Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom - sprawozdawca,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant ref.staż. Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 9 września 2004 sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji "w sprawie domniemanej budowy nowych obiektów, przebudowy starych oraz dokonanych rozbiórek na terenie działek Spółki [...], bezpośrednio graniczących z działkami należącymi do L.S.". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...], graniczących bezpośrednio z działkami L.S. nie są prowadzone przez Spółkę [...] jakiekolwiek roboty budowlane. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art.105 § 1 k.p.a.

Na skutek odwołania L.S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podniósł, że nie jest uprawniony do rozpatrzenia odwołania, ponieważ skarżący nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu przepisu art.28 k.p.a., a co za tym idzie nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu drugiej instancji prowadzenie przez Spółkę [...] robót budowlanych na działkach nie przylegających bezpośrednio do nieruchomości skarżącego nie oddziałuje niekorzystnie na jego interesy.

Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wniósł L.S.

Skarżący wnosi o uchylenie obu decyzji, zarzucając naruszenie przepisu art.28 k.p.a. i przepisów art.5 pkt 1 i 2 oraz art.6 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane. Skarżący nie zgadza się przede wszystkim ze stwierdzeniem przez organ drugiej instancji, że nie został naruszony jego interes prawny, mimo iż jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami Spółki [...], na których prowadzone są różne roboty budowlane.

Wobec tego, że skarga wniesiona została przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).

W dniu 7 września 2004 r. skarżący złożył kopie decyzji dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanych Spółce [...] w latach 1999-2002, zwracając uwagę na niewykonywanie przez Spółkę obowiązku ochrony terenu i krajobrazu.

Na rozprawie w dniu 9 września 2004 r. skarżący dodatkowo podniósł, że Spółka [...] buduje obiekty o innym przeznaczeniu niż wymienion w pozwoleniu na budowę, takie jak komory chłodzone amoniakiem, co ujemnie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisu art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., brak było bowiem podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego z powodu nieistnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, określonego w art.28 k.p.a.

Przepis art.28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny jest konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być przy tym osobisty, własny i indywidualny. Jego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego (por. B.Adamiak i J.Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s.215-233, G.Łaszczyca i A.Matan – "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", Wydawnictwo Zakamycze 2002, s.56-58, wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie I SA 2312/99, wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r. w sprawie I SA 2326/00, wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie IV SA 1132/00, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r. w sprawie I SA 1019/99).

Posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. decyduje o legitymacji procesowej podmiotu, wobec którego postępowanie jest prowadzone. Tylko osoby legitymujące się interesem prawnym uzyskują status strony w postępowaniu administracyjnym. Osoby, które są pośrednio zainteresowane wynikiem sprawy lub mają interes tylko faktyczny nie mogą być uznane za stronę postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne musi więc przede wszystkim ustalić, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania albo wobec której postępowanie zostało wszczęte z urzędu ma interes prawny lub obowiązek w rozumieniu powołanego przepisu.

Ustalenie interesu prawnego lub obowiązku pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W sytuacji natomiast, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu prawnego strony, wobec której postępowanie jest prowadzone albo która żąda wszczęcia postępowania, nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia, a postępowanie zostaje zakończone decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art.104 § 1 k.p.a.

Interes prawny podlega badaniu nie tylko przy wszczęciu postępowania, ale także w jego toku. W przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji, uzupełnionych ewentualnie na podstawie art.136 k.p.a. (G.Łaszczyca i A.Matan –"Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", s.58 i 125).

W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uznał, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w żądaniu wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości należących do Spółki [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ drugiej instancji odmówił skarżącemu przymiotu strony zarówno uwagi na fakt, że nieruchomość skarżącego nie przylega bezpośrednio do działek, na których prowadzone są roboty budowlane, jak i z uwagi na nie wykazanie przed organem pierwszej instancji, że roboty te mogłyby niekorzystnie oddziaływać na uzasadnione interesy skarżącego. Jednocześnie organ ten wyraził pogląd, że w okolicznościach sprawy prowadzone przez [...] roboty budowlane nie naruszają interesów skarżącego, w szczególności zaś nie ograniczają możliwości zabudowy jego działek.

Stanowisko organu drugiej instancji nie jest prawidłowe. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co oznacza, że organ odwoławczy nie może rozszerzyć rozstrzygnięcia na zakres nie objęty decyzją organu pierwszej instancji.

Decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła tylko i wyłącznie "domniemanych" robót budowlanych prowadzonych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i w tym zakresie postępowanie zostało umorzone. Organ pierwszej instancji nie wypowiadał się w ogóle co do robót prowadzonych na pozostałych działkach, mimo iż tego właśnie dotyczyło żądanie skarżącego. W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu drugiej instancji mogło ograniczać się także tylko do działek oznaczonych wskazanymi wyżej numerami, a w konsekwencji nie mógł organ drugiej instancji rozstrzygać o braku interesu skarżącego w żądaniu dotyczącym robót prowadzonych na pozostałych działkach należących do Spółki [...], skoro nie było to w ogóle przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu ze względu na to, iż jego nieruchomość nie przylega bezpośrednio do działek, na których prowadzone są roboty budowlane. Skarżący – jak wynika z akt sprawy – jest właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością Spółki [...]. Okoliczność, iż nieruchomość należąca do [...] składa się z kilku czy kilkunastu nawet wyodrębnionych geodezyjnie i ewidencyjnie działek, nie może mieć znaczenia przesądzającego, skoro w istocie wszystkie te działki stanowią na gruncie jedną całość, przylegającą do działek nr [...] , [...] i [...], stanowiących własność skarżącego. Zważywszy przy tym na charakter, rozmiar i oddziaływanie na środowisko zakładu produkcyjnego prowadzonego przez Spółkę [...] nie można wykluczyć istnienia interesu prawnego właścicieli nieruchomości oddzielonych od działek, na których prowadzone są roboty budowlane innymi działkami należącymi do podmiotu prowadzącego roboty. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2000 r. (sygn. Akt IV SA 1355/99 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia interes prawny ma osoba posiadająca działkę w strefie oddziaływania inwestycji, a nie tylko posiadająca działkę bezpośrednio z nią graniczącą. Ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie podjęły jednak wystarczających działań, zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności.

Stosownie do przepisu art.7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art.77 k.p.a. organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji naruszyły te przepisy, nie usuwając wątpliwości co do wykazania przez skarżącego interesu prawnego. Należy zauważyć, że organ pierwszej instancji wezwał wprawdzie skarżącego do wyjaśnienia tej okoliczności, nie ustosunkował się jednak w zaskarżonej decyzji w ogóle do argumentacji skarżącego.

W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji nie miał wystarczających podstaw do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a wydana decyzja narusza przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i podlega uchyleniu na podstawie art.145 §1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Jednocześnie sąd uchylił na podstawie art.135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów art.7,28 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.

Rozpoznając sprawę ponownie ustali organ pierwszej instancji przede wszystkim, czy skarżący ma interes prawny w rozumieniu przepisu art.28 k.p.a., mając na uwadze wskazówki podane wyżej oraz przepisy art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W razie wątpliwości organ powinien zażądać dodatkowych wyjaśnień od skarżącego. Ustosunkowania się przez organ administracji wymaga także podniesiony przez skarżącego zarzut, że część realizowanej inwestycji to komory chłodnicze , w których wykorzystywany jest amoniak. Nie pozostaje to bowiem bez wpływu na ocenę uciążliwości inwestycji.

Z tych względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.