Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmawiającą przyznania S.H. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania S.H. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego podnosząc, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1989 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił na rzecz wnioskodawczyni prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Decyzja ta jest prawomocna i pozostaje w obrocie prawnym, zaś Prezydent W. nie jest władny do jej wzruszenia. Organ pierwszej instancji stwierdził zatem, powołując art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji S.H. zarzuciła, że stosownie do art. 158 ustawy o pomocy społecznej, dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. Skoro zatem prawo do dodatku z mocy powołanego przepisu jej nie przysługuje, to jest uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Przepis ten sformułowany jest jednoznacznie i nie wymaga interpretacji. Ustalenie, że dana osoba ma uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego przesądza o odmowie przyznania tej osobie zasiłku pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jasno wynika, iż S.H. posiada uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, co zostało ustalone ostateczną decyzją ZUS. Przepis art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza zaś możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Poza zakresem sprawy pozostaje natomiast kwestia faktycznego wypłacania bądź niewypłacania dodatku pielęgnacyjnego.

Organ drugiej instancji zaznaczył ponadto, że ani SKO, ani organ pierwszej instancji nie są organami właściwymi w sprawach ustalenia prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS dodatek pielęgnacyjny jest dodatkiem do emerytury lub renty. Postępowanie w sprawie ustalenia prawa do dodatku pielęgnacyjnego oraz ustalenia jego wysokości prowadzi organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej (art. 115 ust. 1 cyt. ustawy). Skoro zaś organ rentowy wydał pisemne zaświadczenie stwierdzające, że S.H. posiada uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego ustalone decyzją ZUS, to organy rozpatrujące niniejszą sprawę zobligowane były przepisem art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych do odmowy ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Uznanie, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego są władne orzekać o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego mogłoby prowadzić do sytuacji, w której wnioskodawca pobierałby jednocześnie obydwa świadczenia, wbrew wyraźnemu zakazowi kumulacji świadczeń wynikającemu z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wiąże się to z faktem, że ewentualne ustalenie braku prawa do dodatku pielęgnacyjnego przez organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych nie wiązałoby organu rentowego, który jest wyłącznie właściwy w zakresie ustalania prawa do dodatku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S.H.. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że stanowisko organów obu instancji z punktu widzenia prawa jest zrozumiałe, jednakże nie może się z nim zgodzić. Strona zaznaczyła, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało jej odebrane na mocy art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej problemem w sprawie jest brak decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającej wprost odebranie prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przewiduje również możliwości zawieszenia lub wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego.

Strona zaznaczyła, że do domu pomocy społecznej skierowana została decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. i ponosi częściową odpłatność za pobyt, na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej. Podkreśliła ponadto, że w świetle prawa posiada uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, a w rzeczywistości go nie otrzymuje. Taka sytuacja pozbawia ją również prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2009 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie podkreślić należy, że dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem wypłacanym na podstawie ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Przysługuje on osobie uprawnionej do emerytury lub renty, uznanej za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jak również osobie, która ukończyła 75 lat. O dodatek nie mogą się ubiegać osoby przebywające w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym, chyba że przebywają poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Należy dodać, że do dnia wejścia w życie ustawy o pomocy społecznej, przedmiotowe świadczenie nie należało się również pensjonariuszom domów pomocy społecznej (zob. Komentarz do art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362), [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). Wynikało to z art. 75 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w pierwotnym brzmieniu).

Od dnia 1 stycznia 2004 r. omawiany dodatek przysługuje mieszkańcom domów pomocy społecznej, skierowanym do nich po dniu 1 stycznia 2004 r. oraz pensjonariuszom ponadgminnych domów skierowanych przed tą datą i przebywających poza placówką więcej niż 2 tygodnie w miesiącu (art. 158 ustawy o pomocy społecznej). Zauważyć trzeba, że skarżąca skierowana została do domu pomocy społecznej przed datą 1 stycznia 2004 r. (decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r.).

Odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy obu instancji oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych ("zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego") uznając, że uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego wynika z decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 1989 r. przyznającej prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 5 marca 1989 r., której treścią organy czują się związane. Za nieistotne uznały przy tym wstrzymanie wypłaty tego dodatku.

Pomijając ocenę poprawności samej decyzji ZUS z dnia [..] kwietnia 1989 r., do czego organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie były uprawnione, stanowisko takie - w ocenie Sądu - nie bierze pod uwagę, że decyzja ta orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego na datę jej wydania. Od tego czasu zmienił się dwukrotnie stan prawny (najpierw wszedł w życie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie art. 158 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362), a ZUS sam przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej. Przy czym organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły od kiedy (od jakiej daty) nastąpiło wstrzymanie wypłaty dodatku.

Zauważyć należy, że zawieszenie prawa do świadczenia (art. 103 – 105 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), będące podstawą wstrzymania jego wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), nie ma zastosowania do dodatku pielęgnacyjnego. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło więc nastąpić jedynie, gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1) lub nie istniało (pkt 4), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 nie wchodziły w tym przypadku w grę.

Zdaniem Sądu na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w wyżej opisanej sytuacji, stosując normę kolizyjną z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy powinny ustalić, czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie. W szczególności, jaki wpływ na uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, ustalone w decyzji z 1989 r., miała zmiana stanu prawnego (o czym była mowa wyżej) oraz fakt wstrzymania wypłaty dodatku. Wskazać trzeba, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), a decyzja ta powinna wskazywać przyczynę wstrzymania (art. 134 ust. 1 tej ustawy). Jeśli okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku było ustanie do niego prawa (art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało (pkt 4) - trudno byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. Organy ustaliły tylko fakt wydania decyzji z 1989 r. przyznającej skarżącej uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, pominęły zaś ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje, o czym nie może świadczyć wyłącznie fakt nieuchylenia przedmiotowej decyzji z 1989 r. Na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy powinny ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty świadczenia (dodatku pielęgnacyjnego) przez ZUS miało jedynie faktyczny charakter i decyzja w tym zakresie nie została wydana, organy orzekające o zasiłku pielęgnacyjnym zmuszone będą we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia skarżącej do dodatku.

Z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, określona w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak pogląd zamieszczony w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1352/08 (niepublikowane), wedle którego "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot 'nieodpłatne pełne utrzymanie'". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, a więc z tego powodu nie można jej odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustali, czy wydana została przez ZUS decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego dla skarżącej, a jeśli tak, to w jakiej dacie i z jakiej przyczyny wypłata dodatku została wstrzymana. Czy przyczyny te mogą świadczyć o ustaniu bądź nieistnieniu prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego. Jeśli decyzja taka nie została wydana, a wstrzymanie wypłaty dodatku ma charakter jedynie faktyczny, to organ we własnym zakresie rozstrzygnie, na gruncie art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy obecnie zachodzi negatywna przesłanka do ustalenia skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, mając na względzie treść art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 158 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe pod uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.