Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 344/16 w sprawie ze skargi T. P. na bezczynność Rządowego Centrum Legislacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Rządowego Centrum Legislacji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2016 r. oddalił skargę T.P. na bezczynność Prezesa Rządowego Centrum Legislacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten został wydany przy uwzględnieniu następujących okoliczności:

Pismem z 13 kwietnia 2016 r. T.P. zwrócił się do Rządowego Centrum Legislacji, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm., dalej: u.d.i.p.), o wskazanie i przesłanie, za pośrednictwem poczty elektronicznej, podstawy prawnej braku publikacji w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt K 47/15.

W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Departamentu Prawnego i Tekstów Jednolitych Rządowego Centrum Legislacji pismem z 26 kwietnia 2016 r. wskazał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., bowiem dotyczy zastosowania prawa w konkretnym przypadku. Wyjaśnił, że na podstawie tej ustawy udostępnieniu podlega sama informacja stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy powody, dla których została podjęta bądź też nie przez dany organ. Organ zobowiązany jest zatem do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Skoro zatem żądana informacja dotyczy oceny faktów, które zaistniały w związku z nieopublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego to, w świetle przedstawionych wyjaśnień, nie stanowi ona informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych.

T.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rządowego Centrum Legislacji polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej.

Postanowieniem z 28 lipca 2016 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rządowego Centrum Legislacji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że informacja, o jaką zwrócił się T.P., nie zawiera waloru informacji publicznej, bowiem zadane pytanie dotyczyło oceny prawnej określonego faktu, tj. przyczyn czy też powodów nieopublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. Czym innym jest natomiast udostępnienie treści aktu prawnego, a czym innym wyjaśnienie, objaśnienie czy też tłumaczenie organu dotyczące zastosowania przepisu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd podkreślił, że źródłem prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Ustawą, o której mowa w tym przepisie jest u.d.i.p. Informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań bądź ich zaniechania i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich.

Odnosząc powyższe do warunków rozpoznawanej sprawy Sąd podkreślił, że skarżący w swoim wniosku skierowanym do Rządowego Centrum Legislacji żądał podania podstawy prawnej braku publikacji w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt K 4/15. Poza sporem pozostaje okoliczność, że powyższy wyrok nie został opublikowany. Zatem wniosek skarżącego dotyczy informacji o przepisach prawa, bądź też wyjaśnienia czy też tłumaczenia przepisów prawa. W kategorii informacji publicznej nie mieści się zaś ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych. W ocenie Sądu, żądanie skarżącego nie dotyczy więc udostępnienia informacji publicznej we wskazanym wyżej rozumieniu, nie został zatem spełniony zakres przedmiotowy u.d.i.p..

W sytuacji, kiedy objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, z bezczynnością adresata wniosku mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy nie powiadamia o tym fakcie wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie, jak wywiódł Sąd, adresat wniosku dopełnił powyższego obowiązku informując stronę w piśmie z 26 kwietnia 2016 r., że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Tym samym nie sposób zarzucić mu, że pozostawał w bezczynności.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Stowarzyszenie [...], reprezentowana przez adwokata, podniosło zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegający na przyjęciu, że informacja o podstawach prawnych braku publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi informacji publicznej, a wnioskodawca domaga się interpretacji lub tłumaczenia przepisów.

Opierając skargę kasacyjną również na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano na naruszenie:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności twierdzeń skarżącego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych wyroku oraz brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi na bezczynność oraz:

- orzeczenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rządowego Centrum Legislacji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przyjmuje, że publicznym prawem podmiotowym jest prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Szczególne formy, w jakich uprawnienie to może zostać zrealizowane przewiduje art. 61 ust. 2 Konstytucji wskazując, że obejmuje ono dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa jest warunkowane wyłącznie określoną w ustawach ochroną wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Jak zauważa się w doktrynie, prawo do informacji publicznej ma przyczyniać się walnie do podnoszenia "rzetelności i sprawności" działania instytucji publicznych, zgodnie z dyrektywą konstytucyjnej preambuły. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem koniecznym warunkiem poddania władz publicznych rzeczywistej kontroli obywatelskiej stanowiące formę uczestnictwa obywateli w życiu publicznym. (W. Sokolewicz, Komentarz do art. 61, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. pod red. L. Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005, tom IV, s. 11).

Wyprowadzając z treści przepisów Konstytucji definicję informacji publicznej, zaznaczyć należy, że na pierwszy plan wysuwa się aspekt podmiotowy informacji. Inaczej jest już w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która definiuje informację publiczną przyjmując za podstawowe kryterium przedmiotowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tą ustawą. W doktrynie oraz piśmiennictwie przepis ten jest krytykowany jako zbyt ogólny, a nawet – jak zauważano – obarczony błędem ignotum per ignotum, tj. wyjaśnianie pojęcia nieznanego przez inne również nieznane (por. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002 s. 69 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa do dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 12). Dookreśleniem pojęcia informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten jednakże nie eliminuje węzłowych problemów napotykanych przy identyfikacji przedmiotu omawianego uprawnienia. Nie wyczerpuje bowiem rodzajów informacji, które podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to w związku z użytym w tym przepisie sformułowaniem: "w szczególności". Wymienione w nim informacje podlegające udostępnieniu są zatem przykładowe. Rozbudowana zaś treść tego przepisu identyfikuje jedynie typowe zagadnienia, kategorie objęte obowiązkiem udostępnienia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 (CBOSA), bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Wychodząc również z tego założenia, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02 podkreślił, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów, czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Warto przy tym przywołać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12 (CBOSA), zgodnie z którym dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia.

Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, iż informacje objęte wnioskiem o udostępnienie przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji w trybie u.d.i.p. nie miały waloru informacji publicznej. Żądanie wyjaśnienia co do sposobu interpretacji przepisów prawa, który doprowadził do braku publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie dotyczyło bowiem treści dokumentu wytworzonego i pozostającego w dyspozycji organu, co więcej stanowiło o dążeniu do polemiki z takim działaniem (czy też brakiem działania) organu.

W świetle powyższego nie sposób uznać za uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Nieuzasadnione pozostawały również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których skuteczność - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - związana jest z przyjęciem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić zatem należy, że jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wywodzi skarga kasacyjna, Sąd I instancji niesłusznie przyjął, że skarżący domagał się interpretacji czy wykładni przepisów prawa, pominął przy tym wszystkie twierdzenia skarżącego i w ogóle się do nich nie odniósł. Zauważyć zatem należy, że podstawą dla odczytania intencji skarżącego był wszczynający postępowanie jednozdaniowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony drogą elektroniczną w dniu 13 kwietnia 2016 r. Zakreślał on jednoznacznie przedmiot żądania do "podania podstawy prawnej braku publikacji w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego". Tak wyrażone żądanie było przedmiotem rozpoznania przez organ, a następnie prawidłowo skontrolowane przez Sąd I instancji w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu.

Uznając również za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis ten określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił w sposób właściwy stan faktyczny oraz prawny sprawy. Odzwierciedlono w nim także dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę objętej skargą bezczynności organu. W świetle powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie sposób było uznać za uzasadniony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie zaś z uchwałą NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz. 38) art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wobec powyższego, o wysokości kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie powołanych wyżej przepisów.