Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] , 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego M. H. kwotę 377, 40 zł (trzysta siedemdziesiąt siedem złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 15 października 2012 r. Rektor Uniwersytetu [...] w K. przedstawił Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosek, zaopiniowany przez Radę Wydziału [...] Uniwersytetu [...] w K., o przyznanie M.H. stypendium za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2012/2013. We wniosku podano osiągnięcia M.H., kwalifikowane przez wnioskodawcę jako wybitne – m.in. publikację w czasopiśmie internetowym, prowadzenie badań literaturowych i legislacyjnych w Szkole Prawa Niemieckiego i Ukraińskiego, działalność w T., udział w różnych konferencjach studenckich, konkursach, kursach i szkoleniach.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił przyznania M.H. – studentowi [...] Uniwersytetu [...] w K. – stypendium za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2012/2013.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 181 ust. 2 ww. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, stypendium ministra za wybitne osiągnięcia może być przyznane studentowi szczególnie wyróżniającemu się w nauce lub posiadającemu wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe. Za wybitne osiągnięcia naukowe uważane są: publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu co najmniej krajowym lub publikacje naukowe w formie książki, udział w projektach badawczych prowadzonych przez uczelnię lub we współpracy z innymi ośrodkami akademickimi lub naukowymi, autorstwo lub współautorstwo patentu lub wzoru użytkowego, wystąpienia na konferencjach naukowych oraz nagrody i wyróżnienia w konkursach o zasięgu międzynarodowym.

Oceny wniosków o przyznanie stypendium dokonuje Zespół, w skład którego wchodzi 27 ekspertów, reprezentujących osiem obszarów nauki i sztuki. Punkty przyznawane są za poszczególne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe oraz za średnią ocen. Wspomniany Zespół przedstawia Ministrowi ranking wniosków, uszeregowany według największej liczby punktów. Zespół ekspertów uchwalił w Regulaminie swej pracy oraz sposobu oceny wniosków o stypendium Ministra (uchwała Zespołu z dnia 7 listopada 2012 r. nr 2), że wniosek może uzyskać maksymalnie 100 punktów, z czego 5 punktów – za średnią ocen, a 95 punktów – za wybitne osiągnięcia. Sposób oceny przedmiotowych wniosków określono w załączniku nr 2 do ww. uchwały Zespołu. Zespół przyznawał od 0 do 5 punktów za każde wymienione we wniosku osiągnięcie. Każdej z kategorii osiągnięć, wymienionych w § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz. U. Nr 214, poz. 1270), przypisano określoną wagę – tj. 5 punktów – w przypadku nagród i wyróżnień w konkursach o zasięgu międzynarodowym, 4 punkty – w przypadku publikacji naukowych w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu co najmniej krajowym lub publikacji naukowych w formie książki, 3 punkty – w przypadku autorstwa lub współautorstwa patentu lub wzoru użytkowego, 2 punkty – w przypadku udziału w projektach badawczych prowadzonych we współpracy z innymi ośrodkami akademickimi lub naukowymi, 1 punkt – w przypadku udziału w projektach badawczych prowadzonych przez uczelnię oraz w przypadku wystąpień na konferencjach naukowych. Przy ocenie wniosków brane były pod uwagę osiągnięcia uzyskane w okresie zaliczonych lat studiów. Wyłączone spod oceny były osiągnięcia, które stanowiły uprzednio podstawę przyznania stypendium, a także osiągnięcia uzyskane przed studiami, czy też te, które nie wynikały ze studiowania na danym kierunku, oraz osiągnięcia niezdefiniowane w ww. rozporządzeniu jako wybitne. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie przedstawionego przez Zespół ekspercki protokołu oceny stwierdził, iż wniosek M.H. o przyznanie stypendium uzyskał 19 punktów, w tym:

- 1 punkt za 5 lub dalszą pozycję na liście wniosków z danego kierunku, uszeregowanej według średniej ocen (za średnią 4,72),

- 8 punktów w kategorii "publikacje naukowe w recenzowanych czasopismach naukowych o zasięgu co najmniej krajowym lub publikacje naukowe w formie książki" (za 1 publikację),

- 2 punkty w kategorii "udział w projektach badawczych prowadzonych przez uczelnię" (za 2 projekty),

- 8 punktów w kategorii "wystąpienia na konferencjach naukowych" (za 4 referaty).

Pozostałe osiągnięcia studenta, zdaniem organu, nie stanowiły osiągnięć określonych w § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia. Ustalono, że student otrzymywał stypendium Ministra w roku akademickim 2011/2012, stąd przy ocenie wniosku nie zostały uwzględnione osiągnięcia, które stanowiły podstawę przyznania stypendium w roku ubiegłym, czyli uzyskane przed dniem 1 października 2011 r.

Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, liczba przyznanych stypendiów w 2012 r. mogła wynosić nie więcej niż 1000 (tysiąc). Na podstawie rankingu wniosków, uszeregowanego według największej liczby punktów, organ ustalił, iż stypendium będzie przyznane 969 studentom, których wnioski uzyskały co najmniej 20 punktów. Wniosek M.H. został sklasyfikowany na 997 pozycji, uzyskując 19 punktów, dlatego też organ odmówił przyznania stypendium.

W dniu 4 lutego 2013 r. M.H. złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, iż przy ocenie wniosku nie uwzględniono jego wszystkich osiągnięć. Ponadto przedstawił wcześniej niezgłoszone osiągnięcia.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, mając za podstawę art. 178 ust. 1 ww. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister zaznaczył, że wniosek o przyznanie M.H. stypendium za wybitne osiągnięcia na rok akademicki 2012/2013 został poddany ponownej ocenie. Na podstawie przedstawionego przez Zespół ekspertów protokołu ponownej oceny stwierdzono, iż wniosek o przyznanie M.H. stypendium uzyskał 19 punktów, a więc tyle samo, co wcześniej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.H. wniósł o uchylenie obu podjętych w sprawie decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: § 2 ust. 4 pkt 2 oraz § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia. W opinii skarżącego, powyższe przepisy naruszono przez nieuwzględnienie przedstawionych we wniosku osiągnięć – podczas, gdy wszystkie osiągnięcia spełniały stosowne wymagania. Podniósł, że organ nie podał, jakimi motywami kierował się, pomijając szereg jego osiągnięć, jak też przyznając konkretną ilość punktów za dane osiągnięcie. Ponadto, skarżący zauważył, że jego wniosek został sklasyfikowany na 997 miejscu, czyli mieścił się w grupie 1000 osób, którym organ miał obowiązek przyznać stypendium.

M.H. zaskarżonej decyzji zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. W jego ocenie, organ nie nawiązał z nim kontaktu w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją było wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń. Pominął przy tym słuszny interes obywatela, a w związku z tym także słuszny interes społeczny, bowiem przyznanie skarżącemu środków na utrzymanie umożliwiłoby mu skupienie się na pracy naukowej, czyli zwiększyłoby wkład w dorobek polskiej nauki. Organ nie wskazał motywów rozstrzygnięcia, ani nie wyjaśnił swego toku rozumowania, co uniemożliwia ocenę prawidłowości wydanej decyzji. Zdaniem skarżącego, naruszenie art. 10 § 1 kpa miało miejsce w momencie, gdy organ zakreślił pismem z dnia 8 lutego 2013 r. 7-dniowy termin na przedstawienie przez niego stanowiska, co ograniczyło jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu, aż do momentu wydania decyzji w sprawie. W uzasadnieniu decyzji brak także wyjaśnienia zasadności przesłanek, które były podstawą do przyznania konkretnej liczby punktów. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w ocenie skarżącego, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i pominął przedstawione osiągnięcia. W wydanych decyzjach brak jest gruntownego uzasadnienia, dlaczego konkretne osiągnięcia uznano za wybitne, w rozumieniu ww. rozporządzenia, a odmówiono tego przymiotu innym. Podnosząc zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, skarżący uznał, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom prawa. Brak w nim wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, a także brak w decyzji uzasadnienia dla przyjętej i przedstawionej w niej punktacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w wydanych w sprawie decyzjach. Jednocześnie organ dodał, że wprowadzenie do procedury przyznawania stypendium niezależnego eksperckiego ciała kolegialnego, którego zadaniem jest ocena wniosków, stanowi o bezstronności i – zgodnie z art. 8 kpa – świadczy o przeprowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Ponadto, ocena wniosku przez eksperta zapewnia jego kompleksową analizę. Przedstawiciel ministra właściwego dla spraw szkolnictwa wyższego, a także przedstawiciele innych ministrów, studentów i doktorantów czuwają nad prawidłowym przebiegiem całej procedury, tak, aby ocena wniosków była jak najbardziej kompleksowa i bezstronna. Rolą Ministra jest wyłonienie grupy studentów, którzy mogą otrzymać stypendium, poprzez ustalenie progu punktowego. Liczba przyznanych stypendiów nie może przekraczać 1000, natomiast wysokość stypendium nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł. Zespół ekspercki utrwalał ocenę w formie protokołów, które były podstawą do wydania decyzji administracyjnych. W roku akademickim 2012/2013, korzystając ze swojego uprawnienia, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznał 969 stypendiów, bowiem na takim poziomie w rankingu zamykała się lista osób, które uzyskały co najmniej 20 punktów. Gdyby za liczbę punktów uprawniającą do otrzymania stypendium przyjęto 19 punktów, wtedy liczba stypendystów musiałaby wynosić 1020. Organ wskazał także, że § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia nie nakłada obowiązku udzielenia równo 1000 stypendiów, bowiem w ramach uznania administracyjnego organ mógł przyznać dowolną liczbę stypendiów. Minister nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 kpa. Zaznaczył, że zakreślenie pismem z dnia 8 lutego 2013 r. 7–dniowego terminu miało charakter czysto techniczny i wynikało z konieczności terminowego załatwienia sprawy. Z kolei ocena przedstawionych osiągnięć była niezależną oceną ekspercką, bowiem dokonywały jej wyłącznie osoby posiadające stopień doktora lub profesora doktora habilitowanego, zgłoszone przez Radę Główną Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa, organ zaznaczył, że w uzasadnieniu decyzji nie było możliwe dokonanie analizy każdego wymienionego przez studenta osiągnięcia w kontekście osiągnięć innych wnioskujących. Jedynym możliwym w tej sytuacji rozwiązaniem było opisanie zasad oceny wniosków przez Zespół ekspercki oraz podanie w formie punktowej tego, co wynikało z oceny.

W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2013 r. M.H. podtrzymał swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski, wskazując, że limit 1000 stypendiów Ministra jest wyrazem kompetencji organu, a nie jego uznania. Zarazem, w jego ocenie, organ nie miał prawa ograniczać stronie zakresu jej możliwości brania czynnego udziału w sprawie do 7 dni.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 listopada 2013 r. M.H. złożył pismo z dnia 5 listopada 2013 r., w którym zawarł spis kosztów poniesionych w związku z prowadzonym postępowaniem, określając w nim, że stanowią one kwotę 377,40 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), stypendium ministra za wybitne osiągnięcia może być przyznane studentowi szczególnie wyróżniającemu się w nauce lub posiadającemu wybitne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe. Nie ulega wątpliwości, że wydawana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie stypendium za osiągnięcia w nauce jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ może odmówić przyznania stypendium także studentowi, który spełnił kryteria wskazane w tym przepisie, jeżeli przekracza to możliwości organu wynikające z przyznanych mu uprawnień i środków.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 maja 2012 r. o sygn. akt I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie można zapominać, że w demokratycznym Państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli: 1) wykracza to poza faktyczne możliwości organu, np. z powodu braku przeznaczonych na ten cel pieniędzy, albo 2) pozostaje to w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Wystąpienie przy tym którejkolwiek z przesłanek negatywnych musi być wykazane w uzasadnieniu decyzji odmownej.

Konieczność szczególnie starannego uzasadnienia decyzji ma zwłaszcza znaczenie w postępowaniach tego typu, jak analizowane w niniejszej sprawie, a więc w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga o rozdzieleniu określonego dobra względnie deficytowego (puli stypendiów) pomiędzy konkurujące o nie strony, ma przy tym charakter uznaniowy i oparta jest na interpretacji pojęć niedookreślonych. Zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie wydawane w sprawie zależy w tego typu postępowaniach nie tylko od treści samego wniosku złożonego przez stronę, ale także od tego, jak jego ocena przez organ wypada na tle wszystkich innych wniosków w danej turze (roku) rozdzielania stypendium. Przekłada się to na rolę uzasadnienia decyzji w tego typu sprawach, w szczególności w aspekcie rozumienia przez organ nieostrych materialnoprawnych kryteriów oceny wniosku strony, które musi być jej przedstawione (zob. A. Jakubowski, Współuczestnictwo konkurencyjne w postępowaniu administracyjnym, "Państwo i Prawo" 2013, nr 11, s. 60-61).

Na Ministrze Nauki i Szkolnictwa Wyższego ciąży zatem obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę, bądź sąd administracyjny, prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody decyzyjnej. Ma to szczególne znaczenie w przypadku, gdy organ odmawia przyznania stronie określonego prawa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy materialnej obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności – stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także odnieść się do podniesionych w sprawie zarzutów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2007 r. o sygn. I SA/Wa 1098/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powyższemu obowiązkowi wyczerpującego, realnego, przekonującego uzasadnienia decyzji organ nie uczynił zadość, godząc tym samym w dyspozycję art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 kpa. Z przepisów tych wynika, że organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa i stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniając przy tym interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, i prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (co wyrażać ma się m.in. w ich należytym i wyczerpującym informowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz w udzielaniu stronom wskazówek w tym zakresie), wyjaśniając uczestnikom postępowania zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy – co w szczególności zobowiązany jest uczynić w wyczerpującym uzasadnieniu faktycznym i prawnym wydawanej w sprawie decyzji administracyjnej.

Z uzasadnień wydanych w kontrolowanej przez Sąd sprawie decyzji nie wynika, dlaczego publikacja skarżącego uzyskała 2 punkty na 5 możliwych (z mnożnikiem 4, dających 8 punktów). Organ nie wyjaśnił swojej oceny w tym zakresie. Co więcej, punkty te przyznał, nie ustalając, czy "I." wydawany przez T., jest w ogóle czasopismem recenzowanym. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, a nie wyjaśniając jej w postępowaniu organ naruszył art. 77 § 1 kpa. Podobnie udział strony w dwóch projektach badawczych prowadzonych przez Uczelnię (z mnożnikiem 1) oraz w trzech prowadzonych we współpracy z innymi ośrodkami akademickimi lub naukowymi (z mnożnikiem 2) został oceniony – każdy z nich – na 1 punkt, jednak bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiej oceny. Ekspert przyznający określone punkty w sprawie, a za nim organ – nie uzasadnili w jakikolwiek sposób, czemu poszczególne osiągnięcia zostały ocenione w dany, a nie inny sposób. Czyni to dokonaną w sprawie ocenę arbitralną. Adresat decyzji nie jest w stanie w żaden sposób ustalić, co sprawiło, że jego dorobek został tak, a nie inaczej oceniony, jak również co powinien był uczynić, aby otrzymać wyższą liczbę punktów za dane osiągnięcie (tj. czego brakowało danemu osiągnięciu, aby zostało ocenione o punkt wyżej). O ile masowy charakter wydawanych rozstrzygnięć może być argumentem za bardziej zwięzłym uzasadnieniem decyzji wydanej w pierwszej instancji, o tyle Sąd nie znajduje żadnych argumentów, które przemawiałyby za odstąpieniem od konieczności wyczerpującego uzasadnienia oceny dorobku skarżącego, dokonywanej w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ocena ta musi mieć przy tym charakter zindywidualizowany, uwzględniający wiek i możliwości ocenianego. Wymóg ten ma szczególne znaczenie w realiach niniejszej sprawy, gdy skarżącemu do uzyskania stypendium zabrakło jedynie jednego punktu, co nakazuje szczególnie wnikliwą analizę przez organ materiału dowodowego w sprawie. Niedokonanie jej narusza art. 77 § 1 kpa.

Porównanie decyzji organu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] z jego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w sposób dobitny uwidacznia, że wydając decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w istocie organ ograniczył się – po ponownej ocenie dorobku M.H. – do powtórzenia treści swojej wcześniejszej decyzji. W ocenie Sądu, świadczyć to może o pozorności działania organu, godzącej w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP). Jest to szczególnie wyraźne na tle obszernego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sformułowanego przez skarżącego w dniu 2 lutego 2013 r. W świetle art. 8, art. 9, art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa, organ miał obowiązek odnieść się do zawartych w nim zarzutów i argumentacji, czego w sprawie nie uczynił, naruszając tym samym przywołane normy.

Minister w motywach decyzji wskazuje, że "osiągnięcia wymienione we wniosku studenta nie stanowiły – zdaniem Zespołu – osiągnięć określonych w § 2 ust. 4 rozporządzenia" Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania studentom stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia (Dz. U. Nr 214, poz. 1270). Uzasadnienie decyzji nie zawiera jednak oceny osiągnięć skarżącego, dokonywanej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który jest przecież organem wydającym decyzję (a nie jest nim ów Zespół), jak również nie wiadomo w świetle decyzji, dlaczego poszczególne osiągnięcia – wymienione we wniosku studenta – nie stanowiły osiągnięć określonych w § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia, a przecież jest to zagadnienie kluczowe dla rozstrzyganej sprawy. Organ w decyzji wydawanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany był do zindywidualizowanego odniesienia się do każdego z nieuwzględnionych osiągnięć M.H., a następnie precyzyjnego wyjaśnienia, dlaczego – w ocenie organu – nie stanowi ono osiągnięcia, w rozumieniu § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia. Organ, zwracając się ponownie o opinię ekspertów z Zespołu oceniającego, mógł im wyraźnie wytyczyć zakres oczekiwanych informacji, jakie o motywach oceny wniosku pragnie uzyskać.

W istocie, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ w całości oparł się w sprawie – wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oraz je poprzedzające – na ocenie wniosku skarżącego, dokonanej przez Zespół do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia.

Zespół do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia, opiniujący w sprawie, został powołany zarządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 31 października 2012 r. (Dz. Urz. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 grudnia 2012 r., poz. 67). Podstawę powołania Zespołu stanowił art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 392 ze zm.). Stosownie do § 1 ust. 2 cyt. zarządzenia, Zespół jest organem pomocniczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Do zadań Zespołu, w myśl § 3 ww. zarządzenia, należy ocena wniosków o przyznanie stypendiów Ministra za wybitne osiągnięcia dla studentów i doktorantów oraz przedstawianie Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego rankingu wniosków o przyznanie tych stypendiów, uszeregowanego według największej liczby punktów, wraz z uzasadnieniem. Stosownie do § 4 ust. 4 zarządzenia, szczegółowy tryb prac Zespołu określa Regulamin ustalony przez Zespół.

W niniejszej sprawie Zespół dokonywał oceny wniosków na podstawie kryteriów określonych w załączniku nr 2 do uchwały Zespołu z dnia 7 listopada 2012 r. nr 2, w którym ustalono sposób oceny wniosków o stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia (dla studentów). Stosownie do niego, Zespół ocenia wnioski metodą punktową, a każdy wniosek może uzyskać maksymalnie 100 punktów, przy czym 95 punktów za wybitne osiągnięcia, zaś do 5 punktów – za średnią ocen. Zespół przyjął, że w ramach każdej z kategorii osiągnięć naukowych, artystycznych lub sportowych, wymienionych w § 2 ust. 4-6 ww. rozporządzenia, może zostać przyznane w zależności od rangi, od 0 do 5 punktów za każde osiągnięcie z tej kategorii. Każdej kategorii Zespół przypisał określone wagi, ujęte w formę tabeli. Liczbę punktów w danej kategorii stanowi iloczyn liczby punktów za dane osiągnięcie i wagi danego rodzaju osiągnięcia. Zespół ustalił, że przy ocenie danego osiągnięcia powinien on kierować się rangą danego osiągnięcia i jego wybitnymi cechami, mając na uwadze prestiżowy charakter stypendium. Co więcej, powinien stosować jednolite zasady oceny poszczególnych osiągnięć (ujęte w "Szczegółowej punktacji osiągnięć naukowych, artystycznych, sportowych"). Przy ocenie wniosków uznano, że nie będą uwzględniane osiągnięcia, które były już podstawą przyznania stypendium w latach ubiegłych, uzyskane przed studiami, które nie wynikają ze studiowania na danym kierunku, oraz osiągnięcia niezdefiniowane w ww. rozporządzeniu jako wybitne.

Sąd zaznacza, że powyższa uchwała Zespołu, wraz z załącznikami, nie była publikowana w żadnym oficjalnym dzienniku urzędowym. Zarazem szczegółowa punktacja osiągnięć naukowych, artystycznych, sportowych, o której mowa w pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały, nie jest dostępna nawet w Internecie, jak również nie została przedłożona Sądowi w niniejszej sprawie.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], jak i decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wiodącą rolę przy ich wydawaniu miała ocena wniosku M.H. dokonana przez przywołany Zespół, w oparciu o kryteria określone w powołanej wyżej jego uchwale. To ów Zespół ustalił skarżącemu liczbę punktów w wysokości 19 oraz uznał, że określone osiągnięcia we wniosku nie stanowią osiągnięć, w rozumieniu § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia. Tymczasem rolę Zespołu określa § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, w myśl którego oceny wniosków dokonuje zespół powołany przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Stosownie do § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, zespół ocenia wnioski metodą punktową. Punkty przyznawane są za poszczególne osiągnięcia naukowe, artystyczne lub sportowe oraz za średnią ocen. Następnie, w myśl § 4 ust. 6 ww. rozporządzenia, po zakończeniu oceny wniosków zespół przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego ranking wniosków, uszeregowany według największej liczby punktów.

Mając powyższe na uwadze, po pierwsze, dostrzec należy, że rzeczony Zespół jest organem doradczym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, wykonującym zadania poruczone mu ww. przepisami rozporządzenia. Analiza przyjętych rozwiązań normatywnych w stosunku do przepisów kpa świadczy, że ów Zespół jest zespołem ekspertów posiadających wiadomości specjalne, którzy powinni być traktowani na gruncie prowadzonego postępowania jak biegli, o których mowa w art. 84 kpa. Ich ocena nie może jednak zastępować oceny organu, który nie jest bezwzględnie związany przedłożonym przez Zespół rankingiem. W innym bowiem przypadku, organ nie mógłby zmienić wydanej przez siebie decyzji w postępowaniu odwoławczym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co godziłoby w art. 78 Konstytucji RP i art. 15 kpa, jak również wydać decyzji o przyznaniu stypendium po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny, co z kolei naruszałoby prawo jednostki do skutecznej drogi sądowej – art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej. Organ, korzystając z rankingu wniosków i ich uszeregowania, powinien zatem dokonać własnej weryfikacji wniosku w kontekście przedłożonej przez Zespół jego oceny, gdyż to Minister – a nie Zespół – stosownie do art. 181 ust. 2 ww. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, prowadzi postępowanie i wydaje decyzję w sprawie. Analiza treści uzasadnień wydanych decyzji wskazuje, że organ uchybił temu obowiązkowi sformułowania własnej oceny.

Sąd zwraca uwagę, że skoro członkowie Zespołu oceniającego są biegłymi w rozumieniu kpa, to tym samym – stosownie do art. 84 § 2 kpa – podlegają wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 kpa, a ponadto stosuje się do nich przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd zaznacza, że jakkolwiek wniosek był oceniany przez innego eksperta w pierwszej instancji, a przez innego w drugiej instancji, to podpis eksperta opiniującego wniosek w drugiej instancji – choć różny od podpisu eksperta w pierwszej instancji – nie jest na tyle czytelny, by pozwalał jednoznacznie ustalić osobę eksperta opiniującego w drugiej instancji. Tymczasem czytelne, wyraźne oznaczenie opiniującego eksperta ma istotne znaczenie z uwagi na cyt. art. 84 § 2 kpa, gdyż stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 kpa, ekspert opiniujący wniosek w pierwszej instancji podlega wyłączeniu przy ponownej ocenie wniosku opiniowanego na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Drugą kwestią wymagającą uwagi jest oparcie się przez organ na ocenie wniosku dokonanej przez Zespół, który działa na podstawie ustalonych przez siebie kryteriów, ujętych w formie uchwały Zespołu. Wyżej omówiona uchwała Zespołu, wraz z załącznikami, determinuje w praktyce ocenę wniosków o stypendium za wybitne osiągnięcia, a co za tym idzie – decyzję organu w przedmiocie rozdzielenia puli stypendiów w danym roku. W istocie oznacza to, że ww. uchwała Zespołu stanowi realną podstawę określającą w rzeczywistości treść decyzji organu w przedmiotowej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że kryteria określone w ww. uchwale Zespołu odnoszą się do oceny jednostek (osób), które nie podlegają ani Zespołowi, ani Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego – organizacyjnie czy służbowo. Tymczasem osoby te (studenci), pragnąc uzyskać stypendium, dostosowują swoje działania tak, aby spełnić kryteria oceny wniosków, określone w omawianej uchwale Zespołu. Kładą zatem nacisk na te aktywności, które w szczególny sposób są przez Zespół premiowane, a co zapewnia wyższe szanse na otrzymanie stypendium. Oznacza to, że rzeczona uchwała zawiera normy abstrakcyjne i generalne, które wiążą osoby niepodlegające ani służbowo, ani organizacyjnie organowi, pragnące uzyskać wsparcie finansowe w postaci stypendium za wybitne osiągnięcia.

Powyższy charakter prawny uchwały Zespołu, jako aktu wewnętrznego, z którego wyprowadzane są skutki prawne na zewnątrz, wymaga uwagi w kontekście źródeł prawa. Katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, jest zamknięty (K. Działocha, w: Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. M. Szmyt, Warszawa 2005). Nie ma w nim miejsca na określanie treści aktów prawnych kierowanych do jednostek znajdujących się w relacji zewnętrznej względem organu – za pomocą bliżej nieokreślonych uchwał zespołów doradczych.

Jakkolwiek Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego posiadał podstawy prawne do wydania decyzji w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a zatem jego rozstrzygnięcia nie są obarczone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to nie może być uznana za prawidłową sytuacja, gdy decyzja ta jest determinowana niepublikowanymi aktami wewnętrznymi ciała doradczego. Oznacza to, że akt mający charakter wewnętrzny w istocie wpływa na realizację praw jednostek (w niniejszej sprawie – prawa do stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia). Celem zaś zamknięcia katalogu źródeł prawa było doprowadzenie do stanu, w którym prawa i obowiązki obywateli są określane tylko przez akty powszechnie obowiązujące, uchwalane przez demokratycznie wybranych przedstawicieli w trybie ustalonym konstytucyjnie i ustawowo. Oczywiście Minister nie jest związany rzeczoną uchwałą, niemniej jednak – jak wynika z akt sprawy – organ przyjmuje dokonane na jej podstawie oceny wniosków za własne. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na art. 187 cyt. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. W myśl tego przepisu, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, liczbę stypendiów i maksymalną wysokość stypendium oraz wzór wniosku o przyznanie stypendium ministra, uwzględniając rodzaje osiągnięć naukowych oraz innych osiągnięć studenta poświadczających ich wybitny poziom oraz sposób udokumentowania tych osiągnięć. Na podstawie tej delegacji ustawowej wydane zostało ww. rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. Analiza treści wymienionego przepisu unaocznia, że to materia ujęta w ww. uchwale Zespołu mieści się w zakresie "szczegółowych warunków i trybu przyznawania" stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia. Oznacza to, że treść rzeczonej uchwały normuje zagadnienia, które – w świetle cyt. art. 187 ww. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym – powinny być uregulowane w przywołanym rozporządzeniu (np. w postaci załącznika do niego). Każdy bowiem student ubiegający się o wskazane stypendium powinien móc zawczasu, w możliwie wyczerpujący sposób, określić kryteria, na podstawie których jego wniosek – złożony przez Rektora Uczelni – będzie oceniany w postępowaniu prowadzonym przez Ministra. Powinien przy tym mieć możliwość to uczynić wyłącznie ograniczając się do lektury powszechnie obowiązujących i dostępnych przepisów prawa, a więc w oparciu o przywołane rozporządzenie. Nie może go zastępować uchwała organu doradczego o bliżej nieokreślonym charakterze prawnym, w dodatku niepublikowana w formie określonej przepisami.

Należy zaznaczyć, że stosownie do art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Nie chodzi tu tylko o delegowanie kompetencji na inny organ w celu wydania rozporządzenia, ale także o niedopuszczalność normowania danej materii – zastrzeżonej do uregulowania w drodze rozporządzenia – przez inny organ (ciało) w drodze aktu wewnętrznego.

Uregulowanie "szczegółowych warunków i trybu przyznawania" stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia w ww. uchwale, zamiast w ww. rozporządzeniu, wskazuje, że delegacja ustawowa jest nieprawidłowo realizowana przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, a powinna pozostawać w zgodzie z art. 187 ww. ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i art. 92 ustawy zasadniczej. Zagadnienie to nie dotyczy tylko rozpoznawanej sprawy, rzutuje bowiem na wszelkie prowadzone przez Ministra postępowania w przedmiocie omawianych stypendiów, co ma istotne znaczenie także z punktu widzenia urzeczywistniania konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP) i równego, powszechnego dostępu do wykształcenia (art. 70 ust. 4 Konstytucji RP).

Przedstawione uchybienia rzutują na legalność podjętych w sprawie decyzji, stwarzając podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Organ dopuścił się w sprawie licznych nieprawidłowości w aspekcie proceduralnym. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone pobieżnie, o czym świadczy niewyjaśnienie w nim tak istotnych kwestii, jak to, czy czasopismo, w którym ukazała się publikacja skarżącego, jest periodykiem recenzowanym. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie przedstawiają argumentacji organu w odniesieniu do ocenianego dorobku naukowego zainteresowanego, w szczególności nie określają, dlaczego Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dany sposób ocenił dorobek M.H., w tym pozbawione są szczegółowego odniesienia się do konkretnych, przedstawionych przez niego osiągnięć. Ponadto, zaskarżona decyzja nie zawiera odniesienia się do zarzutów i uwag skarżącego, podniesionych przez niego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wady te uniemożliwiają Sądowi analizę zastosowania przez organ przepisów materialnoprawnych w sprawie, gdyż dokonana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego ich subsumpcja nie jest możliwa do prześledzenia na podstawie uzasadnień wydanych w niej decyzji. Na tym tle nader istotne jest także zachwianie w praktyce – wyznaczonej przepisami prawa – roli ustrojowej między Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a powołanym przez niego Zespołem do oceny wniosków, z racji kształtowania przez Zespół "szczegółowych warunków i trybu przyznawania" stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia w ww. uchwale, zamiast w ww. rozporządzeniu. Dlatego też Sąd uchylił obie decyzje Ministra.

Natomiast Sąd nie dostrzegł w sprawie, zarzuconego w skardze, naruszenia art. 10 § 1 kpa, jak też § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zakreślenie bowiem przez organ 7-dniowego, instrukcyjnego terminu do przedstawienia przez skarżącego swego stanowiska, dokonane przez organ pismem z dnia 8 lutego 2013 r., miało na celu zrozumiałe usprawnienie, a tym samym przyśpieszenie załatwienia sprawy, będąc jednocześnie wyrazem ważenia wartości: z jednej strony – wyrażonej w ww. przepisie kpa – zasady czynnego udziału strony, a z drugiej – zasady ekonomiki procesowej, ustanowionej w art. 12 kpa. Z uwagi na to, zabieg organu został oceniony przez Sąd jako proporcjonalny i w istocie nie uniemożliwiający skarżącemu zachowania czynnej postawy w toku postępowania. Odnośnie zaś § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, to zakreśla on jedynie maksymalną liczbę stypendiów, jaką może przyznać organ w danym roku kalendarzowym (przekroczenie tej liczby może nastąpić tylko wyjątkowo np. na skutek konieczności uwzględnienia środka odwoławczego czy wyroku sądu). Nie oznacza to zatem, że organ jest zobowiązany do przyznania równo tysiąca stypendiów, jakkolwiek z treści art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji RP można wywodzić, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego powinien dążyć do rozdzielenia stypendiów w liczbie jak najbliższej wskazanemu limitowi, zwłaszcza gdy nie sprzeciwia się temu interes społeczny, a przemawia za tym słuszny interes strony, o czym stanowi art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ obowiązek uwzględnienia słusznego interesu strony. Zasadę tę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosowano nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego (dowodowego), lecz także odnoszono do treści rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W fundamentalnym dla tej kwestii wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. o sygn. akt SA 820/81 (publ. ONSA 1981, nr 1, poz. 57), Sąd ten stwierdził, że jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione względy, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego M.H. kwotę 377,40 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, oraz kwotę 177,40 zł, poniesioną tytułem kosztów dojazdu do Sądu na rozprawę (58,80 zł), utraconego zarobku wskutek stawiennictwa w Sądzie (110,00 zł) i kosztów przesyłek pocztowych (8,60 zł).