powinny") jedynie niezbędne, a nie wszystkie elementy aktu prawa miejscowego. Rada Miasta Krakowa wskazała, iż wynika to również bezpośrednio z zapisu art. 23 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy, który obliguje gminę do ustanowienia katalogu warunków zamieszkiwania wnioskodawcy, które kwalifikują go do ich poprawy. Rada Miasta Krakowa podniosła, że zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy § 16 ust. 12 oraz § 12 ust. 3 uchwały Nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (po dokonanych nowelizacjach) są przepisami ustalającymi jakie warunki zamieszkiwania dana osoba powinna spełnić, aby móc się starać o pomoc mieszkaniową.

Rada Miasta Krakowa stwierdziła, że przepis art. 23 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy nie określa szczegółowo, jakie warunki zamieszkiwania mogą tam być przez gminę doprecyzowane. W jej ocenie, na warunki zamieszkiwania składają się dwie główne okoliczności: stan techniczny lokalu (w tym również jego wielkość, struktura itd.) oraz stan prawny lokalu (stan własności budynku, stan własności lokalu, tytuł prawny do lokalu itd.). Zdaniem Rady Miasta Krakowa, zbadanie, czy osobie starającej się o gminną pomoc mieszkaniową przysługuje tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (a więc zbadanie stanu prawnego lokalu) i uzależnienie od tego dalszej (pozytywnej bądź negatywnej) weryfikacji wniosku jest rzeczą oczywistą i nie podlegającą dyskusji. Przyjęcie bowiem odmiennej interpretacji skutkowałoby nałożeniem na gminę obowiązku świadczenia pomocy mieszkaniowej osobom posiadającym zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Rada Miasta Krakowa stwierdziła, że ze stanem prawnym lokalu, w którym dana osoba zamieszkuje, bezpośrednio związany jest jego stan finansowy. Umowa najmu jest bowiem umową o charakterze wzajemnym, a z obowiązkami wynajmującego są bezpośrednio skorelowane obowiązki najemcy oraz – na podstawie art. 6881 Kodeksu cywilnego – obowiązki (o charakterze solidarnym) wszystkich osób pełnoletnich zamieszkujących w danym lokalu. Nie może to, zdaniem Rady, pozostać bez wpływu na ocenę czy dana osoba może starać się o poprawę swoich warunków zamieszkiwania. Rada Miasta Krakowa wskazała również, iż ewentualna zmiana tej regulacji będzie miała aspołeczny efekt, gdyż doprowadzi do poczucia bezkarności takich osób i swoistego "nagradzania" zachowań, które można uznać za niezgodne z zasadami współżycia społecznego. W efekcie gmina "wychowywałaby" następnych mieszkańców, których jedynym sposobem na życie byłyby kolejne świadczenia socjalne.

Rada Miasta Krakowa zaznaczyła przy tym, że sam Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał w skardze, iż rada gminy może zamieścić w uchwale w sprawie zasad wynajmowania również "inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem". Przepis § 16 ust. 12 uchwały Nr XXIV/288/07 jest właśnie tego rodzaju przepisem, bezpośrednio związanym z najmem lokali mieszkalnych. Przepisy § 16 ust. 12 oraz § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały mają na celu przede wszystkim usprawnienie realizacji zadań ciążących na gminie, polegających na działaniu na rzecz ogółu poprzez zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w tym zakresie. Racjonalna i sprawiedliwa społecznie polityka mieszkaniowa powinna bowiem zmierzać do wyodrębnienia z grupy wnioskodawców osób rzeczywiście wymagających zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Uchwałodawca, wyłączając z kręgu uprawnionych osoby, które posiadają w stosunku do Gminy zadłużenie za opłaty związane z korzystaniem z lokalu nie miał na celu dyskryminacji kogokolwiek w celu "karania", lecz doprecyzował kryteria udzielania pomocy mieszkaniowej, wskazując przy tym okoliczności eliminujące potencjalne możliwości nadużywania pomocy gminy przez niektórych wnioskodawców.

Dodatkowo Rada Miasta Krakowa wskazała, iż przepis § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały dotyczy wyłącznie osób eksmitowanych z lokalu stanowiącego zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków ze względu na zadłużenie czynszowe lub zachowanie niezgodne z zasadami współżycia społecznego, którym sąd w prawomocnym wyroku eksmisyjnym nie przyznał prawa do lokalu socjalnego. Tego rodzaju osoby są chronione w wystarczający sposób przez inne przepisy obowiązującego powszechnie prawa, tj. art. 1046 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze, które nakazują właścicielowi lokalu objętego eksmisją bez prawa do lokalu socjalnego dostarczenie pomieszczenia tymczasowego, a więc zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osoby eksmitowanej. Przyznawanie takiej osobie dodatkowych uprawnień (wynikających z prawa miejscowego) jest, w ocenie Rady Miasta Krakowa, zbędne.

Na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. Sąd nakazał pełnomocnikowi strony skarżącej sprecyzować żądania skargi, a w szczególności wskazać która z uchwał jest przedmiotem skargi: czy uchwała z 2007 r., czy uchwała z 2009 r. i w jakim zakresie, czy też obie uchwały i w jakim zakresie.

W piśmie z dnia 27 września 2010r. pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich wyjaśnił zakres przedmiotowy skargi i intencje skarżącego, podtrzymując wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 16 ust. 12 i § 12 ust. 3 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r., w zakresie określonym powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że przedmiotem skargi jest zarówno treść pierwotna § 16 ust. 11 uchwały z dnia 24 października 2007 r., jak również treść, jaką po zmianach dokonanych uchwałą nowelizującą z dnia 7 stycznia 2009 r., uzyskało pierwotne brzmienie § 16 ust. 11 uchwały z dnia 24 października 2007r., czyli obecny § 16 ust. 12. Oprócz tego przedmiotem skargi Rzecznika Praw Obywatelskich jest § 12 ust. 3 uchwały z dnia 24 października 2007r. (przepis ten nie był nowelizowany późniejszymi uchwałami).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych części w/w uchwał Sąd doszedł do przekonania, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie naruszają one prawa. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że zaskarżone przepisy uchwał są sprzeczne z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz art. 2, 7, 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Za trafne Sąd uznał twierdzenie skarżącego, że przepisy będące przedmiotem skargi są aktami prawa miejscowego i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Punktem wyjścia zatem dla dokonania oceny legalności zaskarżonych przepisów uchwał musi być wykładnia norm ustawowych stanowiących podstawę prawną do podjęcia uchwały w celu ustalenia zakresu upoważnienia ustawowego. Upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel zawiera art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W art. 21 ust.3 tej ustawy określono, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Według Sądu pierwszej instancji, przepis ten określa materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, a posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, iż omawiana delegacja ustawowa ma charakter otwarty, przez co należy rozumieć, że w uchwalanych przez radę gminy zasadach muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Rada gminy może więc zamieścić w uchwale jeszcze dodatkowe zagadnienia związane z najmem, ale nie może dowolnie określać dodatkowych kryteriów. Przy ustalaniu zasad wynajmu lokali winna bowiem respektować ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Nietrafnie jednak na podstawie tego przepisu skarżący formułuje kolejny wniosek, że zaskarżone przepisy uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, gdyż radzie gminy nie wolno formułować dodatkowych kryteriów, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Zdaniem Sądu, analiza treści poszczególnych punktów przykładowo wymienionych w art. 21 ust. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że na ich podstawie rada gminy nie tylko może, ale wręcz musi na ich podstawie sformułować takie kryteria. Dla przykładu – mający znaczenie w niniejszej sprawie pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów przewiduje, że uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określać winny warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Ustawodawca zatem w ręce rady gminy oddał nie tyle doprecyzowanie tych warunków (wykonanie ustawy sensu stricte), lecz samodzielne ustalenie tych warunków przez radę gminy, gdyż sama ustawa takich warunków w ogóle nie formułuje. Taki sposób konstruowania upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego odzwierciedla konstytucyjny model konstrukcji upoważnień do stanowienia tych aktów. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń, które muszą być stanowione wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, którego wymogi ustala ściśle Konstytucja podkreślając, że mają one zawierać między innymi wytyczne dotyczące treści rozporządzenia (art. 92 ust. 1 Konstytucji), akty prawa miejscowego mają być stanowione "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji). Założeniem ustrojodawcy było zatem przyznanie prawodawcom lokalnym większej swobody prawodawczej, niż twórcom stricte wykonawczych rozporządzeń, choć oczywiście nie jest to pełna swoboda, akty prawa miejscowego muszą bowiem mieścić się "w granicach upoważnień zawartych w ustawie". W przypadku zatem rozpatrywanym w niniejszej sprawie nie mogą wykraczać poza ogólne kryteria ustalone w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Sąd stwierdził, że rada gminy jest upoważniona do tworzenia dodatkowych kryteriów kwalifikujących wnioskodawców do uzyskania od gminy pomocy mieszkaniowej, w ramach ogólnych kryteriów, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Pogląd ten, wywiedziony przez Sąd z samej istoty samorządowych aktów prawa miejscowego i konstytucyjnej konstrukcji upoważnienia ustawowego do ich stanowienia, jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, potwierdzony treścią upoważnienia ustawowego zawartego z ustawie o ochronie praw lokatorów, poprzez użycie słowa "w szczególności" w art. 21 ust. 3 oraz ogólny charakter poszczególnych punktów wymienionych w tym przepisie. Punkty te wymagają samodzielnego stworzenia dodatkowych kryteriów przez prawodawcę lokalnego pod warunkiem jedynie, by te kryteria mieściły się w granicach zakreślonych w ogólnych kryteriach przewidzianych w art. 4 ust. 2 tej ustawy.

W rezultacie, przy tak ogólnej treści art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów nie sposób, zdaniem Sądu, uznać, że sformułowane przez Radę Miasta Krakowa kryteria w postaci braku zadłużenia czynszowego wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego. Kryterium braku zadłużenia czynszowego mieści się w "warunkach zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", a więc w oddanym w ręce prawodawcy lokalnego zakresie upoważnienia ustawowego. Kwestionowane przez skarżącego przepisy uchwał nie naruszają przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, w tym zwłaszcza art. 21 ust. 3 tej ustawy.

Kwestionowane przepisy uchwał nie naruszają także art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Wprowadzone kryterium w postaci braku zadłużenia czynszowego, nie narusza także podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady równości. Sąd pierwszej instancji argumentował, że interpretacji poszczególnych przepisów uchwały nie wolno dokonywać w odizolowaniu ich od treści pozostałych przepisów tej uchwały. Z tego powodu, zdaniem Sądu, nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że wprowadzone przez Radę Miasta Krakowa kryterium braku zadłużenia czynszowego uniemożliwia uzyskanie pomocy mieszkaniowej od gminy, a gmina w ten sposób ułatwia sobie ściąganie swoich należności i uchyla się od realizacji zadań publicznych. Nietrafny jest więc pogląd skarżącego, że wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci braku zadłużenia powoduje, że osoby te "są wyłączone z prawa najmu lokali gminnych do czasu spełnienia roszczeń finansowych gminy", i że przez to "osoba mająca status dłużnika" jest "wykluczona ze wspólnoty gminnej, w zakresie możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej". Sąd podkreślił, że obydwa zakwestionowane przez Rzecznika przepisy dotyczą przypadku, gdy wnioskodawca już z pomocy mieszkaniowej udzielonej przez gminę korzysta (§ 16 ust. 12) albo korzystał (§ 12 ust. 3), a nadto, że sposób i zakres udzielania pomocy mieszkaniowej osobom posiadającym zadłużenie czynszowe został w uchwale uregulowany w sposób systemowy. Oprócz bowiem tych dwóch zakwestionowanych przez skarżącego przepisów uchwałodawca uregulował także inne zasady realizowania przez gminę zadań z zakresu zaspokajania wobec tych osób ich potrzeb mieszkaniowych. W uchwale przewidziano mianowicie możliwość zamiany lokalu na mniejszy, ze względu na sytuację rodzinną, także w przypadku występowania zaległości czynszowych i udzielenie ulgi w spłacie zadłużenia, pod warunkiem realizacji przez te osoby warunków porozumienia (§ 46 ust. 6). W przypadku zaś uregulowania zadłużenia związanego z korzystaniem z lokalu i kosztów sądowych dopuszczona została możliwość ponownego zawarcia umowy najmu dotychczas zajmowanego lokalu przez osoby wymienione w § 42 ust. 1. Jako nietrafny Sąd ocenił argument skargi, że osoby mające status dłużnika są całkowicie wykluczone ze wspólnoty gminnej w zakresie możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej.

Drugi z zaskarżonych przez Rzecznika przepisów (§ 12 ust. 3) dotyczy takiej sytuacji, gdy wnioskodawca korzystał już z lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, lecz na skutek zadłużenia czynszowego sąd orzekł wyrokiem o jego eksmisji. Szczególnie mocno należy jednak zaakcentować, że przepis ten dotyczy tylko jednego w kilku względów umożliwiających zawarcie umowy najmu lokalu gminnego – względów społecznych, oraz że ograniczenie przewidziane w kwestionowanym przepisie odnośnie osób posiadających zadłużenie czynszowe dotyczy wyłącznie braku możliwości odstąpienia wobec tych osób od ogólnej zasady, że pomoc mieszkaniowa z zasobu Gminy przysługuje jedynie osobom zamieszkującym na terenie Gminy Miejskiej Kraków. § 12 ust. 1 przewiduje mianowicie, że uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby pozbawione możliwości zamieszkiwania w lokalu położonym na terenie Gminy Miejskiej Kraków, w którym są zameldowane na pobyt stały, kwestionowany zaś przez Rzecznika § 12 ust. 3 wyłącza możliwość stosowania tej zasady wobec osób, co do których orzeczono eksmisję z lokalu z powodu zadłużenia czynszowego.

Zdaniem Sądu, także w tym przypadku nie można mówić o dyskwalifikowaniu tych osób na przyszłość i swego rodzaju sankcjonowaniu ich za stany faktyczne z przeszłości, w oderwaniu od ich aktualnej sytuacji majątkowej i mieszkaniowej, albowiem przepis ten dotyczy jednej tylko sytuacji, a mianowicie określonej w ust. 2 fikcji zamieszkiwania na terenie gminy mimo faktycznego niezamieszkiwania w jej granicach, przyjmowanej ze "względów społecznych". Tylko tego uprawnienia dotyczy zaskarżony przez Rzecznika ust. 3. A zatem osoby, które zostały wyeksmitowane wyrokiem sądu z powodu niepłacenia czynszu, wbrew temu co twierdzi Rzecznik, nie zostały w kwestionowanej uchwale pozbawione możliwości ubiegania się o najem lokalu gminnego, tyle że mają one taką możliwość na zasadach ogólnych, obowiązujących wszystkich innych wnioskodawców (a więc muszą być członkami danej wspólnoty samorządowej czyli mieszkać na terenie gminy). Nie sposób zatem podzielić zastrzeżeń Rzecznika, że zakwestionowany przez niego ust. 3 pozbawia te osoby możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej ze strony gminy w sytuacji, gdy osoby te spełniają kryteria ustawowe, czyli mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzą gospodarstwo domowe o niskich dochodach. Należy zatem uznać, że kwestionowane przez skarżącego przepisy nie naruszają ustawy o ochronie praw lokatorów, w tym zwłaszcza art. 4 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, nietrafny jest zarzut naruszenia, przez § 12 ust. 3, zasady równości. Przepis ten odwołuje się do przypadków, w których zostały wydane prawomocne wyroki sądowe orzekające eksmisję, a zatem w których jeden z konstytucyjnych organów władzy publicznej ustalił, po przeprowadzonym w stosownej procedurze postępowaniu, zachodzenie ustawowych przesłanek eksmisji z lokalu. Nie narusza zaś zasady równości wobec prawa traktowanie w różny sposób osób znajdujących się w różnej sytuacji faktycznej lub prawnej. Jako jeszcze jeden argument, przemawiający za tym, że wprowadzona § 12 ust. 3 regulacja nie narusza zasad konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasady sprawiedliwości społecznej i równości, Sąd wskazał, iż gdyby osoby wobec których orzeczono eksmisję były objęte szczególnym uprawnieniem przewidzianym w § 12 ust. 2, to znalazłyby się one w lepszej sytuacji niż osoby, które płaciły czynsz nawet pozostając w równie trudnej sytuacji materialnej.

Sąd zauważył jeszcze, że obowiązujące przepisy przewidują szereg innych instrumentów poza przewidzianym w zaskarżonej uchwale zawarciem umowy najmu, służących pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osobom pozostającym w trudnej sytuacji materialnej. Jednym z nich jest przewidziane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 poz. 734 ze zm.) instytucja dodatku mieszkaniowego. Pozwala ona osobom o niskich dochodach przeciwdziałać ryzyku utraty tytułu prawnego do lokalu spowodowanego niepłaceniem czynszu.

Skargę kasacyjną wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich i stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwał Rady Miasta Krakowa, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 w związku z art. 4 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz.266 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w ramach ustawowego upoważnienia zawartego we wskazanych przepisach ustawy rada gminy może wykreować w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy dodatkowe kryterium, od którego spełnienia zależy możliwość uzyskania pomocy mieszkaniowej, w postaci braku zadłużenia czynszowego oraz poprzez przyjęcie, że kryterium "braku zadłużenia czynszowego" stanowi element "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy",

§ 12 ust.3 uchwały Rady Miasta Krakowa, nr XXIV/288/07, z dnia 24 października 2007 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, ze przepis ten nie pozbawia możliwości ubiegania się o najem lokalu gminnego osób, w stosunku do których została orzeczona eksmisja z lokalu stanowiącego zasób mieszkaniowy Gminy Miejskiej Kraków ze względu na zadłużenie czynszowe,

§ 16 ust.11 ww. uchwały oraz § 16 ust.12 ww. uchwały, w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa, z dnia 7 stycznia 2009 r., nr LXII/804/09, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie pozbawia możliwości ubiegania się o najem lokalu osoby zamieszkującej w lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków w stosunku do którego istnieje zadłużenie za czynsz lub inne opłaty za używanie lokalu w wysokości przekraczającej jeden pełny okres płatności,

oraz naruszenie art. 7, 2, 32 ust.1 i 32 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił argumentację odnoszącą się do stanowiska zajętego w podstawach skargi kasacyjnej. Zaakcentował, że Rada Miasta Krakowa w istocie nie doprecyzowała użytego w art. 21 ust.2 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów określenia "warunków zamieszkiwania", lecz oznaczyła krąg osób nieuprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Tymczasem krąg osób uprawnionych do korzystania z pomocy mieszkaniowej gminy wyczerpująco określa art. 4 ust.1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów i są to wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i mają niskie dochody. Kwestia zadłużenia w opłatach czynszowych nie jest w ogóle objęta treścią art. 4 ustawy. Nadto Rzecznik wywodził, że istnieją osoby, objęte dyspozycją § 12 ust.3 uchwały, które nie spełniają warunków do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z innych tytułów, niż z określonych w § 12 "względów społecznych". Osoby te, pomimo że nie mogą zamieszkiwać w dotychczasowym lokalu, nie będą mogły ubiegać się o pomoc mieszkaniową ze strony gminy, nawet jeśli spełniają kryterium dochodowe określone w uchwale, jeśli powodem utraty możliwości zamieszkiwania w dotychczasowym lokalu jest eksmisja orzeczona z powodu zadłużenia. Natomiast postanowienia § 16 ust.12 (poprzednio ust.11) dotyczą zarówno dotychczasowego najemcy mieszkania komunalnego, czyli osoby, która faktycznie skorzystała z pomocy mieszkaniowej gminy, jak i każdej innej osoby, która w tym mieszkaniu zamieszkuje. Tymczasem, zdaniem Rzecznika, osoby zamieszkujące w lokalu gminy mogą nie być w ogóle odpowiedzialne za powstanie zadłużenia, a nawet nie być zobowiązane do jego spłaty. Mogą bowiem w takim lokalu zamieszkiwać osoby, które posiadają (posiadały) jedynie pochodny od najemcy tytuł prawny, albo zajmowały lokal bez tytułu prawnego, a nawet wbrew woli najemcy. Nie można uznać, że takie osoby z pomocy gminy już skorzystały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem Rady, na podstawie § 12 ust.3 uchwały, wyłączono z możliwości starania się o pomoc mieszkaniową osoby, które korzystają lub korzystały z pomocy mieszkaniowej Gminy Miejskiej Kraków, bowiem zamieszkują lub zamieszkiwały w lokalu stanowiącym zasób gminny. Wyłączenie to ma miejsce, gdy w stosunku do takich osób została orzeczona eksmisja bez prawa do lokalu socjalnego, której przyczyną było zadłużenie czynszowe lub zachowania niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Powołała się na stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie rozumienia pojęcia "warunki zamieszkiwania", użytego w art. 23 ust.3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie Rady, sformułowanie przepisu § 16 ust.12 oraz § 12 ust.3 uchwały nie pozostaje w sprzeczności z przepisami wskazanymi w podstawie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 16 ust.11 zaskarżonej uchwały w brzmieniu pierwotnym i § 16 ust.12 w brzmieniu zmienionym nowelą. Nie znajduje oparcia w literalnym brzmieniu tych przepisów twierdzenie, iż dotyczą one wyłącznie osób korzystających z mieszkaniowej pomocy gminy. Przepis art. 4 ust.1 ustawy o z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) zalicza do zadań własnych gminy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wykonywanie tego zadania określa art. 4 ust.2 tej ustawy, wskazując, że to zaspokajanie polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Powołana ustawa ustanawia także prawną formę w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. art. 20 ust.2,2a i 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i 2). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Do osób, które skorzystały z pomocy mieszkaniowej gminy można zatem zaliczyć tylko osoby, które uzyskały uprawnienie do zajmowania lokalu mieszkalnego w oparciu o tytuł prawny do lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zamieszkiwanie w lokalu nie jest tożsame z dysponowaniem tytułem prawnym do lokalu. Faktyczne korzystanie z lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie oznacza korzystania z pomocy mieszkaniowej gminy. Przepisy § 16 ust.11 oraz § 16 ust.12 posługują się zaś pojęciem "osoby zamieszkującej w lokalu stanowiącym mieszkaniowy zasób gminy". Jest to określenie stanu faktycznego, a nie statusu prawnego osoby. Do tak sprecyzowanego kręgu osób zaliczyć należy więc nie tylko osoby, które z pomocy mieszkaniowej gminy korzystają. Nadto, jak zauważył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik, osoby, które zamieszkują w lokalu wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ale nie mają tytuły prawnego do lokalu, czyli nie zawarły umowy najmu lokalu, nie spełniają także przesłanek zamiany lokalu (§ 46 uchwały), czy też zawarcia ponownej umowy najmu, na podstawie § 31 i 42 uchwały.

Zasadny jest zarzut naruszenia § 12 ust.3 uchwały, poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Przede wszystkim, ograniczenie uprawnienia z art. 12 ust.1, przewidziane w art. 12 ust.3, nie jest "wyłącznie brakiem możliwości odstąpienia (wobec wskazanej w art. 12 ust.2 kategorii osób) od ogólnej zasady, że pomoc mieszkaniowa z zasobu gminy przysługuje jedynie osobom zamieszkującym na terenie Gminy Miejskiej Kraków" - jak stwierdził Sąd pierwszej instancji. Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (ze względów społecznych), są, w myśl § 12 ust.1, osoby pozbawione możliwości zamieszkania w lokalu położonym na terenie Gminy Miejskiej Kraków, w którym zameldowane są na pobyt stały. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje zatem wyłącznie osób, które na skutek pozbawienia możliwości zamieszkania w lokalu położonym na terenie Gminy Miejskiej Kraków, w którym zameldowane są na pobyt stały, zamieszkały poza terenem Gminy Miejskiej Kraków. Przesłanka istotną jest brak możliwości zamieszkania w lokalu położonym na terenie Gminy Miejskiej Kraków, w którym są zameldowane na pobyt stały, a nie zamieszkiwanie poza terenem Gminy Miejskiej Kraków. Po takim pozbawieniu, osoby te mogą przecież, czego nie wyklucza hipoteza § 12 ust.1, zamieszkiwać w innym lokalu na terenie Gminy Miejskiej Kraków.

Kategorie osób, o których mowa w § 12 ust.3 oraz w § 16 ust.11, a następnie w § 16 ust.12, będących członkami wspólnoty samorządowej Gminy Miejskiej Kraków zostały zatem wykluczone z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową ze strony tej Gminy .

Wykluczenie to nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Podzielić należy ocenę Rzecznika Praw Obywatelskich o naruszeniu przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 w związku z art. 4 ust.1 i 2 ustawy. Kryterium "braku zadłużenia czynszowego" nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust.3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza art. 21 ust.3 pkt 2 obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Nie sposób przyjąć, odczytując badane określenie, by zadłużenie czynszowe należało do "warunków kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Próba ujęcia, przez Radę i Sąd pierwszej instancji, zadłużenia czynszowego jako jednego z "warunków zamieszkiwania" prowadzi przecież do odmiennego wniosku. Zadłużenie to, według Rady i Sądu pierwszej instancji, jest warunkiem dyskwalifikującym wnioskodawcę. Z przepisu art. 21 ust.3 pkt 2 ustawy nie wynika zaś możliwość określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawcę.

Niezależnie od tego, nie ma żadnych podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, wskazanego w art. 21 ust.3 pkt 2 in fine, inaczej niż warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.). Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą. Zadłużenie czynszowe nie mieści się także w pozostałych przepisach art. 21 ust.3 ustawy.

Taki sposób odczytania art. 21 ust.3 umacnia wykładnia systemowa przeprowadzona w ramach samej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Art. 24 ustawy, odnoszący się do lokali socjalnych, przewiduje, że prawo do lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Przesłanka natury prawnej została wprost sformułowana w ustawie, jako wyjątek, od reguł ustalania pierwszeństwa, którymi są zasady wynajmowania lokali.

Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe – warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu – od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie wskazane w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 164541). Zgodnie z art. 21 ust.3 ustawy, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie zagadnienia. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 595501). Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, z weryfikacji wniosku. Przepis art. 21 ust.3 pkt 3 ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 470923).

W rezultacie trafne są także zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej norm konstytucyjnych. Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów zadłużenia czynszowego skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) – niezaspokojonymi potrzemy mieszkaniowymi i niskimi dochodami.

Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął bowiem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tymczasem powinien ocenić, że zaskarżone przepisy dotknięte są naruszeniami prawa – przekroczenia upoważnienia z art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego. Są także sprzeczne z powołanymi w skardze i w skardze kasacyjnej normami konstytucyjnymi. W tym zakresie należało zatem stwierdzić ich nieważność. Z uwagi na brak naruszeń proceduralnych możliwe jest uwzględnienie skargi kasacyjnej polegające na uchyleniu zaskarżonego wyroku i uwzględnieniu skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.