Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 720/10 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 720/10 po rozpoznaniu skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą przyznania S. H. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tego powodu, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1989 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił na rzecz wnioskodawczyni prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenie, że dana osoba ma uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego przesądza o odmowie przyznania tej osobie zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego poza zakresem sprawy pozostaje natomiast kwestia faktycznego wypłacania bądź niewypłacania dodatku pielęgnacyjnego. Organ zaznaczył ponadto, że ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani organ pierwszej instancji nie są organami właściwymi w sprawach ustalenia prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Powołując się na art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ odwoławczy podkreślił, że dodatek pielęgnacyjny jest dodatkiem do emerytury lub renty a postępowanie w sprawie ustalenia prawa do dodatku pielęgnacyjnego oraz ustalenia jego wysokości prowadzi organ rentowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej (art. 115 ust. 1 cyt. ustawy). Skoro zaś organ rentowy wydał pisemne zaświadczenie stwierdzające, że S. H. posiada uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego ustalone decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to organy rozpatrujące niniejszą sprawę zobligowane były przepisem art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych do odmowy ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. H. W uzasadnieniu skargi podniosła, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego zostało jej odebrane na mocy art. 158 ustawy o pomocy społecznej. Strona zaznaczyła, że do domu pomocy społecznej skierowana została decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. i ponosi częściową odpłatność za pobyt, na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zasadność skargi i wywiódł, że odmawiając skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego organy obu instancji oparły się na regule kolizyjnej z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 1989 r. przyznającej prawo do dodatku pielęgnacyjnego od dnia [...] marca 1989 r., której treścią organy czują się związane. Za nieistotne uznały przy tym wstrzymanie wypłaty tego dodatku.

Sąd podkreślił, że pomijając ocenę poprawności samej decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 1989 r., do czego organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie były uprawnione, stanowisko takie nie bierze pod uwagę, że decyzja ZUS-u orzekała o uprawnieniu do dodatku pielęgnacyjnego na datę jej wydania. Od tego czasu zmienił się dwukrotnie stan prawny a Zakład Ubezpieczeń Społecznych sam przyznał, że wstrzymał wypłatę dodatku pielęgnacyjnego z powodu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej. Przy czym organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły od kiedy nastąpiło wstrzymanie wypłaty dodatku.

Sąd zwrócił także uwagę, że zawieszenie prawa do świadczenia (art. 103 – 105 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), będące podstawą wstrzymania jego wypłaty (art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), nie ma zastosowania do dodatku pielęgnacyjnego. Wstrzymanie wypłaty dodatku mogło więc nastąpić jedynie, gdyby prawo do dodatku ustało (art. 134 ust. 1 pkt 1) lub nie istniało (pkt 4), gdyż inne przyczyny z ust. 1 art. 134 w tym przypadku nie zachodziły. Zdaniem Sądu na użytek ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w wyżej opisanej sytuacji, stosując normę z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy powinny ustalić, czy uprawnienie skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego istnieje również obecnie. W szczególności, jaki wpływ na uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, ustalone w decyzji z 1989 r., miała zmiana stanu prawnego oraz fakt wstrzymania wypłaty dodatku. Sąd Wojewódzki podkreślił, że wstrzymanie wypłaty świadczenia następuje na podstawie decyzji (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), a decyzja ta powinna wskazywać przyczynę wstrzymania (art. 134 ust. 1 tej ustawy). Jeśli okazałoby się, że przyczyną wstrzymania wypłaty dodatku było ustanie do niego prawa (art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) lub fakt, że prawo do dodatku w ogóle nie istniało (pkt 4) - trudno byłoby uznać, że skarżąca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego, mimo wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1989 r. Organy ustaliły tylko fakt wydania decyzji z 1989 r. przyznającej skarżącej uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego, pominęły zaś ustalenie, czy uprawnienie to w dalszym ciągu istnieje, o czym nie może świadczyć wyłącznie fakt nieuchylenia przedmiotowej decyzji z 1989 r. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że na brak uprawnienia skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego w chwili obecnej może wskazywać treść art. 158 ustawy o pomocy społecznej oraz fakt wstrzymania jego wypłaty. Potwierdzeniem tego może być decyzja będąca podstawą wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego, której treść organy powinny ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Gdyby okazało się, że wstrzymanie wypłaty świadczenia (dodatku pielęgnacyjnego) przez ZUS miało jedynie faktyczny charakter i decyzja w tym zakresie nie została wydana, organy orzekające o zasiłku pielęgnacyjnym zmuszone będą we własnym zakresie ustalić, co wynika z obecnego stanu prawnego i faktu wstrzymania wypłaty dodatku dla uprawnienia skarżącej do dodatku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, że z faktu przebywania skarżącej w domu pomocy społecznej potencjalnie może wynikać jeszcze jedna negatywna przesłanka do uzyskania przez nią zasiłku pielęgnacyjnego, określona w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przepisu tego wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Jednakże Sąd pierwszej instancji w tej kwestii podzielił pogląd zamieszczony w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1352/08 (niepublikowane), wedle którego "aby można było uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa, winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot 'nieodpłatne pełne utrzymanie'". Wynika to z definicji pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie", zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie skarżąca ponosi częściowo koszty utrzymania w domu pomocy społecznej, a więc z tego powodu – zdaniem Sądu I instancji - nie można jej odmówić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewyjaśnienie okoliczności związanych z możliwością ustania prawa skarżącej do dodatku pielęgnacyjnego, a w tym kontekście także naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do tego, co wynika z art. 134 ust. 1 pkt 1 i 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz z art. 158 ustawy o pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, powołując się na obie podstawy z art.174 p.p.s.a. zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 16 ust.6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz.992 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki ustalenia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego;

2) naruszenie przepisów postępowania:

art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.77§1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że fakt niedokonania czynności wyjaśniających w zakresie treści decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku pielęgnacyjnego mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe podstawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Skarżący kasacyjnie prezentuje stanowisko, że podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności nie uzasadniają uchylenia wydanych w sprawie decyzji i nie dają podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki wymienione w art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu w kwestii obowiązku organów orzekających w sprawie zbadania treści decyzji o wstrzymaniu dodatku pielęgnacyjnego. W skardze kasacyjnej wywodzono, że skoro z treści art.16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a w sprawie została wydana przez ZUS decyzja przyznająca wnioskującej dodatek pielęgnacyjny, to ewentualna decyzja o wstrzymaniu tego dodatku nie może podlegać kontroli organów wydających decyzję w niniejszej sprawie – tj. decyzję dotyczącą zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie legalność decyzji o wstrzymaniu dodatku pielęgnacyjnego mogłaby być ewentualnie badana przed właściwym sądem powszechnym.

W podsumowaniu uzasadnienia prezentowanego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że wyrok Sądu I instancji został wydany z rażącym naruszeniem art. 16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art.145 §1 pkt.1 lit.c ustawy p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w skardze kasacyjnej powołując obie podstawy z art.174 p.p.s.a zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art.77 §1 k.p.a. wymaga rozważenia, czy okoliczności powołane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które zdaniem tego Sądu nie zostały wyjaśnione przez organy administracji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga to przypomnienia obowiązujących regulacji prawnych. Bezspornie, w obowiązującym stanie prawnym, niedopuszczalne jest równoczesne przyznanie dwóch świadczeń: zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie bowiem do art.16 ust.6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych( Dz.U. tekst jedn. 2006 r., Nr 139, poz.992 ze zm.) zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z treści tej normy prawnej wynika jednak obowiązek organów orzekających w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego ustalenia, czy osoba wnioskująca jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Wymienione świadczenia przewidziane są w dwóch ustawach, przewidujących odmienne kryteria ich przyznawania i inne organy uprawnione do orzekania w przedmiocie tych świadczeń. Dodatek pielęgnacyjny przewidziany w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych( Dz.U. tekst jedn.2009 r., Nr 153, poz.1227 ze zm.) przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia ( art.75 ust.1), o przyznaniu tego świadczenia orzekają organy rentowe właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej ( art.115 ust.1 ustawy). Z kolei zasiłek pielęgnacyjny uregulowany w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przysługuje m.in. osobie, która ukończyła 75 lat ( art.16 ust.1 pkt 3), a orzekają w przedmiocie przyznania tego zasiłku wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej(art.3 ust.11). Obie ustawy przewidują też negatywne przesłanki, które uniemożliwiają przyznanie świadczenia. Dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty przebywającej w zakładzie opiekuńczo-leczniczym lub w zakładzie pielęgnacyjno- opiekuńczym, chyba że przebywa poza tą placówką przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu ( art.75 ust.4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Z kolei zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie ( art.16 ust.5 ustawy o świadczeniach rodzinnych).

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania wnioskująca o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego S. H. spełnia, przewidziany w obu wymienionych wyżej ustawach, wymóg ukończenia 75 roku życia, gdyż – jak wynika z dokumentów (z karty stałego pobytu) - ma 101 lat, nie otrzymuje natomiast żadnego z opisanych wyżej świadczeń, ma przyznane decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 1989 r. prawo do dodatku pielęgnacyjnego, które zostało " wstrzymane".

Instytucja wstrzymania wypłaty dodatku pielęgnacyjnego została uregulowana w art. 134 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji zawieszenie prawa do świadczenia będące podstawą do wstrzymania jego wypłaty nie ma zastosowania do dodatku pielęgnacyjnego ( art. 103 - 105 w zw. z art.134 ust.1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) a zatem mogą zachodzić pozostałe podstawy do jego wstrzymania określone we wskazanym wyżej art.134 ust.1, w tym również ustanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego lub jego nieistnienie ( art.134 ust.1 pkt 1 i pkt 4). Ponadto o wstrzymaniu wypłaty świadczenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzeka w drodze decyzji ( art.134 ust.2 pkt 2 ustawy). Poza sporem jest, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji orzekające w sprawie nie ustaliły, na której z podstaw wymienionych w art.134 wstrzymana została wypłata dodatku pielęgnacyjnego. Jest to uchybienie, które – jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z samej tylko treści normy art.16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na którą również powołuje się skarżąca kasacyjnie, wynika obowiązek poczynienia bezspornych ustaleń, czy ubiegająca się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego ma prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Za takim też stanowiskiem przemawiają regulacje prawne przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz.U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stosownie bowiem do art.158 wymienionej ustawy dodatek pielęgnacyjny nie przysługuje osobom przebywającym w ponadgminnym domu pomocy społecznej, skierowanym do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r., chyba że przebywają poza tym domem przez okres dłuższy niż 2 tygodnie w miesiącu. Jak wynika z ustaleń organów orzekających w sprawie i Sądu pierwszej instancji ubiegająca się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego została skierowana do domu pomocy społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r., przy czym ponosi częściową odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, co może mieć znaczenie w aspekcie treści wskazanego wyżej art.158 ustawy o pomocy społecznej. Wywieść zatem należy, że rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego organy administracji nie mogą opierać się wyłącznie na przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują to świadczenie, lecz aby zbadać uprawnienie do świadczenia – po myśli art.16 ust.6 wymienionej ustawy, muszą mieć na względzie również regulacje prawne zawarte w innych ustawach dotyczących zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, czyli zarówno w ustawie o pomocy społecznej, jak też w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie powinny ją rozpoznać biorąc pod uwagę całokształt obowiązujących regulacji prawnych.

Należy też zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie nakazał organom badania legalności decyzji o wstrzymaniu dodatku pielęgnacyjnego do czego, jak stwierdził Sąd - nie są uprawnione, lecz wyjaśnienia w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, czy wnioskującej przysługuje zasiłek pielęgnacyjny, a by to uczynić wyjaśnienia jej uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego.

Trzeba też zwrócić uwagę, że zasiłek pielęgnacyjny jest przewidzianą przez ustawodawcę jedną z form polityki społecznej państwa, mającą pomóc osobom w podeszłym wieku w przezwyciężaniu trudności życiowych, częściowym pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby. Odmowa przyznania tego świadczenia winna być wnikliwie wyjaśniona i uzasadniona. Ubiegająca się o zasiłek pielęgnacyjny S. H. nie otrzymuje żadnego z dwóch świadczeń przewidzianych opisanymi wyżej ustawami, a przyczyny tego stanu rzeczy, jak słusznie ocenił Sąd pierwszej instancji, nie zostały w sprawie dostatecznie wyjaśnione.

Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł uchylając wydane w sprawie decyzje i zalecając organom poczynienie wyjaśnień w zakresie opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie wyjaśnienie wszystkich opisanych przez Sąd I instancji okoliczności sprawy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście powyższych rozważań za całkowicie chybiony uznać należy zarzut "rażącego" naruszenia prawa materialnego – art.16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku,