Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1086/13 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz M. H. od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kwotę 265,40 (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych czterdzieści groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2012/2013.

W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stosownie do art. 181 ust. 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm., dalej "p.s.w."), stypendium ministra za wybitne osiągnięcia może być przyznane studentowi szczególnie wyróżniającemu się w nauce lub posiadającemu wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe. Nie ulega wątpliwości, że wydawana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie stypendium za osiągnięcia w nauce jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ może odmówić przyznania stypendium także studentowi, który spełnił kryteria wskazane w tym przepisie, jeżeli przekracza to możliwości organu wynikające z przyznanych mu uprawnień i środków. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 10 maja 2012 r., I OSK 292/12 i I OSK 369/12, nie można zapominać, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli: 1) wykracza to poza faktyczne możliwości organu, np. z powodu braku przeznaczonych na ten cel pieniędzy, albo 2) pozostaje to w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Wystąpienie przy tym którejkolwiek z przesłanek negatywnych musi być wykazane w uzasadnieniu decyzji odmownej.

Konieczność szczególnie starannego uzasadnienia decyzji ma zwłaszcza znaczenie w postępowaniach tego typu, jak analizowane w niniejszej sprawie, a więc w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga o rozdzieleniu określonego dobra względnie deficytowego (puli stypendiów) pomiędzy konkurujące o nie strony, ma przy tym charakter uznaniowy i oparta jest na interpretacji pojęć niedookreślonych. Rozstrzygnięcie w tego typu postępowaniach zależy nie tylko od treści samego wniosku złożonego przez stronę, ale także od tego, jak jego ocena przez organ wypada na tle wszystkich innych wniosków w danej turze (roku) rozdzielania stypendium. Wskazuje to na rolę uzasadnienia decyzji w tego typu sprawach, w szczególności w aspekcie rozumienia przez organ nieostrych kryteriów oceny wniosku strony, które musi być jej przedstawione (zob. A. Jakubowski, Współuczestnictwo konkurencyjne w postępowaniu administracyjnym, PiP 2013, nr 11, s. 60-61).

Na Ministrze Nauki i Szkolnictwa Wyższego ciąży zatem obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, bądź sąd administracyjny, prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody decyzyjnej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy materialnej obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności – stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także odnieść się do podniesionych w sprawie zarzutów.

W rozpoznawanej sprawie powyższemu obowiązkowi wyczerpującego, realnego, przekonującego uzasadnienia decyzji organ nie uczynił zadość, godząc tym samym w dyspozycję art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika, dlaczego publikacja skarżącego uzyskała 2 punkty na 5 możliwych (z mnożnikiem 4, dającym 8 punktów). Organ nie wyjaśnił swojej oceny w tym zakresie. Co więcej, punkty te przyznał, nie ustalając, czy "Internetowy Przegląd Prawniczy TBSP UJ" nr 3/2012, wydawany przez Towarzystwo Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego, jest w ogóle czasopismem recenzowanym. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, a nie wyjaśniając jej w postępowaniu organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Podobnie udział strony w dwóch projektach badawczych prowadzonych przez Uczelnię (z mnożnikiem 1) oraz w trzech prowadzonych we współpracy z innymi ośrodkami akademickimi lub naukowymi (z mnożnikiem 2) został oceniony – każdy z nich – na 1 punkt, jednak bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiej oceny. Ekspert przyznający określone punkty w sprawie, a za nim organ – nie uzasadnili w jakikolwiek sposób, czemu poszczególne osiągnięcia zostały ocenione w taki, a nie inny sposób. Czyni to dokonaną w sprawie ocenę arbitralną. Adresat decyzji nie jest w stanie w żaden sposób ustalić, co sprawiło, że jego dorobek został tak, a nie inaczej oceniony, jak również co powinien był uczynić, aby otrzymać wyższą liczbę punktów za dane osiągnięcie (tj. czego brakowało danemu osiągnięciu, aby zostało ocenione o punkt wyżej). O ile masowy charakter wydawanych rozstrzygnięć może być argumentem za bardziej zwięzłym uzasadnieniem decyzji wydanej w pierwszej instancji, o tyle Sąd nie znajduje żadnych argumentów, które przemawiałyby za odstąpieniem od konieczności wyczerpującego uzasadnienia oceny dorobku skarżącego, dokonywanej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ocena ta musi mieć przy tym charakter zindywidualizowany, uwzględniający wiek i możliwości ocenianego. Wymóg ten ma szczególne znaczenie w realiach niniejszej sprawy, gdy skarżącemu do uzyskania stypendium zabrakło jednego punktu, co nakazuje szczególnie wnikliwą analizę przez organ materiału dowodowego w sprawie. Niedokonanie jej narusza art. 77 § 1 k.p.a. Porównanie decyzji organu z [...] grudnia 2012 r. nr [...] z jego decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] w sposób dobitny uwidacznia, że wydając rozstrzygnięcie na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w istocie organ ograniczył się – po ponownej ocenie dorobku M. H. – do powtórzenia treści swojej wcześniejszej decyzji. W ocenie Sądu, świadczyć to może o pozorności działania organu, godzącej w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Minister w motywach decyzji wskazuje, że "osiągnięcia wymienione we wniosku studenta nie stanowiły – zdaniem Zespołu – osiągnięć określonych w § 2 ust. 4 rozporządzenia" Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz. U. Nr 214, poz. 1270). Uzasadnienie decyzji nie zawiera jednak oceny osiągnięć skarżącego, dokonywanej przez Ministra, który jest przecież organem wydającym decyzję (a nie jest nim ów Zespół), jak również nie wiadomo w świetle decyzji, dlaczego poszczególne osiągnięcia – wymienione we wniosku studenta – nie stanowiły osiągnięć określonych w § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia, a przecież jest to zagadnienie kluczowe dla rozstrzyganej sprawy. Organ w decyzji wydawanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany był do zindywidualizowanego odniesienia się do każdego z nieuwzględnionych osiągnięć M. H., a następnie wyjaśnienia, dlaczego nie stanowi ono osiągnięcia, w rozumieniu § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia. Organ, zwracając się ponownie o opinię ekspertów z Zespołu oceniającego, mógł im wyraźnie wytyczyć zakres oczekiwanych informacji, jakie o motywach oceny wniosku pragnie uzyskać. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ w całości oparł się w sprawie – wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oraz je poprzedzające – na ocenie wniosku skarżącego, dokonanej przez Zespół do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia.

Zespół ten, opiniujący w sprawie, został powołany zarządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 31 października 2012 r. (Dz. Urz. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 5 grudnia 2012 r., poz. 67). Podstawę powołania Zespołu stanowił art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.). Stosownie do § 1 ust. 2 cyt. zarządzenia, Zespół jest organem pomocniczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Do zadań Zespołu, w myśl § 3 ww. zarządzenia, należy ocena wniosków o przyznanie stypendiów Ministra za wybitne osiągnięcia dla studentów i doktorantów oraz przedstawianie mu rankingu wniosków o przyznanie tych stypendiów, uszeregowanego według największej liczby punktów, wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z § 4 ust. 4 zarządzenia, szczegółowy tryb prac Zespołu określa Regulamin ustalony przez Zespół.

W niniejszej sprawie Zespół dokonywał oceny wniosków na podstawie kryteriów określonych w załączniku nr 2 do uchwały Zespołu z 7 listopada 2012 r., w którym ustalono sposób oceny wniosków o stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia (dla studentów). Stosownie do niego, Zespół ocenia wnioski metodą punktową, a każdy wniosek może uzyskać maksymalnie 100 punktów, przy czym 95 punktów za wybitne osiągnięcia, zaś do 5 punktów – za średnią ocen. Zespół przyjął, że w ramach każdej z kategorii osiągnięć naukowych, artystycznych lub sportowych, wymienionych w § 2 ust. 4-6 ww. rozporządzenia, może zostać przyznane w zależności od rangi, od 0 do 5 punktów za każde osiągnięcie. Każdej kategorii Zespół przypisał określone wagi, ujęte w formę tabeli. Liczbę punktów w danej kategorii stanowi iloczyn liczby punktów za dane osiągnięcie i wagi danego rodzaju osiągnięcia. Zespół ustalił, że przy ocenie danego osiągnięcia powinien on kierować się jego rangą i wybitnymi cechami, mając na uwadze prestiżowy charakter stypendium. Co więcej, powinien stosować jednolite zasady oceny poszczególnych osiągnięć (ujęte w "Szczegółowej punktacji osiągnięć naukowych, artystycznych, sportowych"). Przy ocenie wniosków uznano, że nie będą uwzględniane osiągnięcia, które były już podstawą przyznania stypendium w latach ubiegłych, uzyskane przed studiami, które nie wynikają ze studiowania na danym kierunku, oraz osiągnięcia niezdefiniowane w ww. rozporządzeniu jako wybitne. Powyższa uchwała Zespołu, wraz z załącznikami, nie była publikowana w żadnym oficjalnym dzienniku urzędowym. Zarazem szczegółowa punktacja osiągnięć naukowych, artystycznych, sportowych, o której mowa w pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały, nie jest dostępna nawet w Internecie, jak również nie została przedłożona Sądowi w niniejszej sprawie.

Jak wynika z uzasadnienia obu decyzji Ministra, wiodącą rolę przy ich wydawaniu miała ocena wniosku M. H. dokonana przez Zespół, w oparciu o kryteria określone w powołanej wyżej uchwale. Zespół ustalił skarżącemu liczbę punktów na 19 oraz uznał, że określone osiągnięcia we wniosku nie stanowią osiągnięć, w rozumieniu § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia. Tymczasem rolę Zespołu określa § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, w myśl którego oceny wniosków dokonuje zespół powołany przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Stosownie do § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, zespół ocenia wnioski metodą punktową. Punkty przyznawane są za poszczególne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe oraz za średnią ocen. Następnie, w myśl § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia, po zakończeniu oceny wniosków zespół przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego ranking wniosków, uszeregowany według największej liczby punktów.

Zatem, Zespół jest organem doradczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wykonującym zadania poruczone mu ww. przepisami rozporządzenia. Analiza przyjętych rozwiązań normatywnych w stosunku do przepisów k.p.a. świadczy, że ów Zespół jest zespołem ekspertów posiadających wiadomości specjalne, którzy powinni być traktowani na gruncie prowadzonego postępowania jak biegli, o których mowa w art. 84 k.p.a. Ich ocena nie może jednak zastępować oceny organu, który nie jest bezwzględnie związany przedłożonym przez Zespół rankingiem. W innym bowiem przypadku, organ nie mógłby zmienić wydanej przez siebie decyzji w postępowaniu odwoławczym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co godziłoby w art. 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a., jak również wydać decyzji o przyznaniu stypendium po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, co z kolei naruszałoby prawo jednostki do skutecznej drogi sądowej – art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej. Organ, korzystając z rankingu wniosków i ich uszeregowania, powinien zatem dokonać własnej weryfikacji wniosku w kontekście przedłożonej przez Zespół jego oceny, gdyż stosownie do art. 181 ust. 2 p.s.w. Analiza uzasadnień wydanych decyzji wskazuje, że organ uchybił temu obowiązkowi.

Skoro członkowie Zespołu oceniającego są biegłymi w rozumieniu k.p.a., to tym samym – stosownie do art. 84 § 2 k.p.a. – podlegają wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a., a ponadto stosuje się do nich przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Jakkolwiek wniosek był oceniany przez innego eksperta w pierwszej instancji, a przez innego w drugiej instancji, to podpis eksperta opiniującego wniosek w drugiej instancji – choć różny od podpisu eksperta w pierwszej instancji – nie jest na tyle czytelny, by pozwalał jednoznacznie ustalić osobę eksperta opiniującego w drugiej instancji. Tymczasem czytelne, wyraźne oznaczenie opiniującego eksperta ma istotne znaczenie z uwagi na cyt. art. 84 § 2 k.p.a., gdyż stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ekspert opiniujący wniosek w pierwszej instancji podlega wyłączeniu przy ponownej ocenie wniosku opiniowanego na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Drugą kwestią wymagającą uwagi jest oparcie się przez organ na ocenie wniosku dokonanej przez Zespół, który działa na podstawie ustalonych przez siebie kryteriów, ujętych w formie uchwały Zespołu. Uchwała ta, wraz z załącznikami, determinuje w praktyce ocenę wniosków o stypendium za wybitne osiągnięcia, a co za tym idzie – decyzję organu w przedmiocie rozdzielenia puli stypendiów w danym roku. W istocie oznacza to, że stanowi ona realną podstawę określającą treść decyzji organu w przedmiotowej sprawie. Kryteria określone w ww. uchwale Zespołu odnoszą się do oceny jednostek (osób), które nie podlegają ani Zespołowi, ani Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego – organizacyjnie czy służbowo. Tymczasem osoby te (studenci), pragnąc uzyskać stypendium, dostosowują swoje działania tak, aby spełnić kryteria oceny wniosków, określone w omawianej uchwale Zespołu. Kładą zatem nacisk na te aktywności, które w szczególny sposób są przez Zespół premiowane, a co zapewnia wyższe szanse na otrzymanie stypendium. Oznacza to, że cyt. uchwała zawiera normy abstrakcyjne i generalne, które wiążą osoby niepodlegające ani służbowo, ani organizacyjnie organowi, pragnące uzyskać wsparcie finansowe w postaci stypendium za wybitne osiągnięcia. Powyższy charakter prawny uchwały Zespołu, jako aktu wewnętrznego, z którego wyprowadzane są skutki prawne na zewnątrz, wymaga uwagi w kontekście źródeł prawa. Katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, jest zamknięty (K. Działocha, w: Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. M. Szmyt, Warszawa 2005). Nie ma w nim miejsca na określanie treści aktów prawnych kierowanych do jednostek znajdujących się w relacji zewnętrznej względem organu – za pomocą bliżej nieokreślonych uchwał zespołów doradczych.

Jakkolwiek Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego posiadał podstawy prawne do wydania decyzji w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a zatem jego rozstrzygnięcia nie są obarczone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie może być uznana za prawidłową sytuacja, gdy decyzja ta jest determinowana niepublikowanymi aktami wewnętrznymi ciała doradczego. Oznacza to, że akt mający charakter wewnętrzny w istocie wpływa na realizację praw jednostek (w niniejszej sprawie – prawa do stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia). Oczywiście Minister nie jest związany omawianą uchwałą, niemniej jednak – jak wynika z akt sprawy – przyjmuje on dokonane na jej podstawie oceny wniosków za własne. Sąd zwrócił uwagę na art. 187 p.s.w., w myśl którego, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, liczbę stypendiów i maksymalną wysokość stypendium oraz wzór wniosku o przyznanie stypendium ministra, uwzględniając rodzaje osiągnięć naukowych oraz innych osiągnięć studenta poświadczających ich wybitny poziom oraz sposób udokumentowania tych osiągnięć. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało ww. rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. Analiza treści wymienionego przepisu wskazuje, że materia ujęta w ww. uchwale Zespołu mieści się w zakresie "szczegółowych warunków i trybu przyznawania" stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia. Oznacza to, że treść cyt. uchwały normuje zagadnienia, które – w świetle cyt. art. 187 powinny być uregulowane w przywołanym rozporządzeniu (np. w postaci załącznika). Każdy bowiem student ubiegający się o wskazane stypendium powinien móc zawczasu, w możliwie wyczerpujący sposób, określić kryteria, na podstawie których jego wniosek – złożony przez Rektora Uczelni – będzie oceniany w postępowaniu prowadzonym przez Ministra. Powinien przy tym mieć możliwość to uczynić wyłącznie ograniczając się do lektury powszechnie obowiązujących i dostępnych przepisów prawa, a więc w oparciu o przywołane rozporządzenie. Stosownie do art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Chodzi tu także o niedopuszczalność normowania materii zastrzeżonej do uregulowania w drodze rozporządzenia – przez inny organ w drodze aktu wewnętrznego. Uregulowanie "szczegółowych warunków i trybu przyznawania" stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia w ww. uchwale, zamiast w ww. rozporządzeniu, wskazuje, że delegacja ustawowa jest nieprawidłowo realizowana przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, a powinna pozostawać w zgodzie z art. 187 p.s.w. i art. 92 ustawy zasadniczej.

Organ dopuścił się w sprawie licznych nieprawidłowości w aspekcie proceduralnym. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone pobieżnie, o czym świadczy niewyjaśnienie w nim tak istotnych kwestii, jak to, czy czasopismo, w którym ukazała się publikacja skarżącego, jest periodykiem recenzowanym. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie przedstawiają argumentacji organu w odniesieniu do ocenianego dorobku naukowego zainteresowanego, w szczególności nie określają, dlaczego Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dany sposób ocenił dorobek M. H., w tym pozbawione są szczegółowego odniesienia się do konkretnych, przedstawionych przez niego osiągnięć. Ponadto, zaskarżona decyzja nie zawiera odniesienia się do zarzutów i uwag skarżącego, podniesionych przez niego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wady te uniemożliwiają Sądowi analizę zastosowania przez organ przepisów materialnoprawnych w sprawie, gdyż dokonana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego ich subsumcja nie jest możliwa do prześledzenia na podstawie uzasadnień wydanych w niej decyzji. Na tym tle nader istotne jest także zachwianie w praktyce – wyznaczonej przepisami prawa – roli ustrojowej między Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a powołanym przez niego Zespołem do oceny wniosków, z racji kształtowania przez Zespół "szczegółowych warunków i trybu przyznawania" stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia w ww. uchwale, zamiast w ww. rozporządzeniu. Dlatego też Sąd uchylił obie decyzje Ministra.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniósł Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 187 p.s.w. w związku z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała z 7 listopada 2012 r. Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia normuje zagadnienia, które powinny być uregulowane w rozporządzeniu, wydanym na podstawie cyt. art. 187, co rzutuje na legalność decyzji podjętych w sprawach o przyznanie stypendium;

b) § 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na kwestionowaniu roli Zespołu oceniającego wnioski i uznaniu go wyłącznie za organ doradczy Ministra;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 6, 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia decyzji, nie wyjaśnił stanu faktycznego i nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

b) art. 84 k.p.a. przez przyjęcie, że członkowie Zespołu oceniającego wnioski są biegłymi w rozumieniu przepisów k.p.a., w związku z czym podlegają wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu uznawania uchwały Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia za akt wewnętrzny, z którego wyprowadzane są skutki prawne dotyczące prawa do stypendium ministra organ podniósł, że uchwała Zespołu jest zbiorem wskazówek dla ekspertów, w jaki sposób mają oceniać wnioski, aby dokonana przez nich ocena była jednolita z zachowaniem zasady obiektywizmu. W przeciwnym wypadku wnioski byłyby oceniane przez poszczególnych ekspertów według dowolnych zasad, w dowolnej skali. Uchwalony przez Zespół sposób oceny wniosku nie zawiera norm prawnych dotyczących studentów starających się o stypendium, gdyż te mogą być określone tylko w formie aktu powszechnie obowiązującego. Dokument doprecyzowuje i porządkuje treści zawarte w rozporządzeniu. Przepisy § 4 ust. 4 rozporządzenia nie wskazują bowiem, w jaki sposób zespół ma przyznawać punkty. Prawodawca celowo nie określił w drodze rozporządzenia ani skali punktowej, ani wagi osiągnięć wskazanych w § 2 ust. 4-6. Pozostawił to działanie zespołowi, aby ten ustalił, w jaki sposób osiągnięcia zawarte w kilku tysiącach wniosków z różnych obszarów nauki i sztuki udało się sprawiedliwie porównać i poddać wartościowaniu w celu stworzenia rankingu wniosków. Jedynie zespół - jako organ pomocniczy Ministra - mógł to zrobić w sposób fachowy i kompetentny.

Uchwała Zespołu zawiera dodatkowo zasady wynikające wprost z rozporządzenia (np. uwzględniania osiągnięć uzyskanych do 30 września danego roku, uwzględnienia osiągnięć uzyskanych w trakcie studiów, postępowania wobec ubiegłorocznych stypendystów) oraz wskazówki, których osiągnięć nie należy traktować jako osiągnięć wymienionych w § 2 ust. 4-6. Oczywiste jest, że Zespół musiał ustalić, np. jakie wystąpienia na konferencjach należy uwzględniać, po to, aby poszczególni eksperci dokonywali tej samej klasyfikacji osiągnięcia i w podobnych przypadkach przyznawali taką samą liczbę punktów. Należy podkreślić, że we wnioskach przekazywanych przez uczelnie zdarzają się osiągnięcia, które nie są wybitne, np. publikacje w czasopismach nierecenzowanych, publikacje w czasopismach o zasięgu lokalnym, artykuły, które nie zostały jeszcze opublikowane (tzn. wydane drukiem), bierny udział w konferencjach naukowych. Nieuregulowanie kwestii nieuznawania osiągnięć mogłoby doprowadzić do nieprawidłowej i niejednolitej kwalifikacji osiągnięć przez Zespół. W uchwale Zespołu ujęto również wytyczne wynikające z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. zasadę uwzględniania osiągnięć z tego kierunku, z którego student występuje o stypendium, a nie osiągnięć z innych studiów równoległych (I OSK 758/10) oraz daty graniczne ustalania osiągnięć w przypadku ubiegłorocznych stypendystów od 1 października do 30 września (I OSK 362/11).

Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia nie wskazuje, w jakiej formie ma być ustalony sposób przyznawania punktów, natomiast z zarządzenia MNiSW z 31 października 2012 r. powołującego Zespół wynika, że to Zespół ustala szczegółowy tryb pracy. Działając w ww. granicach, Zespól ustalił również wytyczne dotyczące punktacji wniosków w formie uchwały, którą przekazał Ministrowi. Dla jasności przebiegu procesu oceny wniosków oraz pełnej przejrzystości procedury, treść wytycznych została opublikowana na stronie internetowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w zakładce "Szkolnictwo wyższe/Sprawy studentów i doktorantów/Stypendium ministra" w grudniu 2012 r. Załącznik pt. "Szczegółowa punktacja osiągnięć naukowych, artystycznych, sportowych", o którym mowa w pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały nr 2 Zespołu, był dokumentem pomocniczym pozwalającym ocenić rangę danego osiągnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wystąpił do Ministerstwa o udostępnienie tego dokumentu i nie zapoznał się z jego treścią, co mogło mieć istotny wpływ na wydane orzeczenie.

W przypadku złożenia przez studenta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister przekazuje wniosek do oceny Zespołowi. Zespół ocenia wnioski według tych samych wytycznych, jakie stosował w pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia Ministra w drugiej instancji jest uchwała Zespołu wskazująca na liczbę punktów uzyskanych przez studenta po ponownej ocenie. Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji i ponowne wydanie decyzji przez Ministra również poprzedzone jest ponowną oceną wniosku przez Zespół. Granice uznania administracyjnego wyznacza treść przepisów prawnych. Sąd nie wskazał, na podstawie jakich przepisów organ może dokonywać oceny wniosków. Po zakończeniu oceny Zespół przedstawia Ministrowi ranking wniosków uszeregowany według najwyższej liczby punktów. Na podstawie rankingu Minister wyłania grupę studentów, która otrzymuje stypendium, poprzez ustalenie progu punktowego. Przepisy ustanawiają przy tym granice, w ramach których może być dokonane ustalenie tego progu, tj. liczbową i kwotową. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia liczba przyznanych stypendiów w danym roku kalendarzowym nie może przekraczać 1000, zaś wysokość stypendium nie może przekroczyć 15.000 zł. W przypadku ustalenia niższego o 1 pkt progu punktacji, liczba stypendystów wyniosłaby 1.020 studentów, przekraczając limit wynikający z rozporządzania. Minister nie mógł przyznać stypendiów jedynie części z 51 studentów, którzy uzyskali 19 punktów (jak skarżący), gdyż spowodowałoby to zarzut dyskryminacji i nierównego traktowania. Przyjęcie ww. procedury nie oznacza jednak, że organ nie brał udziału w postępowaniu. Organ w pełni zaakceptował tę ocenę, wydając w swoim imieniu rozstrzygnięcia w sprawie.

Minister wyjaśnia również, że uzasadniając decyzję opierał się na pisemnych, indywidualnych dla każdego studenta protokołach przekazanych przez Zespół po zakończeniu prac nad tworzeniem rankingu wniosków. Organ wskazał w uzasadnieniu na przesłanki, jakimi się kierował podejmując taką, a nie inną decyzję (ograniczenie liczby stypendiów do przyznania) i na jakich dowodach się oparł (ranking wniosków). Organ wskazał również, jakie osiągnięcia zostały uznane przez Zespół i ile punktów uzyskały. Organ nie mógł wyjaśnić oceny Zespołu w inny sposób niż za pomocą punktacji. Ocena osiągnięć była niezależną oceną ekspercką. Opierała się na porównywaniu osiągnięć studentów danego kierunku i ich wartościowaniu. Z uwagi na złożony charakter takiej oceny nie jest możliwe wskazanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego tak, a nie inaczej oceniono dokonania studenta oraz czego zabrakło do uzyskania maksymalnej liczby punktów za dane osiągnięcie czy działalność.

Odnosząc się do zarzutu Sądu, że członkowie Zespołu oceniającego są biegłymi w rozumieniu k.p.a. należy podkreślić, że Zespół jest organem pomocniczym, a nie opiniodawczym. Zespół został powołany, zgodnie z przepisami § 4 rozporządzenia, do wykonania konkretnego zadania, tj. oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia dla studentów i doktorantów oraz przedstawiania Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego rankingu wniosków o przyznanie stypendiów uszeregowanego według największej liczby punktów. Zdaniem Ministra, członków Zespołu nie należy traktować jak biegłych w rozumieniu k.p.a. Zespół jest umocowany, jako ciało kolegialne, do oceny wniosków w drugiej instancji i nie podlega wyłączeniu stosownie do art. 84 § 2 k.p.a. na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz wydatków w kwocie 25,40 zł. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Zarzut naruszenia art. 84 k.p.a. przez przyjęcie, że członkowie Zespołu oceniającego wnioski są biegłymi w rozumieniu przepisów k.p.a., w związku z czym podlegają wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. jest zasadny. Zespół oceniający wnioski o przyznanie stypendium jest powołany zarządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 31 października 2012 r. Podstawę powołania tego Zespołu stanowi art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Stosownie do § 1 ust. 2 cyt. zarządzenia, Zespół jest organem pomocniczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, o charakterze fachowym (§ 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia), któremu na podstawie § 4 ust. 1 tego rozporządzenia powierzono prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia. Słuszności tej tezy dowodzi fakt, że stan faktyczny ustalony przez Zespół w postaci rankingu wniosków uszeregowanego według największej liczby punktów stanowi dowód podlegający ocenie Ministra zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, i o ile minister nie stwierdzi naruszenia prawa, będący podstawą faktyczną podejmowanych przez niego decyzji w sprawie (§ 4 ust. 6 rozporządzenia).

Wynika z tego jednoznacznie, że do powołania Zespołu, jak i poszczególnych jego członków nie ma zastosowania art. 84 § 1 k.p.a., a co za tym idzie ranking wniosków uszeregowany według największej liczby punktów nie jest opinią biegłego tylko rozstrzygnięciem organu pomocniczego w kwestii istniejącego w sprawach osób o konkurencyjnych interesach, połączonych do wspólnego rozpoznania, stanu faktycznego. Ze względu na pomocniczy charakter Zespołu jego uchwała w tym przedmiocie nie jest wiążąca dla organu właściwego do wydania decyzji w sprawie czyli Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Zasadnym jest również zarzut naruszenia art. 187 p.s.w. w związku z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uchwała z 7 listopada 2012 r. Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia normuje zagadnienia, które powinny być uregulowane w rozporządzeniu, wydanym na podstawie cyt. art. 187, bo niepublikowany akt wewnętrzny ciała doradczego determinuje przesłanki podjęcia przez Ministra decyzji w sprawie. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji przedmiotowa uchwała nie wprowadza żadnych zmian w określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego przesłankach warunkujących przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (§ 2 cyt. rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r.), a jedynie przypisuje im jednakowe wagi, co jest niezbędne dla ujednolicenia wewnętrznego trybu postępowania Zespołu w celu zapewnienia możliwości ustalenia rankingu wniosków uszeregowanego według największej liczby punktów, który będzie oparty na jednolitej punktacji poszczególnych rodzajów osiągnięć naukowych (§ 2 ust. 4 cyt. rozporządzenia), a zatem będzie porównywalny. Nie można zatem uznać przepisów tej uchwały jako współtworzących podstawę prawną decyzji administracyjnych w sprawach przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia.

Natomiast pozostałe dwa zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należało uznać za bezzasadne. Po pierwsze, brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W szczególności, naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. jest widoczne w decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdzie w istocie organ ograniczył się – po ponownej ocenie dorobku M. H. – do powtórzenia treści swojej wcześniejszej decyzji i nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w tym wniosku. Nie pozwala to na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy ocena dorobku naukowego strony, dokonana przez Zespół odpowiada przyjętym dla tej oceny kryteriom.

Po drugie, trafnie ocenił Sąd I instancji, że z treści § 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia wynika, że rola Zespołu oceniającego wnioski o przyznanie stypendium jest pomocnicza, ponieważ jest on tylko i wyłącznie organem doradczym Ministra. Oznacza to, że Minister jako organ właściwy do wydania decyzji w sprawie nie tylko może, ale i jest obowiązany ocenić, czy przedstawiony mu ranking został ustalony zgodnie z prawem. Skoro, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, ocena osiągnięć jest niezależną oceną ekspercką i opiera się na porównywaniu osiągnięć studentów danego kierunku i ich wartościowaniu zgodnie z kryteriami przyjętymi w załączniku nr 2 do uchwały nr 2 Zespołu, to minister w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji musi umieć wyjaśnić, dlaczego tak, a nie inaczej oceniono dokonania danego, konkretnego studenta, i czy ta ocena jest zgodna z przyjętymi kryteriami ich wartościowania (wyrażania w punktach).

W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.