Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Lu 22/25 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] do rozpoznania wniosku W. S. z dnia 9 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 lipca 2024 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Lu 22/25 oddalił skargę W. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 9 lipca 2024 r. W. S. (dalej: "strona", "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] (dalej: "Dyrektor AŚ", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości (liczby) skarg osadzonych dotyczących działalności Zakładu Karnego w [...], uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. oraz od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2023 r. Skarżący wskazał, że organ winien posłużyć się informacjami z ogólnopolskiej ewidencji skarg osadzonych, zawartymi w Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] poinformował skarżącego w piśmie z dnia 26 lipca 2024 r., znak [...], że nie jest w posiadaniu takiej informacji publicznej, a także nie dotyczą one działalności AŚ w [...].

Pismem z dnia 13 stycznia 2025 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, podnosząc także dodatkowe argumenty, które mają świadczyć o niezasadności skargi, w tym dotyczące nadużycia prawa do informacji publicznej przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie jest kwestionowane w sprawie, że w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."), Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] jest - co do zasady - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Kwestią sporną jest, czy Dyrektor AŚ jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, która obejmuje dane dotyczące działalności innego podmiotu - Zakładu Karnego w [...], przy czym chodzi o dane w zakresie skarg osadzonych, uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...], za okres wskazany we wniosku.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest istnienie obowiązku Dyrektora Aresztu Śledczego do udzielenia informacji publicznej w świetle przesłanki określonej w art. 4 ust. 3 u.d.i.p., a więc przewidującej powstanie takiego obowiązku po stronie podmiotu, który jest w posiadaniu takich informacji. Jest przy tym oczywiste, że nieposiadanie - w rozumieniu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - informacji publicznej stanowi o negatywnej przesłance powstania obowiązku udzielenia informacji publicznej (zob. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15). W takiej sytuacji organ powinien poinformować pisemnie wnioskodawcę o powodach uniemożliwiających uwzględnia jego żądania, co w niniejszej sprawie Dyrektor prawidłowo uczynił w piśmie z dnia 26 lipca 2024 r. Podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje (zob. np. wyrok WSA w Szczecinie z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Sz 126/20).

W ocenie Sądu po stronie Dyrektora AŚ rozpatrującego wniosek skarżącego nie tylko brak było obowiązku, ale i uprawnienia udostępniania danych dotyczących innej jednostki więziennictwa, gromadzonych w Centralnej Bazie. Jak wynika z art. 25a ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1869, zwana dalej: "u.s.w."), Centralna Baza jest zbiorem informacji i danych osobowych, użytkowanym przez jednostki organizacyjne i prowadzonym w systemie teleinformatycznym. Co istotne, w Centralnej Bazie przetwarza się informacje niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez Służbę Więzienną, dotyczące osób, o których mowa w art. 24 ust. 4 pkt 1, w tym obejmujące informacje związane z pobytem osoby pozbawionej wolności w zakładzie karnym lub areszcie śledczym, w tym również informacje dotyczące wniosków, skarg i próśb złożonych przez osobę pozbawioną wolności. Jak natomiast wynika art. 25b ust. 1 u.s.w., to Dyrektor Generalny jest podmiotem prowadzącym - w systemie teleinformatycznym - Centralną Bazę. Co więcej, Dyrektor Generalny jest również administratorem informacji, w tym danych osobowych, przetwarzanych w Centralnej Bazie. Dyrektor Generalny zapewnia również bezpieczeństwo Centralnej Bazy, w szczególności zabezpiecza przetwarzane w niej informacje przed nieuprawnionym dostępem, zniszczeniem oraz utratą, a ponadto zapewnia utrzymanie Centralnej Bazy (art. 25b ust. 1 pkt 4 u.s.w.).

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 25b ust. 2 pkt 1 u.s.w., informacje w Centralnej Bazie przetwarza się przez okres, w którym są niezbędne do realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez Służbę Więzienną. Przytoczone wyżej przepisy wprost stanowią, że podmiotem prowadzącym Centralną Bazę jest niewątpliwie Dyrektor Generalny. Konsekwencją tego rozwiązania ustawowego jest wprowadzona ustawowo norma kompetencyjna Dyrektora Generalnego do powierzania, w drodze zarządzenia, podległym jednostkom organizacyjnym, przetwarzanie danych osobowych w Centralnej Bazie, jednakże wyłącznie - co szczególnie istotne - w zakresie niezbędnym do realizacji ustawowych zadań Służby Więziennej (art. 25b ust. 4 u.s.w.). Ustawodawca przewidział również udzielenie przez Dyrektora Generalnego zgoda na wielokrotne, nieograniczone w czasie udostępnianie informacji z Centralnej Bazy, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, bez konieczności każdorazowego składania wniosku, o co mogą wystąpić enumeratywnie wskazane w ustawie podmioty, o ile jest to niezbędne do realizacji zadań ustawowych (art. 25c ust. 1 u.s.w.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie należy więc stwierdzić, że uzyskanie przez danego Dyrektora AŚ dostępu do Centralnej Bazy nie oznacza, że jest on podmiotem uprawnionym do pozyskania z niej jakichkolwiek danych na potrzeby niezwiązane działalnością tej jednostki służby więziennej, którą zarządza, nawet jeśli faktycznie jest to możliwe - de facto danych dowolnej jednostki. Jest więc oczywiste, że skoro Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] dysponuje informacją odnośnie sposobu rozpatrzenia skarg osób osadzonych w tym areszcie, to będzie on podmiotem właściwym do udzielenia takiej informacji, oczywiście przy założeniu, że mieści się ona w kategorii informacji publicznej. Wniosek w rozpoznawanej sprawie nie dotyczył jednak informacji o skargach osadzonych w Areszcie Śledczym w [...]. Dyrektor tego zakładu karnego nie był ani posiadaczem informacji o skargach osadzonych dotyczących działalności Zakładu Karnego w [...], ani podmiotem właściwy do jej udzielenia. Pozyskanie takiej informacji wiązałoby się więc z koniecznością jej wyodrębnienia z danych gromadzonych w Centralnej Bazy - wyłącznie na potrzeby skarżącego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj. "art. 4 ust. 3 pkt 1 u.d.i.p.", poprzez skutkujące oddaleniem skargi, błędne przyjęcie, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] nie jest właściwy do rozpoznania wniosku, a poza tym nie posiada żądanych dokumentów, w sytuacji gdy Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] był zobowiązany do udzielenia informacji żądanych we wniosku, będąc w ich posiadaniu, poprzez nieograniczony dostęp do ogólnopolskiego systemu Centralnej Bazy Danych Osób Pozbawionych Wolności.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez skutkujące oddaleniem skargi, błędne przyjęcie, że poinformowanie skarżącego przez Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] w [...] w ustawowym terminie o tym, że nie jest on w posiadaniu żądanej informacji publicznej, stanowiło właściwy sposób postępowania w sprawie, w sytuacji gdy organ nie uprawdopodobnił w żaden sposób swojego stanowiska.

3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i art. 2 p.p.s.a. oraz "3 § 1 i § pkt 8 i 9 p.p.s.a." przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 134 § 1, art. 149 § 1, § 1a i § 2, art. 151 i art. 154 § 6 p.p.s.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, szczególnie poprzez uznanie, że lakoniczne stanowisko organu o tym, że nie jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji spełnia przesłankę przepisu prawa materialnego art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. 133 p.p.s.a., poprzez dokonanie własnych ustaleń i przyjęcie, że faktyczne udzielenie przez podmiot niewłaściwy żądanych informacji, stanowiłoby obejście przepisów prawa w zakresie obowiązującej pragmatyki służbowej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, o zobowiązanie Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, a także o stwierdzenie, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 15 lipca 2024 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko tego Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 17 maja 2024 r., sygn. III OSK 1149/22.

Należy wskazać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Areszt śledczy i zakład karny są niewątpliwie podmiotami publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1750 ze zm.), a zgodnie z art. 7 pkt 3 tej ustawy, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej. Z kolei art. 6 tej ustawy stanowi, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Dyrektor aresztu śledczego jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny wykonawczy - zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Bezsporne jest również to, że informacja co do ilości skarg osadzonych dotyczących działalności Zakładu Karnego w [...], uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. oraz od 1 października 2022 r. do 31 grudnia 2023 r. stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3117/19). W związku z powyższym informację publiczną stanowi informacja o ilości, jak i treści rozstrzygnięć podjętych przez organ Służby Więziennej na skutek skarg osadzonych. Stanowi ona bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego. Sposób rozpatrzenia skarg osadzonych stanowi rozstrzygnięcie organu administracji publicznej kończące postępowanie w danej sprawie, co oznacza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.) oraz dokument urzędowy zawierający w swej treści rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p.).

Skoro zatem dyrektor aresztu śledczego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana przez skarżącego informacja – wskazanie ilości (liczby) skarg osadzonych uznanych za zasadne i częściowo zasadne stanowi informację publiczną, uznać generalnie należy, że dyrektor aresztu śledczego powinien tę informację udostępnić w przewidzianym przez prawo terminie. Wskazane powyżej zapatrywanie jest oczywiste, jeżeli w realiach konkretnej sprawy o wskazanie takich danych określony podmiot zwróci się do organu, którego działalności skargi osadzonych bezpośrednio dotyczą. Problematyczne - jak w niniejszej sprawie - jest natomiast ustalenie, jak powinien zachować się organ, którego skargi osadzonych bezpośrednio nie dotyczą, a do którego złożono wniosek dostępowy mający za przedmiot udostępnienie informacji o ilości skarg osadzonych dotyczących działalności innego organu.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia "art. 4 ust. 3 pkt 1" u.d.i.p. wskazać należy przede wszystkim, że taki przepis nie istnieje, bowiem art. 4 ust. 3 nie dzieli się już na mniejsze jednostki redakcyjne w postaci punktów. Jednak niezależnie od powyższego, mając na uwadze zasygnalizowany problem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak również treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podkreślenia wymaga, że identyfikacja zasobu informacyjnego i stanu posiadania przez organ, do którego kierowany jest tzw. wniosek dostępowy, następuje w różny sposób. Taka identyfikacja może mieć miejsce m.in. w formule wykorzystania dostępu do zewnętrznych baz danych, których wykorzystanie wiąże się z realizacją nałożonych na dany organ zadań. Respektując generalne zapatrywanie, że zasadniczo informacji publicznej dotyczącej danego organu w trybie określonym w u.d.i.p. powinien udzielać bezpośrednio ten właśnie organ (to jest organ do którego wnioskodawca bezpośrednio zwrócił się z wnioskiem dostępowym, a zakresem żądania objęto informacje dotyczące tego organu) uznać należy, że adresat wniosku dostępowego (a zatem adresat obowiązku udostępniania informacji publicznej) będzie w posiadaniu takich informacji nie tylko w stanie faktycznym, charakteryzującym się fizycznym posiadaniem nośnika, na którym utrwalono informację, lecz także w sytuacji, w której posiada on dostęp jedynie do treści żądanej przez dany podmiot informacji. W dobie powszechnej obecnie informatyzacji (cyfryzacji) działalności organów administracji publicznej należy racjonalnie przyjąć, że coraz częściej to właśnie dostęp do treści informacji (w przypadku wdrożenia i stosowania określonych przez ustawodawcę rozwiązań informatycznych), a nie fizyczne posiadanie nośnika, na którym zostaje utrwalona informacja, będzie zasadniczym determinantem uznania, że w określonym stanie faktycznym adresat obowiązku udostępnienia informacji publicznej znajduje się w jej posiadaniu w rozumieniu nadanym treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. (tak również NSA w wyroku z 17 maja 2024 r., III OSK 1149/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę należy uznać, że zaakceptowanie przez Sąd I instancji, na tle realiów tej konkretnej sprawy, stanowiska organu, jakoby nie był w stanie uczynić zadość żądaniu skarżącego kasacyjnie w zakresie udostępnienia informacji, było błędne. W tej konkretnej sprawie uznać należy, że organ, do którego wpłynął wniosek dostępowy, miał dostęp do treści żądanej informacji, a zatem "znajdował się w jej posiadaniu", w rozumieniu, jakie wynika z dyspozycji wskazanego wyżej art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Nieprawidłową była zatem ogólna konstatacja ze strony Sądu pierwszej instancji o niezasadności zarzutu bezczynności, której miałby się dopuścić organ w kontrolowanej sprawie. Tym samym zasadne są zarzuty naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 193 p.p.s.a. i w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia 9 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku).

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. uznał jednocześnie, że bezczynność organu w przedstawionym powyżej zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała ze złej woli organu, ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p. Organ nie pozostawił wniosku skarżącego kasacyjnie bez jakiejkolwiek odpowiedzi, lecz ustosunkował się do wniosku dostępowego w terminie zakreślonym przepisami u.d.i.p. Nieprawidłowe rozpoznanie wniosku wynikało w istocie z błędnego przeświadczenia, że organ nie dysponuje żądanymi informacjami, a zatem nie ma obowiązku udostępnienia tych informacji. Nie bez znaczenia jest również fakt, że udostępnianie informacji publicznej, jakkolwiek istotne, nie jest jednak – w świetle przepisów określających zakres działania organu - głównym zadaniem realizowanym przez organ, do którego skarżący kasacyjnie skierował wniosek dostępowy.

W kontekście treści odpowiedzi na skargę oraz potencjalnych dalszych działań podmiotu zobowiązanego należy podkreślić, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga zaś uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej.

Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być jednak przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane stało się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, z 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; z 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; z 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; z 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; z 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; z 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21).

Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza na obecnym etapie postępowania kwestii istnienia przesłanki nadużycia prawa, wskazując jedynie, że pismo o charakterze materialno-technicznym nie może zawierać rozstrzygnięcia opartego na tejże przesłance.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.