Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), Barbara Gorczycka-Muszyńska, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1391/03 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. umarzającą postępowanie odwoławcze oraz uchylił poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2003 r., którą to decyzją organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie domniemanej budowy nowych obiektów, przebudowy starych oraz dokonanych rozbiórek na terenie działek Spółki z o.o. M. P. z siedzibą w W., a bezpośrednio graniczących z działkami L. S.".

W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie może rozszerzyć rozstrzygnięcia na zakres nie objęty decyzją organu pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji dotyczyła tylko i wyłącznie "domniemanych" robót budowlanych prowadzonych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] i w tym zakresie postępowanie zostało umorzone. Organ I instancji nie wypowiadał się co do zakresu robót prowadzonych na pozostałych działkach mimo, iż tego właśnie dotyczyło żądanie zawarte we wniosku L. S. wszczynającym postępowanie. W tej sytuacji zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu II instancji mogło ograniczyć się tylko do działek oznaczonych wskazanymi wyżej numerami, a w konsekwencji nie mógł organ odwoławczy rozstrzygać o braku interesu skarżącego w żądaniu dotyczącym robót prowadzonych na pozostałych działkach należących do Spółki M., skoro nie było to przedmiotem postępowania przed organem I instancji.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że L. S. nie ma interesu prawnego z uwagi na to, iż jego nieruchomość nie przylega bezpośrednio do działek, na których prowadzone są roboty budowlane. L. S. jest właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością "M. P." Sp. z o.o., a rozmiar i oddziaływanie na środowisko zakładu produkcyjnego prowadzonego przez Spółkę nie pozwala wykluczyć istnienia po jego stronie interesu prawnego, mimo oddzielenia od działek, na których prowadzone są roboty budowlane innymi działkami, należącymi do podmiotu prowadzącego te roboty tj. Spółki z o.o. "M. P.".

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 145 § 1 pkt c ppsa należało uchylić decyzję organu II instancji, bowiem organ ten naruszył przepis art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., zaś uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji nastąpiło na mocy art. 135 ppsa, gdyż organ ten naruszył art. 7, art. 28 i art. 77 kpa, nie usuwając wątpliwości co do wykazania przez L. S. interesu prawnego.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosła "M. P." Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi wniesionej przez L. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

We wniesionej skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi wydanie jego z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000r. nr 106, poz.1126 ze zm.) w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.-Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez przyjęcie, iż L. S. przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż kilka działek sąsiadujących ze sobą, geodezyjnie wyodrębnionych i należących do jednego podmiotu, stanowi jedną nieruchomość. Zdaniem strony skarżącej nie można też mówić o negatywnym oddziaływaniu wzniesionych obiektów przez "M. P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na nieruchomość L. S., gdyż jego działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone są jako grunty rolne. O szkodliwym zaś oddziaływaniu można byłoby mówić tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby były to działki przeznaczone pod zabudowę, a planowane inwestycje położone byłyby bezpośrednio przy działkach, na których zrealizowane byłyby inwestycje Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej. To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, jaki konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony przez orzekający Sąd i na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Gdy chodzi zaś o naruszenie prawa procesowego - zarzut ma odnosić się do postępowania sądowego zakończonego zaskarżonym wyrokiem i wskazywać konkretny przepis postępowania stanowiący o naruszeniu innych przepisów.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna sprowadza się w istocie do polemiki z ustaleniami Sądu w przedmiocie potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie i do kwestionowania zasadności uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, dokonanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a jedynie z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie autora skargi, zastosowanie tego przepisu było skutkiem naruszenia innych przepisów. Takie sformułowanie skargi nie odpowiada wymaganiom art. 176 w związku z art. 174 pkt 1 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niezasadny jest zarzut wskazany we wniesionej skardze kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.

Wyznacznikiem kręgu podmiotowego sprawy administracyjnej jest przedmiot tej sprawy, bowiem to przedmiot postępowania decyduje o tym, jakie przepisy prawa będą podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Ustawa Prawo budowlane w określonych przepisach wskazując na przedmiot sprawy ściśle określa podmioty, które są stronami postępowania wskazanego w danym przepisie. I tak, dyspozycja zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dotyczy spraw, których przedmiotem jest pozwolenie na budowę, art. 40 ust. 3 wskazuje, kto jest stroną w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane określa, kto jest stroną w sprawie o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższe przepisy Prawa budowlanego są niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Niniejsze postępowanie nie dotyczy żadnego z przedmiotów, o których mowa w art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a co bardziej istotne Wojewódzki Sąd Administracyjny żadnego z tych przepisów prawa materialnego nie wskazał jako podstawy swego rozstrzygnięcia. Tym samym zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest całkowicie bezzasadny.

Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok wskazał natomiast i to zasadnie, na brak dokonania zarówno przez organ I, jak i II instancji wystarczających wyjaśnień zmierzających do ustalenia interesu prawnego L. S. w świetle okoliczności niniejszej sprawy, a której przedmiot określony został granicami wniosku L. S. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji stanowi o braku usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej zarzucającej naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Chybiony jest też pogląd strony skarżącej zmierzający do wykazania, że geodezyjne wyodrębnienie jednej działki gruntu z drugiej stanowi o powstaniu kolejnej nieruchomości w sytuacji, gdy każda z tych działek stanowi własność tego samego podmiotu.

Pojęcie nieruchomości gruntowej zawarte jest w art. 46 § 1 k.c. Fakt, że dana nieruchomość gruntowa podzielona zostaje na kilka działek, bądź też kilka działek połączonych zostaje w jedną nieruchomość nie stanowi o tym, że każda działka staje się samodzielną nieruchomością. Jak wskazują chociażby przepisy np. art. 95 czy art. 101 ustawy z dnia 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, pojęcie nieruchomości nie jest tożsame z pojęciem jednej działki. Każda nieruchomość może składać się z jednej bądź kilku działek.

Za całkowicie błędne uznać trzeba stanowisko strony skarżącej, iż o szkodliwym oddziaływaniu określonej inwestycji można mówić tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby to oddziaływanie miało wpływ na działki przeznaczone pod zabudowę, a planowane inwestycje położone byłyby bezpośrednio przy działkach, na których nastąpiłoby zrealizowanie inwestycji Spółki. Należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, a kwestionowany przez stronę skarżącą, iż w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia interes prawny ma podmiot posiadający działkę w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie tylko posiadający działkę bezpośrednio z nią graniczącą ( por. wyrok z dnia 11.08.2000r. sygn. akt IV SA 1355/99).

Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).