Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasto Koszalin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1040/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Koszalin na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 lipca 2009 r. nr I.I.AŚ-7111/92/09 w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 lipca 2009 r. nr I.I.AŚ-7111/92/09, a także decyzję Starosty Gryfickiego z dnia 11 maja 2009r. Nr UAiB.0718-102/2009 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy Miasto Koszalin kwotę 900 ( słownie: dziewięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1040/09 oddalił skargę Gminy Miasto Koszalin na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 lipca 2009 r. nr I.I-AŚ-7111/90/09

w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2009 r. z urzędu wznowił na podstawie art. 150 § 2, art. 145 § 1 pkt 3 i art. 147 kpa postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Koszalina nr 208/2008 r. z dnia 3 kwietnia 2008 r. i wyznaczył Starostę Gryfickiego do przeprowadzenia postępowania w trybie

art. 149 kpa, wskazując jednocześnie, że Prezydent Miasta Koszalina pełniący funkcję Starosty, działając jako organ architektoniczno-budowlany nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę.

Starosta Gryficki decyzją z dnia 11 maja 2009 r. nr UAIB.0718-102/2009 na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta Koszalina nr 208/2008 z dnia 3 kwietnia 2008 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. Niepodległości nr 4 w Koszalinie, na działce nr geod. 163, w obrębie 20, dla Gminy Miasta Koszalin - Zarządu Budynków Mieszkalnych w Koszalinie została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 7 i 8 kpa i jednocześnie stwierdził, iż nie uchyla ww. decyzji, albowiem stosownie do art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta Koszalina jednocześnie sprawującego funkcję Starosty w przypadku, gdy jest przedstawicielem właściciela ( Gminy Miasto Koszalin) budynku mieszkalnego przy ul. Niepodległości nr 4 w Koszalinie, jest sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W tej sprawie Prezydent Miasta Koszalina, który w swej właściwości działa jako organ architektoniczno-budowlany winien wyłączyć się od rozpoznania sprawy. Starosta podniósł, iż stanowisko to potwierdza wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt SA/Sz 2274/02, który dotyczył sprawy związanej z udzielaniem pozwoleń na budowę dla gminy, jako właściciela nieruchomości. Sąd ten powołał się na wyrok NSA z dnia 11 września 1992 r., sygn. akt IV SA 404/92 oraz na uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. , sygn. akt OPS 1/03.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 6 lipca 2009 r. nr I.I-AŚ-7111/92/09, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta Koszalin, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji, której inwestorem jest Gmina Miasto Koszalin, Prezydent Miasta Koszalina jednocześnie sprawujący funkcję Starosty wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia i jako organ rozstrzygający wydał decyzję w tej sprawie. Decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 8 i 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, bowiem pozostawianie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie funkcji organu wykonawczego miast i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela stanowi o pozostawaniu ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa

i obowiązki Prezydenta Miasta. W przypadku ustawowego przedstawiciela strony zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 kpa przyczyna wyłączenia Prezydenta Miasta od udziału w sprawie. Zdaniem organu w takim przypadku ma zastosowanie art. 26 § 3 kpa, zgodnie z którym jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu, organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2, w myśl którego sprawa będzie podlegała załatwieniu przez wojewodę, który będzie mógł wyznaczyć do rozpatrzenia sprawy inny podległy mu organ. Zastępca Prezydenta Miasta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą więc wydawać decyzji, ponieważ nie są władni do podejmowania jakichkolwiek czynności z upoważnienia prezydenta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w tej sprawie. Zdaniem Wojewody wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez Prezydenta Miasta Koszalina działającego jako organ, jaki i jako organ gminy i inwestor, który podlega wyłączeniu, narusza art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, a to stanowi podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Zatem wznowienie postępowania było właściwe, jak również słuszna była odmowa uchylenia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Koszalina w oparciu o art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa, skoro decyzja ta spełniała przepisy art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a zatem w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawa zostałaby rozstrzygnięta tak jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego złożyła Gmina Miasto Koszalin, podnosząc zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa 1 związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Zdaniem skarżącej przepisy te nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie i nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Okoliczności wymienione we wskazanych przepisach nie występują, stąd kwalifikacja prawna dokonana przez Wojewodę jest błędna. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny nie wymienionej w art. 24-25 kpa i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczać może wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Skarżąca podniosła, iż orzecznictwo w tym przedmiocie nie jest jednolite, wskazując, iż WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29.04.2005 r., sygn. akt II SA/Po 1177/03

( Rejent 2005/12/166) stwierdził, iż prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną postępowania jest miasto. Zdaniem skarżącej Prezydent Miasta Koszalina jest organem właściwym do wydania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniową. Fakt jej wydania przez Prezydenta Miasta nie ma wpływu na merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia, zaś kontrola przestrzegania zasady praworządności jest zapewniona na zasadach ogólnych przez kontrolę instancyjną oraz sądowo-administracyjną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organy prawidłowo uznały, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, albowiem Prezydent Miasta Koszalina podlegał ma mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa wyłączeniu od udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 kwietnia 2008 r. nr 208/2008. Prezydent jest pracownikiem gminy ( art. 4 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych), sprawującym jednocześnie funkcję organu gminy ( miasta), zatem zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Ponadto prezydent miasta zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także jej ustawowym przedstawicielem. Zachodzi zatem określona w art. 24 § 1 pkt 4 kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Taki pogląd wyraził tut. Sąd w wyroku z dnia 7 października 2004r. , sygn. akt SA/Sz 2274 i pogląd ten podziela. Prawidłowe było w związku z tym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, jak również organy prawidłowo uznały, że zaszła przesłanka określona w art. 149 § 2 kpa. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, wydana została zgodnie z przytoczonymi przepisami kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasto Koszalin zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W podstawie tej skargi podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego:

1/ art.145 § 1 pkt 3 oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa,

2/ art. 2 ust.1 i 2, art. 11a ust.1 pkt 2, art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Naruszenie tych przepisów polega na ich niewłaściwym zastosowaniu, bądź pominięciu, przy czym jest ono w części konsekwencją przyjęcia błędnej wykładni.

Przepisy wskazane w punkcie 1/ zostały zastosowane w stanie faktycznym sprawy pomimo, że brak jest podstaw do ich zastosowania. Naruszenie prawa polega na błędnym przyjęciu, że w tej sprawie zachodzą prawne przesłanki wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym prezydenta miasta na prawach powiatu jako pracownika ( art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa), co jest równoznaczne z wyłączeniem organu oraz, że w konsekwencji postępowanie administracyjne dotknięte było wadą uzasadniającą jego wznowienie ( art. 145 § 1 pkt 3 kpa).

Błędna wykładnia wskazanego w punkcie 2/ przepisu art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, polegająca na przypisaniu prezydentowi miasta na prawach powiatu przymiotu "ustawowego przedstawiciela strony", została przeprowadzona

z naruszeniem szeregu pominiętych przepisów znajdujących w sprawie zastosowanie i statuujących ww. organ jako organ osoby prawnej – pozostałe wskazane przepisy – art. 2 ust.1 i 2, art. 11a ust.1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 92 ust.1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie skarżącej kasacyjnie powołane przepisy mają charakter materialnoprawny, pomimo ich umiejscowienia w aktach prawnych o charakterze proceduralnym i ustrojowym. Dotyczy to w szczególności materialnych przesłanek: wyłączenia pracownika, określonych w przepisach art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, oraz wznowienia postępowania administracyjnego, określonej w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Uchybienie powołanym przepisom w sposób istotny wpływa na wynik sprawy

i skutkuje wadliwością zaskarżonego wyroku.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 lipca 2009 r. nr I.I.AŚ-7111/92/09 ( rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania za dwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę okoliczności nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności mogące wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Zauważyć na wstępie należy, iż w orzecznictwie jak i w doktrynie budzi kontrowersje kwestia wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, działającego jako starosta, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, od rozpoznania i wydania decyzji w sprawach, w których gmina jest stroną. Na tle tych przepisów podkreśla się w orzecznictwie, iż wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej przez organy administracji publicznej dochodzi do połączalności ról procesowych; organu wyposażonego w kompetencje do orzekania i reprezentacji interesów państwa lub wspólnoty samorządowej. W obowiązujących przepisach prawa nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego, w niniejszej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcję starosty.

Przyjęta w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji wykładnia, iż Prezydent Miasta Koszalina działający jako starosta podlega na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa wyłączeniu od rozpoznania sprawy i wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz Gminy Koszalin nie może być uznana za prawidłową, gdyż prowadzi do zmiany kompetencji organów, wynikających z norm prawa administracyjnego.

Wprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu. Wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10). Podgląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Warto też zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r. , sygn. akt OPK 14/00 ( ONSA 2001/1/77) przyjął, iż gmina ( miasto , miasto na prawach powiatu) nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną choćby miała w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, jeśli do wydania decyzji w I instancji uprawniony był wójt, burmistrz, prezydent miasta) tej gminy lub miasta na prawach powiatu,

a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z kompetencjami określonymi w ogólnych przepisach kompetencyjnych oraz przepisach prawa materialnego, także wtedy gdy na miasto wykonuje zadania powiatu on wykonuje funkcję starosty ( glosa T. Wosia do uchwały NSA z dnia

19 maja 2005 r., OPS 1/03, Sam. Ter. 2004/12/79).

Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego starosta jest organem administracji architektoniczno - budowlanym i do jego podstawowych obowiązków należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą

( art. 81 ust.1 pkt 2 ). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia

5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada uprawnienia do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust.1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego. Prezydent miasta na prawach powiatu jest więc jednocześnie starostą a pracownicy urzędu miasta w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami starostwa ( wyrok NSA z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. akt OSK 346/05, lex 1962/90). Przepisy ustawy – Prawo budowlane nie przewidują wyłączenia prezydenta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego konkretyzacji w postępowaniu w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, jak w rozpatrywanej sprawie Gmina - Miasto Koszalin.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z powyższym brak jest podstaw prawnych do wyprowadzenia obowiązku wyłączenia w sprawach, wynikających z przepisów ustawy - Prawo budowlane organu samorządu terytorialnego w ramach wykładni, prowadzącej w następstwie do pozbawienia tego organu kompetencji. Zatem wbrew stanowisku organów administracyjnych obu instancji, które w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił, Prezydent Miasta Koszalina ( miasta na prawach powiatu) nie podlega wyłączeniu i jest organem właściwym do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na wniosek Gminy – Miasta Koszalin.

Za takim stanowiskiem przemawia także domniemanie racjonalności ustawodawcy, w który w żadnym z przepisów Prawa budowlanego nie wyraził ogólnej zasady wyłączenia miasta na prawach powiatu w sprawach, których stroną jest miasto na prawach powiatu. Warto dodać, że ustawodawca w niektórych sprawach przekazał organom gminy upoważnienie do załatwiania spraw administracyjnych, które dotyczą praw i obowiązków gminy, np. powierzył prezydentowi miasta wydawanie decyzji w zakresie inwestycji celu publicznego ( art. 51 ust.1 pkt 2, art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) w sytuacji gdy stroną jest gmina. Natomiast w sprawach, w których dostrzegł ustawodawca kolizję interesów prawnych w wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprowadził instytucję wyłączenia organu, np. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającą ustawę o nieruchomościach ( Dz. U. Nr 173, poz. 1218) dodano art. 124 ust. 8 i art. 142 ust. 2, zgodnie z którymi prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty w sprawach w których stroną postępowania jest gmina lub powiat podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.