Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 490/12 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki studni głębinowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 490/12, rozpoznając skargę M. S. oraz J. S., uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z [...] marca 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki studni głębinowej, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z [...] grudnia 2011 r. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żarach decyzją z [...] marca 2012 r., powołując się na art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym rozbiórkę studni głębinowej wraz z podłączoną do niej instalacją wodociągową i elektryczną, usytuowanej na działce nr [...] w S.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ administracji ustalił następujące fakty. Skarżący wykonali na wskazanej działce, której są właścicielami, studnię o głębokości 23 m oraz obudowę studni z betonowych kręgów z zestawem hydroforowym. Studnia została połączona ze znajdującym się na tej działce budynkiem przewodem elektrycznym oraz instalacją wodociągową, składającą się z rury o średnicy 40 mm. Wszystkie te roboty budowlane zostały wykonane przed 20 listopada 2011 r. Skarżący zgłosili Staroście Żarskiemu wykonanie robót budowlanych polegających na obudowie ujęcia wód podziemnych ze źródłem na głębokości 23 m i wydajności 5 m3 na dobę oraz wykonaniu przyłącza wodociągowego i elektroenergetycznego 28 listopada 2011 r. Starosta w dniu 2 grudnia 2011 r. zawiadomił skarżących, że nie wnosi sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych.

Dokonując prawnej oceny ustalonych faktów organ administracji stwierdził, że skarżący studnię wraz z instalacjami wykonali przed zgłoszeniem tych robót organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto organ administracji przyjął, że wykonanie studni głębinowej (rurowej, wierconej, kopanej) wraz z zewnętrznymi instalacjami wodociągową i elektryczną wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu studnia jest budowlą hydrotechniczną, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, i z tego powodu jej budowa co do zasady wymaga pozwolenia na budowę.

Organ administracji stwierdził też, że w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ujęcia wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3/h i pominął w tym przepisie wykonywanie ujęć wód podziemnych, czyli studni. Zdaniem organu administracji w tym przepisie w odniesieniu do ujęć wód podziemnych zwolniono jedynie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonanie obudowy ujęcia wód podziemnych. Uzasadniając to organ administracji stwierdził, że "logika nakazuje (...) przyjęcie, iż pozwolenie na budowę jest konieczne w przypadku wykonywania ujęć wód podziemnych, bez względu na wydajność. Odmienna wykładnia kłóciłaby się nie tylko z logiką, ale również z systematyką przewidzianą w ustawie Prawo wodne, zgodnie z którą do tej samej kategorii urządzeń wodnych zostały zaliczone zarówno obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych, jak i obiekty służące do ujmowania wód podziemnych (art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego), do których należy zaliczyć studnie, w tym studnie głębinową". Nadto organ administracji stwierdził, że zgodnie z Prawem wodnym właściciel gruntu ma prawo do zwykłego korzystania z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie bez pozwolenia wodnoprawnego w przypadku poboru wody w ilości nie większej niż 5 m3 na dobę oraz zgodnie z tą ustawą pozwolenie wodnoprawne nie jest wymagane na wykonanie studni o głębokości nie przekraczającej 30 m.

Skarżący od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z [...] marca 2012 r., wnieśli odwołanie, w którym, powołując się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, twierdzili, że studnia, jako ujęcie wód podziemnych, nie jest budowlową i dlatego w tym przypadku nie można mówić o robotach budowlanych. Zdaniem skarżących z tego powodu w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego mowa jest tylko o obudowie ujęcia wód podziemnych. Ponadto twierdzili, że wykonane przez nich ujęcie wód podziemnych nie wymagało pozwolenia wodnoprawnego, gdyż wydajność tego ujęcia jest mniejsza niż 5 m3 na dobę, a jego głębokość jest mniejsza niż 30 m oraz że z powodu jego głębokości nie ma zastosowanie ustawa prawo geologiczne i górnicze. W końcu twierdzili, że obudowę studni oraz przyłącza wodociągowe i elektryczne wykonalni po tym, jak Starosta Żarski zawiadomił ich, że nie wniesie sprzeciwu od zgłoszonych robót budowlanych.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z [...] marca 2012 r.

Organ odwoławczy przyjął, że wszystkie roboty budowlane związane z budową studni, której dotyczy sprawa, a więc jej wywiercenie oraz wykonanie obudowy i przyłączy zostały wykonane przed zgłoszeniem tych robót budowlanych. Z tego powodu dokonane w dniu 28 listopada 2011 r. zgłoszenie uznał za nieskuteczne i nie rodzące skutków prawnych.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że studnia głębinowa jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, co jednakże nie oznacza, że nie jest samodzielnym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit d Prawa wodnego. Ostatecznie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, według którego studnia jest obiektem budowlanym, którego wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał też, że w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, w zakresie ujęć wód podziemnych, chodzi jedynie o obudowę ujęć istniejących.

Organ odwoławczy uznał zatem, że skoro skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę, to prawidłowo zastosowano wobec nich tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego, przy czym zaznaczył, że skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. i z tego względu nakaz rozbiórki był zasadny.

W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżący podnieśli zarzuty takie jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia wyroku, którym uwzględnił skargę, przyjął, że studnia głębinowa nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym. Uzasadniając taką tezę Sąd wskazał, że w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przykładowo wymienione budowle, a wśród nich urządzenia hydrotechniczne, które – jak wyjaśnił – ze względu na przeznaczenie (prowadzenie gospodarki wodnej) są najbardziej zbliżone do studni głębinowych. Dalej stwierdził, że w Prawie budowlanym brak legalnej definicji urządzenia hydrotechnicznego oraz że taka definicja znajduje się w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie, które zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Następnie wskazał, że w § 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia wymieniono budowle, które uznaje się za budowle hydrotechniczne oraz że w tym przepisie wymieniono ujęcia wód powierzchniowych, ale nie wymieniono ujęć wód głębinowych. Z tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wynika, że studnia głębinowa, która jest – jak stwierdził – ujęciem wód głębionych, nie jest budowlą.

Dalej Sąd pierwszej instancji z tezy, że studnia głębiona nie jest obiektem budowlanym, lecz urządzeniem budowlanym wywiódł stwierdzenie, iż wykonanie studni głębinowej nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie Sąd ten przyjął, że wykonanie takiej studni wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd pierwszej instancji powołał się przy tym na art. 29 ust. 2 pkt 10 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie znajdują się przepisy dotyczące usytuowania oraz wykonania studni. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznał, iż uregulowanie warunków technicznych i usytuowania studni w tym rozporządzeniu było dopuszczalne, gdyż zgodnie z delegacją do jego wydania (art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia warunków technicznych budynków oraz związanych z nim urządzeń, a więc także studni.

Mając to wszystko na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji powinny były zastosować tryb legalizacji samowoli budowlanej przewidziany w art. 49b Prawa budowlanego, a nie w art. 48 tej ustawy. Sąd ten przyjął przy tym, że wszystkie roboty budowlane zostały wykonane przed ich zgłoszeniem organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji, uwzględniając, że tryby legalizacji samowoli budowlanych przewidziane w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego istotnie się różnią, w szczególności w zakresie nakładanych na inwestorów obowiązków, Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r., poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z [...] marca 2012 r. oraz postanowienie tego organu administracji z [...] grudnia 2011 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jako podstawę kasacyjną przytoczono naruszenie prawa materialnego, mianowicie § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie oraz art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie przytoczonych w jej podstawach przepisów polega na przyjęciu, iż studnia głębinowa nie jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż nie jest budowlą hydrotechniczną, a zatem nie jest obiektem budowlanym i w konsekwencji jej wykonanie nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei miałoby uzasadniać niestosowanie do takiej studni art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu administracji studnia głębinowa, będąca ujęciem wód podziemnych, jest budowlą, której wykonanie wymaga pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie swego stanowiska wnoszący skargę kasacyjną powołał się na wyrok NSA z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2227/10.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zajęto także stanowisko, według którego "skoro w (...) art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawodawca określił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych, to a contrario na wykonanie studni głębinowej (wierconej, rurowej) stanowiącej ujęcie wód podziemnych jest wymagane pozwolenie na budowę bez względu na wydajność lub inne parametry takiej studni". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z powołanego przepisu wynika, że "pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie wykonanie obudowy studni głębinowej, która znajduje się na powierzchni terenu i de facto stanowi oddzielną od studni całość techniczno-funkcjonalną".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono też, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest niekonsekwentne. Niekonsekwencja ta zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną polega na tym, że z jednej strony Sąd pierwszej instancji przyjmuje, iż studnia głębinowa nie jest budowlą, a co za tym idzie także obiektem budowlanym, z drugiej jednakże wskazuje, że powinien być stosowany tryb przewidziany w art. 49b Prawa budowlanego, który odnosi się do obiektów budowlanych.

We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną, w której domagali się jej oddalenia.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten stanął na stanowisku, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu studni, będącej ujęciem wód podziemnych, nie wymagają pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisami, które uzasadniać mają taką tezę, są - jak również wynika z tego uzasadnia - art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

W skardze kasacyjnej, w szczególności w jej uzasadnieniu, prezentuje się tezę, według której roboty budowlane polegające na wykonaniu studni, będącej ujęciem wód podziemnych, wymagają pozwolenia na budowę. Twierdząc tak, przedstawiono wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, według której przepis ten, w tej części, w której mówi się o ujęciu wód podziemnych, dotyczy obudowy takiego ujęcia znajdującej się na powierzchni ziemi.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym zatem zagadnieniem jest wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego i zagadnienie to zostało przedstawione Sądowi drugiej instancji we wniesionej skardze kasacyjnej.

Wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego jest zasadniczym zagadnieniem występującym w rozpoznawanej sprawie, mimo że Sąd pierwszej instancji, a za nim organ administracji w skardze kasacyjnej zajmują się rozstrzygnięciem o tym, czy studnia głębinowa jest urządzeniem budowlanym. W ocenie Sądu drugiej instancji w rozpoznawanej sprawie nie jest istotne, czy studnia głębinowa jest urządzeniem budowlanym. Uzasadniając takie stanowisko należy wyjaśnić relacje pomiędzy używanymi w Prawie budowlanym pojęciami "obiekt budowlany", "budowla" i "urządzenie budowlane". Przede wszystkim zauważyć należy, że urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego może być jednocześnie budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy, a zatem także obiektem budowlanym. Wynika to z porównania definicji urządzenia budowlanego zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z innymi przepisami tej ustawy. Otóż z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego wynika, że urządzeniami budowlanymi są m.in. przyłącza oraz ogrodzenia. Z kolei z art. 29 ust. 1 pkt 20 i 23 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca uznaje przyłącza oraz ogrodzenia za obiekty budowlane, gdyż w powołanych przepisach ich budowę zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Uznanie zatem, że studnia jest urządzeniem budowlanym nie wyklucza przyjęcia, że jest ona równocześnie obiektem budowlanym. Nie ma w związku z tym żadnego znaczenia dla ustalenia, czy budowa studni wymaga pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie czy jest to urządzenie budowlane. W tym zakresie wywody Sądu pierwszej instancji są zatem zbędne.

Istotne było natomiast ustalenie, czy studnia, będąca ujęciem wody podziemnej, jest obiektem budowlanym. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przyjął, że studnia jest obiektem budowlanym, przy czym stanowisko to wynika z tego, iż Sąd ten uznał, iż budowa takiej studni wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Rację ma więc wnoszący skargę kasacyjną, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest konsekwentne. Raz bowiem przyjmuje, że studnia głębinowa nie jest budowlą, a więc także obiektem budowlanym, innym razem przyjmuje, że studnia głębinowa jest obiektem budowlanym. Ten brak konsekwencji nie ma jednakże istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż organ administracji przyznaje, że studnia jest obiektem budowlanym, mimo że może też być uznana za urządzenie budowlane, z czym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę się zgadza.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny pogląd, że studnia, będąca ujęciem wód podziemnych, jest obiektem budowlanym, a w szczególności budowlą. Nie ulega wątpliwości, że studnia, będąca ujęciem wód podziemnych, nie jest ani budynkiem, ani obiektem małej architektury, w związku z czym zaliczenie jej do obiektów budowlanych zależy od rozstrzygnięcia, czy jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Legalna definicja budowli, zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest obarczona błędem logicznym, polegającym na tak zwanym błędnym kole pośrednim. W świetle art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego budowlą jest bowiem każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zaś obiektem budowlanym jest budynek lub budowla lub obiekt małej architektury. Budowla jest więc definiowana m.in. przy pomocy obiektu budowlanego, a obiekt budowlany przy pomocy budowli. Tak sformułowana definicja nie ma istotnych wartości poznawczych. Przydatne w legalnej definicji budowli okazuje się więc przede wszystkim to, że ustawodawca przykładowo wskazuje przedmioty, które są budowlami. Pozwala to w przypadku decydowania o zaliczeniu do budowli przedmiotu, który w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie został wymieniony, na użycie argumentum a simili, czyli poszukiwaniu cech podobnych pomiędzy tym przedmiotem, a tymi, które wprost przez ustawodawcę zostały uznane za budowlę.

Zdaniem NSA pewne podobieństwo istnieje pomiędzy studnią głębinową, a budowlą hydrotechniczną. Zarówno studnia, jak i budowla hydrotechniczna służą do korzystania z zasobów wodnych, przy czym studnia służy do korzystania z wód podziemnych, a budowle hydrotechniczne, jeżeli uwzględnić ich przykłady wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 86, poz. 579), służą przede wszystkim do korzystania z wód powierzchniowych.

Za zaliczeniem studni głębinowych do budowli, a co za tym idzie do obiektów budowlanych, przemawiają ponadto pewne argumenty natury aksjologicznej. Uznanie studni za obiekt budowlany pozwala na objęcie tych przedmiotów zakresem Prawa budowlanego, co wydaje się słuszne z uwagi na potrzebę zapewnienia odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska, czy też warunków zaopatrzenia w wodę, a więc wartości chronionych tą ustawą (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d i pkt 2 lit. a). Zauważyć też należy, że kwestie związane z lokalizacją studni oraz warunkami ich budowy tradycyjnie znajdowały się w zakresie zainteresowania prawa budowlanego (np. art. 246 – 250 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowie osiedli – Dz.U. nr 23, poz. 202 ze zm.). W związku z tym NSA nie podziela argumentacji Sądu pierwszej instancji, która doprowadziła ten Sąd do stwierdzenia, że studnia, będąca ujęciem wód podziemnych, nie jest budowlą.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, przyjęcie, że studnia, będąca ujęciem wód podziemnych, jest obiektem budowlanym pociąga za sobą domniemanie, że jej budowa wymaga pozwolenia na budowę, chyba że co innego będzie wynikać z art. 29-31 tej ustawy. Wobec powyższego można powrócić do zasadniczego zagadnienia występującego w rozpoznawanej sprawie, mianowicie wykładni art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego.

Organ administracji nie kwestionuje, że studnia głębinowa jest ujęciem wód podziemnych. Takie jest też powszechne znaczenie tego słowa. W Wielkiej Encyklopedii PWN studnię definiuje się m.in. jako urządzenie do pobierania wody podziemnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że przez określenie "ujęcie wód podziemnych", użyte w analizowanym przepisie, należy rozumieć studnię służącą do pobierania wody podziemnej.

W art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego ustawodawca mówi jednakże o "obudowie ujęcia wód podziemnych". Uwzględniając odpowiednią treść analizowanego przepisu można przyjąć, że w istotnym dla rozpoznawanej sprawy zakresie stanowi on, iż nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu obudowy ujęć wód podziemnych. Tak sformułowany przepis nie jest jednoznaczny. W szczególności nie wynika z niego czy dotyczy on wykonywania robót budowlanych polegających na budowie całej studni, czy tylko robót budowlanych związanych z wykonaniem jakiejś części studni.

W ocenie NSA do rozwiązania tego zagadnienia pomocne są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczące studni, a więc § 31 - 33. Z przepisów tych wynika bowiem, że każda studnia powinna posiadać obudowę zarówno w tej części studni, która znajduje się poniżej poziomu terenu, jak i w części nadziemnej. W przypadku studni kopanej obudowa znajdująca się poniżej poziomu terenu to cembrowina, zaś w przypadku studni wierconej to rura studzienna. Nic nie wskazuje na to, aby ustawodawca mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego o obudowie ujęcia wód podziemnych, miał na uwadze jedynie część nadziemną studni. Zdaniem NSA nie wydaje się racjonalne, aby ustawodawca zakładał, że studnie będą budowane niejako w dwóch etapach. Najpierw na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę część poniżej poziomu terenu, później na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi część nadziemna. Z powołanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że odpowiednia do rodzaju studni część nadziemna studni jest warunkiem niezbędnym takiego obiektu budowlanego. Niedopuszczalne byłoby więc zatwierdzenie decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego studni, który nie przewiduje części nadziemnej.

Trzeba też zauważyć, że reglamentacja robót budowlanych polegających na budowie studni, będącej ujęciem wód podziemnych, przy użyciu zgłoszenia właściwemu organowi administracji, a nie pozwolenia na budowę, jest z uwagi na rozmiary takiej inwestycji i jej możliwe oddziaływanie wystarczająca. Zgodnie z art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego do zgłoszenia należy dołączyć w zależności od potrzeb pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. Na tej podstawie inwestor będzie zobowiązany do zgłoszenia dołączyć pozwolenie wodnoprawne, jeżeli ze względu na parametry studni będzie ono wymagane (art. 124 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Przyjęcie, że do budowy studni jest wymagane zgłoszenie właściwemu organowi, a nie pozwolenie na budowę, nie uniemożliwia zatem kontroli przestrzegania przepisów Prawa wodnego. W końcu należy też zauważyć, że w razie gdyby z uwagi na szczególne warunki budowy konkretnej studni zachodziło zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych lub wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, właściwy organ administracji może w drodze sprzeciwu od zgłoszenia nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego).

Z tych wszystkich względów art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego należy wykładać w ten sposób, że obejmuje on także roboty budowlane polegające na wykonaniu studni służącej do poboru wód podziemnych. Tym samym NSA w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela odmiennego stanowiska, wynikającego z wyroku NSA z 7 lutego 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 2227/10, na który powołano się w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku.