Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej także: "Prezes UTK") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 14 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie zmiany świadectwa bezpieczeństwa dla użytkownika bocznicy kolejowej złożonego przez P. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w L. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca").

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 28 października 2014 r. P. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w L. wystąpiła do Prezesa UTK z wnioskiem o zmianę świadectwa bezpieczeństwa nr [...] wydanego spółce L. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w L. w części dotyczącej zmiany nazwy użytkownika bocznicy kolejowej. We wniosku tym skażająca wskazała, że w dniu 1 listopada 2011 r. ma nastąpić sprzedaż zorganizowanej części przedsiębiorstwa na podstawie umowy. Wszelkie prawa i obowiązki związane z używaniem bocznicy kolejowej E. zostaną przeniesione na nowy podmiot P. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w L.

Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. Prezes UTK działając na podstawie art. 61 § 3 i 4 k.p.a. zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania o zmianę świadectwa bezpieczeństwa dla użytkownika bocznicy kolejowej, a także wezwał ją do złożenia wyjaśnień poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego następstwo prawne P. sp. z o.o. S.K.A po spółce L. sp. z o.o. S.K.A. – dotychczasowego posiadacza ww. świadectwa bezpieczeństwa.

W dniu 3 grudnia 2014 r. wnioskodawca załączył akt notarialny nr [...] stanowiący umowę sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa spółki L. sp. z o.o. S.K.A. na rzecz spółki P. sp. z o.o. S.K.A.

Prezes UTK decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie z wniosku z 28 października 2014 r. w przedmiocie zmiany świadectwa bezpieczeństwa dla użytkownika bocznicy kolejowej złożonego przez skarżącą. Rozważył dopuszczalność sukcesji praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym wynikających z aktów administracyjnych dotyczących przedsiębiorstwa wniesionego aportem do nowo zawiązanej spółki kapitałowej oraz dopuszczalność legitymacji czynnej P. sp. z o.o. do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej dotyczącej innego podmiotu - spółki L. sp. z o.o. S.K.A.

W ocenie Prezesa UTK sytuacja, w której nastąpiło przeniesienie części przedsiębiorstwa L. sp. z o.o. S.K.A. (zwanej dalej: "L. ") przez tę spółkę na P. sp. z o.o., powinna być poczytywana jako zbycie tego przedsiębiorstwa. Zaznaczył, iż przedmiotowa transakcja nie miała charakteru przejęcia lub połączenia się spółek w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030), zwanej dalej: "k.s.h". Reasumując, Prezes UTK powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych - uznał, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, stwierdził brak sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków wynikających z aktów administracyjnych dotyczących przedsiębiorcy, którego przedsiębiorstwo zostało wniesione aportem do spółki kapitałowej (w odróżnieniu do połączeniu lub przejęcia). Organ powołał się na orzeczenie SN (wyrok z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt VCSK 3/07), z którego wynika, że zbycie przedsiębiorstwa skutkuje sukcesją uniwersalną.

Pismem z 5 lutego 2015 r. P. sp. z o.o. S.K.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wskazała na rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie dotyczące interpretacji przepisów art. 552 kc w zw. z art. 551 k.c.

Zdaniem skarżącej przedstawiana wykładnia przepisów art. 552 k.c. w zw. z art. 551 pkt 5 k.c. jest sprzeczna z konstytucyjną, zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, którą może być ograniczona tylko na podstawie wyraźnego przepisu ustawy. W sytuacji, gdy z niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, w okolicznościach niniejszej sprawy, treści przepisu art, 551 k.c. wynika, że w skład przedsiębiorstwa L. Sp. z o.o. Sp.k. wchodziło między innymi świadectwo bezpieczeństwa bocznicy, a z treści, również jednoznacznego art. 55 k.c. wynika, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmujące wszystko co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba, że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Zdaniem skarżącej przyjęcie stanowiska (bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej), że sukcesja nie obejmuje praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego świadectwa, stanowi niedopuszczalne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

W ocenie skarżącej konsekwencją tej wykładni jest zmuszanie jej do uzyskiwania identycznego pod względem przedmiotowym świadectwa, pomimo iż z prawidłowej wykładni powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że dotychczasowe świadectwo stanowi istotny element przedmiotu zbycia.

Zdaniem skarżącej, w wyniku zawarcia umowy z dnia 1 listopada 2014 r. wynika, że wstąpiła ona w prawa i obowiązki Spółki L. Sp. z o.o. Sp. k. w zakresie opisanym w tejże umowie obejmującej zbycie zorganizowanej części przedsiębiorstwa. A tym samym – w ocenie skarżącej – jest ona następcą prawnym L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. w zakresie praw i obowiązków wynikających ze świadectwa bezpieczeństwa i jako następca prawny na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w domaganiu się (na podstawie art. 155 k.p.a.) zmiany decyzji o wydaniu świadectwa bezpieczeństwa.

Zaskarżoną decyzją Prezes UTK utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zainaugurowanego wnioskiem skarżące o zmianę świadectwa bezpieczeństwa nr 142/UK/11.

Prezes UTK wyjaśniła, że z treści art. 13 ust. 1a pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że do jego zadań w zakresie nadzoru nad podmiotami, których działalność ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego i bezpieczeństwo eksploatacji kolei, należy wydawanie, przedłużanie ważności, zmiana i cofanie autoryzacji bezpieczeństwa, certyfikatów bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa, o których mowa w art. 18 ustawy o transporcie kolejowym, oraz prowadzenie i aktualizacja rejestrów tych dokumentów. Wskazał nadto, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym dokumentem uprawniającym użytkowników bocznic kolejowych do eksploatacji tych bocznic, jest świadectwo bezpieczeństwa. Jednocześnie zwrócił uwagę, że świadectwo bezpieczeństwa jest dokumentem potwierdzającym zdolność bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych, wydawanym użytkownikom bocznic kolejowych do eksploatacji tych bocznic posiadającym prawo władania, na daną infrastrukturę kolejową.

Organ przywołał treść art. 155 k.p.a., z którego wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Podstawową więc kwestią w przypadku zagadnienia zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest więc wniosek adresata określonej decyzji (Strony) o jej zmianę. Organ powołując się na brzmienie art.. 155 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. stwierdził, że wniosek P. sp. z o.o. S.K.A. o zmianę świadectwa bezpieczeństwa nr [...] wydanego na rzecz L. sp. z o.o. S.K.A. był niedopuszczalny, a więc wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Organ wskazał na ugruntowane w orzecznictwie oraz poglądach doktryny stanowisko, iż w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest jedynie zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, niedopuszczalna jest natomiast zmiana podmiotu decyzji (patrz: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. VII SA/Wa 367/07; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1991 r. IV SA 1377/90).

Powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a. organ stwierdził bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej. Organ jednocześnie wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Organ podkreślił, że tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Dalej wyjaśnił, że sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 2012 r.).

W ocenie Prezesa UTK sytuacja, w której nastąpiło przeniesienie części przedsiębiorstwa L. sp. z o.o. S.K.A. (zwanej dalej: "L. ") przez tę spółkę na P. sp. z o.o., powinna być poczytywana jako zbycie tego przedsiębiorstwa. Zaznaczył przy tym, iż przedmiotowa transakcja nie miała charakteru przejęcia lub połączenia się spółek w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030), zwanej dalej: "k.s.h".

Prezes UTK wskazał, iż zgodnie z art. 551 pkt 5 k.c. przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Obejmuje ono w szczególności: (...) koncesje, licencje i zezwolenia.

W ocenie Prezesa UTK w skład przedsiębiorstwa L. sp. z o.o. S.K.A. weszło również świadectwo bezpieczeństwa dla użytkownika bocznicy kolejowej.

Powołał się na art. 552 k.c., zgodnie z którym czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych.

Organ wskazał na rozbieżności w doktrynie dotyczące składników przedsiębiorstwa

Po pierwsze, do składników przedsiębiorstwa zaliczono także prawa, których źródłem są decyzje administracyjne, takie jak koncesje, licencje i zezwolenia. Zaliczenie tych praw do składników przedsiębiorstwa nie budzi tak długo wątpliwości, jak niedokonywana jest czynność prawna, której przedmiotem jest przedsiębiorstwo (Z. Gawlik Komentarz do art. 551 Kodeksu cywilnego, LEX). Po drugie, przejście poszczególnych składników wchodzących w skład przedsiębiorstwa na nabywcę, w przypadku dokonania czynności, której przedmiotem jest przedsiębiorstwo, w zasadzie nie budzi wątpliwości, z wyjątkiem praw, których źródłem są decyzje administracyjne. Wątpliwości te związane są z obowiązującą na gruncie prawa administracyjnego regułą o braku sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych" (S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych, PiP 1994, z. 7-8, s. 39).

Organ zwrócił uwagę że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zarysował się pogląd, iż akty administracyjne przyznające publicznoprawne uprawnienia podmiotowe są co do zasady wyłączone z obrotu cywilnoprawnego i nie podlegają przeniesieniu w drodze czynności cywilnoprawnych (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 350/06). Wskazał, że nieprzenoszalność uprawnień wynikających z decyzji administracyjnych jest zasadą w prawie administracyjnym, która jednakże doznaje wyjątków uregulowanych w administracyjnym prawie materialnym. NSA stwierdził w uzasadnieni tego orzeczenia, że rozwiązanie zakładające możliwość przenoszenia skutków prawnych decyzji administracyjnych na inny podmiot jest rzadkością w prawie administracyjnym. Co do zasady przyjmuje się nawet, że brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem.

Reasumując organ stwierdził, iż w przypadku gdy w administracyjnym prawie materialnym nie jest przewidziana możliwość przeniesienia uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej, zgodnie z generalną zasadą braku sukcesji, uprawnienia takie nie przechodzą na nabywcę przedsiębiorstwa.

Prezes UTK zwrócił uwagę, iż w art. 19 ust 3 ustawy o transporcie kolejowym jak również przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie warunków oraz trybu wydawania, przedłużania, zmiany i cofania autoryzacji bezpieczeństwa, certyfikatów bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa (Dz. U. Nr 57, poz. 389) nie przewidują możliwości zmiany podmiotu dysponującego świadectwem bezpieczeństwa, w przypadku gdy taki podmiot dalej istnieje. Organ podkreślił, że z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że aby nastąpiło przeniesienie uprawnień przyznanych decyzją administracyjną, w drodze czynności prawnej przeniesienia przedsiębiorstwa, na podmiot je przejmujący, niezbędne jest wydanie decyzji w oparciu o przepis prawa materialnego stanowiący o możliwości zmiany podmiotu uprawnionego (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 747/10, LEX).

Organ, mając na uwadze treść art. 28 w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 552 k.c. uznał, że P. sp. z o.o. S.K.A. nie jest stroną w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie wydania świadectwa bezpieczeństwa, której adresatem był inny podmiot.

Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy o transporcie kolejowym w zakresie określającym wymogi do uzyskania świadectwa bezpieczeństwa można uznać za przepisy szczególne, o których mowa w art. 552 k.c. Zdaniem organu prawa i obowiązki uzyskane na podstawie decyzji wydającej świadectwo mają charakter osobisty i ściśle są związane z danym przedsiębiorstwem. Dalej wyjaśnił, że do uzyskania świadectwa bezpieczeństwa konieczne jest bowiem zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, przedłożenie wraz z wnioskiem następujących dokumentów:

1. wykazu eksploatowanych typów pojazdów kolejowych, typów budowli i typów urządzeń;

2. wykazu przepisów wewnętrznych, określających warunki techniczne oraz zasady i wymagania dotyczące bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania infrastruktury kolejowej, oraz zasady i wymagania organizacyjne związane z utrzymaniem i eksploatacją pojazdów kolejowych, albo oświadczenia o stosowaniu zatwierdzonych przepisów wewnętrznych zarządcy, z którym bocznica jest połączona lub przewoźnika kolejowego obsługującego bocznicę;

3. oświadczenia o posiadaniu świadectw sprawności technicznej eksploatowanych pojazdów kolejowych;

4. oświadczenie potwierdzające, że na stanowiskach bezpośrednio związanych z prowadzeniem i bezpieczeństwem ruchu kolejowego oraz prowadzeniem określonych rodzajów pojazdów kolejowych zatrudnia pracowników spełniających warunki określone w ustawie i wydanych na jej podstawie przepisach;

5. regulaminu pracy bocznicy kolejowej, uzgodnionego przez zarządcę infrastruktury kolejowej, z którą bocznica kolejowa jest połączona.

Prezes UTK zauważył, że powyższe dokumenty winny być każdorazowo dostosowane do specyfiki danego przedsiębiorstwa (jego strukturą i organizacją). Powołał tryb sporządzania regulaminu pracy bocznicy kolejowej. Zdaniem organu - nie może mieć miejsca sytuacja, że świadectwo bezpieczeństwa wydane na jeden podmiot, zmienia go w trakcie obowiązywania, gdyż wszelkie zapisy i dokumenty, na podstawie których świadectwo bezpieczeństwa zostało wydane na podmiot A nie mają już zastosowania do podmiotu B.

Organ podkreślił, że decyzja przyznająca świadectwo bezpieczeństwa dla użytkownika bocznicy kolejowej ma charakter osobisty. W ocenie organu sam fakt kontynuowania działalności zbywcy przez nabywcę przedsiębiorstwa nie przesądza jeszcze o tym, że struktura i organizacja przedsiębiorcy - następcy prawnego jest dostosowana do prowadzenia tej działalności.

Każdy z przepisów dotyczący przejęcia spółki (art. 494 § 1 i 2 k.s.h., art. 531 § 1 i 2 k.s.h., art. 553 § 1 i 2 k.s.h.) wyraźnie stanowi, że przejście zezwoleń lub koncesji nie będzie dopuszczalne jeżeli ustawa stanowi inaczej. Na gruncie niniejszej sprawy, ustawa o transporcie kolejowym jest aktem prawnym szczególnym względem ww. przepisów, zatem w niniejszym przypadku należy uznać, że ogólna zasada przejścia praw i obowiązków w przypadkach określonych w k.s.h. również nie miałaby zastosowania.

Prezes UTK, poinformował, o możliwości wygaszenia ww. świadectwa bezpieczeństwa, co, w jego ocenie, będzie uzasadnione z punktu widzenia prawnego oraz zgodne z interesem społecznym.

Organ (mając na uwadze zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) stwierdził, że fakt i możliwość ograniczania swobody prowadzenia działalności gospodarczej wynika bezpośrednio z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2004 nr 173 poz. 1807), zwanej dalej "ustawą o swobodzie działalności gospodarczej".

Prezes UTK stwierdził, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, a dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwie i prawnie uzasadnione, a co za tym idzie należało umorzyć postępowanie administracyjne. Jednoczenie organ pouczył, że wnioskodawca, jako nowy podmiot kolejowy działający w obrębie bocznicy kolejowej, chcąc uzyskać świadectwo bezpieczeństwa winien złożyć wniosek do Prezesa UTK o jego wydanie.

Podsumowując organ stwierdził, że ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 kpa i tym samym jest niedopuszczalna (za: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1008/14).

Pismem z dnia 14 września 2015 r. P. Sp. z o.o. Sp. k. w L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...].

Powyższej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie art. 6, 7, 8 oraz 77 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organu I instancji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły ustalenie faktycznego w sprawie. Prezes UTK za zgodną z prawem uznał decyzję, która oparta została na dokonaniu sprzecznych i niespójnych ustaleń, z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, uznał bowiem że spółka jako nabywca przedsiębiorstwa L. Sp. z o.o. Sp. k. posiada inną organizację i strukturę przedsiębiorstwa, w tym dotyczącą funkcjonowania bocznicy kolejowej. Organ pominął równocześnie fakt, że przez nabycie zorganizowanej części przedsiębiorstwa, w skład której wchodziły m.in. nieruchomości wraz z bocznicą i innymi urządzeniami, linie produkcyjne, wszelka związana z tym dokumentacja (w tym przepisy wewnętrzne dotyczące bocznicy) oraz pracownicy spółka wstąpiła ex lego we wszelkie prawa i obowiązki sprzedającego i kontynuowała działalność na identycznych zasadach jak poprzednik prawny. Powyższe skutkowało brakiem dokonania wyczerpującego rozważenia i analizy, a także wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału, w jakim w/w przepisy nakazują dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wnikliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a to:

a) niezastosowanie przepisu art. 55 k.c. w zw. z art. 55 pkt 5 k.c. i przyjęciu, pomimo że prawa i obowiązki określone decyzją dotyczącą świadectwa bezpieczeństwa dla bocznicy kolejowej wchodziły w skład przedsiębiorstwa zbywcy, to skarżąca (kupujący) nie nabyła praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym wynikających z przedmiotowego aktu administracyjnego, a tym samym nie posiada legitymacji do występowania z wnioskiem w tej sprawie, konsekwencją czego było umorzenie postępowania w pierwszej instancji i utrzymanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Prezesa UTK. W ten sposób organ naruszył jedną z podstawowych dyrektyw wykładni, tj. zakaz wykładni per non est i nakaz przyjęcia racjonalności ustawodawcy. Gdyby bowiem uznać trafność tego stanowiska, to treść normatywna art. 552 k.c. w zw. z art. 55 pkt 5 k.c. byłaby pusta, ponieważ do przejścia przedmiotowych praw potrzebna byłaby odrębna podstawa prawna;

b) przepisu art. 155 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu przez organ administracji, że przepis, o którym mowa powyżej, nie ma zastosowania do świadectwa bezpieczeństwa bocznicy kolejowej [...], podczas gdy przedmiotowy przepis dotyczy decyzji administracyjnych, na mocy których strona nabyła prawo, a żądaniu spółki nie sprzeciwia się żaden przepis szczególny, a dodatkowo spółka wykazała swój słuszny interes.

Mając na uwadze poczynione zarzuty wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...],

- zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że w dniu 1 września 2015 r. Sąd Rejonowy L. w L. z siedzibą w Ś.zarejestrował przekształcenie P. sp. z o.o. S.K.A. w spółkę komandytową pod firmą P. Spółka ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (P. Sp. z o.o. Sp. k.). Zwróciła uwagę na fakt, że przekształcenie nastąpiło w trybie art. 551 i następne kodeksu spółek handlowych. Stosownie do postanowień art. 553 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Skarżąca zauważyła, że bezspornym w niniejszej sprawie jest to, że prawa i obowiązki określone decyzją dotyczącą świadectwa bezpieczeństwa dla bocznicy kolejowej wchodziły w skład przedsiębiorstwa L. Sp. z o.o. Sp. k. stanowiącego zorganizowaną część przedsiębiorstwa, którego element stanowiła m.in. bocznica kolejowa z niezbędną dokumentacją, a skarżąca spółka była nabywcą przedmiotu umowy.

Następnie skarżąca podniosła, że w celu wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie zmiany świadectwa bezpieczeństwa Nr [...] należało dokonać dokładnej analizy stanu faktycznego (umowy z dnia 1.11.2014 r.) i prawidłowej interpretacji art. 552 k.c. w zw. art. 551 k.c.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w doktrynie panuje rozbieżność w interpretacji art. 55 2 i art. 55 1 k.c., lecz podkreśliła także, że istotna część doktryny powołując się na literalną wykładnię ww. przepisów opowiada się za możliwością przeniesienia wraz z przedsiębiorstwem również praw i obowiązków wynikających z decyzji przyznającej koncesję (zezwolenie i licencję) zbywcy przedsiębiorstwa (tak np. J. Widło, Przedsiębiorstwo w świetle zmian Kodeksu cywilnego, Monitor Prawniczy nr 1 z 2004 r., str. 9 i n., E.K. Czech, Koncesje i zezwolenia jako składniki przedsiębiorstwa, Przegląd Prawa Handlowego nr 5 (164) z maja 2006 r., Przegląd Prawa Handlowego nr 5(164) z maja 2006 r., str. 42 in., Krygier, Koncesja i zezwolenie - następstwo prawne, Glosa nr 8 (104) z sierpnia 2003 r., str. 25 i n., J. Iwanicki, M. Kocur Koncesje, licencje i zezwolenia jako składniki przedsiębiorstwa, Rzeczpospolita nr 233 z dnia 24 września 2003 r., a także - choć z krytyczną oceną przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania - T. Chmal, Czy interes publiczny jest należycie chroniony, Rzeczpospolita z dnia 14 października 2003 r.). Skarżąca wskazała, że te stanowiska potwierdza również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 2008 r. III SK 13/08 (szczegółowo omówiony i aprobująco "zglosowany" w Zeszytach Naukowych NSA z 2009 r., Nr 2).

Skarżąca ponadto zauważyła, że przepisy wymagające dla określonej działalności koncesji, zezwolenia, licencji ograniczają zasadę wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej, wynikającą z art. 22 Konstytucji RP i jako takie winny być interpretowane w sposób ścisły. Nie można zatem wynikających z licznych ograniczeń domniemywać, dorozumiewać, bądź przyjmować np. w drodze analogii, (por. wyrok NSA z ii 2 kwietnia 2006 r., II GSK 23/06, LEX nr 209721). Ograniczenia takie powinny mieć natomiast raźną podstawę prawną w ustawie.

Wskazała nadto na względy systemowe - ustawodawca w ostatnich latach, w drodze wyraźnych zapisów ustawowych odstępuje od zasady niezbywalności koncesji, czy zezwoleń we wszystkich przypadkach, gdy są one przedmiotem czynności prawnej wraz z całym przedsiębiorstwem, w którego skład wchodzą, Potwierdzają to nie tylko przepisy odnoszące się do samego zbycia całego przedsiębiorstwa w drodze czynności cywilnoprawnej (art. 55 k.c. w zw. z art. 55 pkt 5 k.c.) i dokonana w 2003 r. nowelizacja art. 55 pkt 5 k.c. wymieniająca literalnie jako składnik przedsiębiorstwa koncesje, licencje i zezwolenia, ale także przepisy regulujące łączenie, podział i przekształcenie spółek handlowych (art. 494 § 2 k.s.h. i art. 553 § 2 k.s.h.) też przekształcenie spółki cywilnej w spółkę jawną (art. 26 § 5 w zw. z art. 553 § 2 k.s.h.).

W ocenie spółki, stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest w rażący sposób sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 552 k.c. w zw. z art. 551 pkt 5 k.c. i jedną z podstawowych dyrektyw wykładni, tj. zakaz wykładni per non est i nakazem przyjęcia racjonalności ustawodawczej. Gdyby bowiem uznać trafność tego stanowiska, to treść normatywna art. 552 k.c. w zw. z art. 551 pkt 5 k.c. byłaby pusta i w istocie zbędna.

Z uwagi na powyższe, skarżąca podkreśliła, że nie może zgodzić się z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji i dokonaną tam wykładnią przepisu art. 552 w zw. z art. 551 pkt 5 k.c., polegającą na stwierdzeniu, że co prawda czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko co wchodzi w jego skład, chyba że co innego wynika z czynności prawnej albo przepisów szczególnych, ale w istocie znaczy to, że jeśli przepisy w administracyjnym prawie materialnym nie przewidują możliwości przeniesienia uprawnień wynikających z administracyjnej, uprawnienia takie nie przechodzą na nabywcę przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącej wykładnia dokonana przez Prezesa UTK jest w istocie wykładnią contra legem, ponieważ w/w stanowi, że wyłączyć przejście przedmiotowych praw może jedynie wyraźny przepis prawa lub treść czynności prawnej, a nie wymagane jest istnienie dodatkowego przepisu stanowiącego podstawę przeniesienia prawa wynikającego z decyzji.

Podniosła, że wyłączenie możliwości przeniesienia wraz z przedsiębiorstwem również praw i obowiązków, wynikających z decyzji przyznającej koncesję (zezwolenie, licencje) zbywcy przedsiębiorstwa wymaga wyraźnego przepisu ustawowego, którego Prezes UTK nie wskazał.

Zdaniem skarżącej w żaden sposób nie można uznać, że podstawą takiego wyłączenia jest wskazany art. 19 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, a tym bardziej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie warunków oraz trybu wydawania, przedłużania, zmiany i cofania autoryzacji bezpieczeństwa, certyfikatów bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa, ponieważ powyższe przepisy po prostu takiej regulacji nie zawierają.

W ocenie skarżącej przedstawiona w uzasadnieniu decyzji wykładnia przepisów art. 552 i art. 551 pkt 5 k.c. jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, która może być ograniczona tylko na podstawie wyraźnego przepisu ustawy.

Spółka stwierdziła, że wstąpiła w prawa i obowiązki L. Sp. z o.o. Sp. k. w zakresie opisanym w umowie zbycia zorganizowanej części przedsiębiorstwa, jest jej następcą prawnym w zakresie praw i obowiązków wynikających ze świadectwa bezpieczeństwa i jako następca prawny ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w domaganiu się, zmiany decyzji o wydaniu świadectwa bezpieczeństwa, zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga P. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w L. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie zmiany świadectwa bezpieczeństwa dla użytkownika bocznicy kolejowej złożonego przez skarżącą spółkę - nie naruszył obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącego przedsiębiorcy, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, wydając obie sporne decyzje administracyjne, nie dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisu art. 105 § 1 k.p.a., jak również art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 14 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

Jednocześnie, wskazać należy, że w działaniu organu administracji publicznej, wydającego wskazane powyżej decyzje, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Ponadto, Sąd uznał, że w uzasadnieniu obu spornych rozstrzygnięć Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wyjaśnione zostały w sposób dostatecznie jasny i przekonywujący motywy ich podjęcia, zaś przytoczona w tym zakresie argumentacja jest wyczerpująca i w pełni odnosząca się do stanowiska strony skarżącej.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie, należy wyraźnie wskazać na wstępie, iż osią sporu między skarżącą spółka a Prezesem UTK jest kwestia dotycząca sukcesji uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej, a w szczególności przeniesienie uprawnień i obowiązków w sferze stosunków administracyjno-prawnych na inny podmiot niż ten, na rzecz którego została wydana decyzja administracyjna.

Zdaniem Sądu, należy zauważyć, że publiczne prawa i obowiązki ukształtowane w drodze aktu administracyjnego mają, co do zasady, charakter osobisty. Pozostają one trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione, są nieprzenoszalne i gasną wraz ze śmiercią ich adresata i nie ma co do nich następstwa prawnego.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż z natury aktu administracyjnego, wspartego uregulowaniem Kodeksu postępowania administracyjnego, takie przejście uprawnień jest niedopuszczalne, albowiem prawomocny akt administracyjny wiąże tak długo, jak długo któryś z elementów decydujących o identyczności konkretyzowanego aktem stosunku prawnego nie ulegnie modyfikacji. Istotą aktu administracyjnego jest bowiem jednostronne określenie przez kompetentny organ administracyjny praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego.

Nie ulega wątpliwości, że dysponentem aktu administracyjnego jest tylko administracja. Nie można więc przenieść praw i obowiązków zawartych w aktach administracyjnych bez udziału organu, który akt wydał, albowiem w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada ogólnego następstwa prawnego.

W związku z powyższym, uznać należy, iż Prezes UTK zasadnie przyjął w niniejszej sprawie, iż świadectwo bezpieczeństwa, które zgodnie z definicją unormowaną w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, jest dokument potwierdzający zdolność bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych, wydawany podmiotom zwolnionym z obowiązku uzyskania certyfikatu bezpieczeństwa i autoryzacji bezpieczeństwa stanowi przykład administracyjnego aktu osobowego mającego na celu ukształtowanie sytuacji prawnej określonej osoby w oderwaniu od elementów rzeczowych. Chodzi tutaj bowiem, o ukształtowanie takim aktem uprawnień (obowiązków) o charakterze ściśle osobistym, przy czym zauważyć należy, iż charakter osobisty mają te prawa lub obowiązki administracyjne, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, w tym - szczególnych kwalifikacji lub umiejętności. Związane są one ściśle z bytem adresata aktu (np. pozwolenie na posiadanie broni palnej czy świadectwo bezpieczeństwa dla użytkownika bocznicy kolejowej). W związku z tym w zasadzie nie zachodzi w przypadku takich aktów następstwo prawne.

W konsekwencji, uznać należy, iż świadectwo bezpieczeństwa jest dokumentem potwierdzającym kwalifikacje podmiotu i uprawniającym ten podmiot do rozpoczęcia i prowadzenia działalności polegającej na eksploatacji bocznicy kolejowej.

Nie ulega wątpliwości, że istotą świadectwa bezpieczeństwa jest potwierdzenie przez organ administracji publicznej przyjęcia przez użytkownika bocznicy kolejowej podstawowych mechanizmów organizacyjnych mających na celu zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa ruchu kolejowego na bocznicy. Prezes UTK biorąc pod uwagę wyniki postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania świadectwa bezpieczeństwa ocenia bowiem czy użytkownik spełnił określone prawem wymogi, a tym samym czy zapewnia odpowiedni poziom bezpieczeństwa eksploatacji bocznicy. Do uzyskania świadectwa bezpieczeństwa konieczne jest bowiem, zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, przedłożenie wraz z wnioskiem dokumentów wymienionych w pkt 1-6. Powyższe dokumenty winny być każdorazowo dostosowane do specyfiki danego przedsiębiorstwa, dlatego przykładowo nie może być mowy o sytuacji, gdzie jeden podmiot sporządzi regulamin pracy bocznicy kolejowej, a następnie przekaże go kolejnemu użytkownikowi tej samej bocznicy kolejowej, ponieważ każdy z wymienionych powyżej dokumentów tworzy się na podstawie cech indywidualnych przedsiębiorcy.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze skarżącą spółką, iż decyzja wydająca świadectwo bezpieczeństwa ma charakter rzeczowy.

Zdaniem Sądu, skoro świadectwo bezpieczeństwa jest ściśle związane ze strukturą i organizacją danego przedsiębiorstwa, to nie można zaakceptować sytuacji, w której świadectwo bezpieczeństwa wydane dla jednego podmiotu, jest zmieniane w trakcie okresu jego obowiązywania (świadectwo jest dokumentem terminowym) w zakresie podmiotowym, gdyż wszelkie zapisy i dokumenty, na podstawie których zostało wydane, ściśle dotyczą podmiotu dla którego je wydano.

Skoro wydanie świadectwa bezpieczeństwa potwierdza zdolność danego, konkretnego podmiotu do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych na bocznicy, uznać należy, iż nie jest zatem z góry przesądzone, że w sytuacji, gdy poprzednik prawny skarżącej spółki uzyskał świadectwo bezpieczeństwa, to również strona skarżąca je uzyska i to jeszcze - jak sugeruje - identyczne, jak poprzednie.

Należy zauważyć, że Prezes UTK każdy wniosek o wydanie świadectwa rozpatruje indywidualnie, a zatem twierdzenie, że wydanie świadectwa bezpieczeństwa dla użytkownika, który przejął bocznice od poprzednika odbywa się niejako automatycznie, jest pozbawione jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych.

Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest również dodatkowa okoliczność, iż żaden przepis ustawy o transporcie kolejowym nie stanowi o zakazie funkcjonowania na tej samej bocznicy więcej niż jednego podmiotu posiadającego świadectwo bezpieczeństwa.

Zdaniem Sądu, konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym, zwłaszcza w odniesieniu do aktów, które nie są aktami rzeczowymi. A zatem, organ administracji publicznej, dokonując przeniesienia decyzji, musi mieć do tego stosowną podstawę prawną.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie niedopuszczalna była zmiana decyzji (świadectwa bezpieczeństwa) w sytuacji, gdy z wnioskiem o taką zmianę występuje inny podmiot niż ten, na którego rzecz wydano decyzję pierwotną. Nie ulega wątpliwości, że w takiej sytuacji podmiot wskazany w decyzji pierwotnej (zmienianej) uległ przekształceniu czego skutkiem jest wykreowanie nowego podmiotu. W związku z tym, - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie może być mowy o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu podmiotowym, co z kolei stoi na przeszkodzie zastosowaniu trybu z art. 155 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd zgodził się z Prezesem UTK, iż jedyną zgodną z prawem formą rozstrzygnięcia wniosku skarżącej spółki była decyzja umarzające postępowanie w sprawie, ponieważ strona skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie zmiany świadectwa bezpieczeństwa wydanego dla P. sp. z o.o. S.K.A. z uwagi na fakt, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. musi odnosić się do praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną pierwotnej decyzji i uregulowań wyczerpujących przedmiot tej decyzji. Zmiana adresata decyzji, czyli pierwotnej strony - na skarżącą spółkę (zmiana podmiotowa), wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i jest tym samym niedopuszczalna. Nie można bowiem przyjąć, iż istnieje prawna możliwość cesji uprawnień ściśle związanych z określonymi przymiotami danego podmiotu zawartymi w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu.

W konsekwencji, Sąd uznał, że w przypadku aktów administracyjnych o charakterze osobistym, a takim bez wątpienia jest świadectwo bezpieczeństwa użytkownika bocznicy kolejowego, przeniesienie praw wynikających z tej decyzji na inny podmiot, niż adresat decyzji, jest niedopuszczalne.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd uznał, że w analizowanej sprawie nie naruszono zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, należy przyjąć, że Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z tą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), dokonując przy tym wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego, a także uzasadniając obie sporne decyzje administracyjne w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji, należy uznać, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał wystarczające podstawy do podjętych przez organ spornych rozstrzygnięć, co oznacza również, że Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, utrzymując w mocy decyzję wydaną w dniu [...] stycznia 2015 r. - nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.