Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1335/11 w zakresie odrzucenia skargi M. S. na czynność Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu postanawia: uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1335/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę M. S. na czynność Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na czynność Prezydenta Miasta Włocławka z dnia [...] maja 2009 r. polegającą na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu przy ul. W. we Włocławku, w wyniku którego wprowadzono ograniczenie wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 ton. Skarżący wnosił o uchylenie powyższej czynności uzasadniając to tym, że wprowadzony zakaz uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej (transport kruszywa z terenu żwirowni, do której prowadzi ul. W.).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie twierdząc, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu została dokonana w sposób zgodny z prawem, w szczególności w celu ochrony ul. W. przed przedwczesną jej degradacją na skutek dużego ruchu pojazdów ciężarowych.

Sąd I instancji rozpoznając skargę zastrzegł, iż przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy co do meritum, należało zbadać jej dopuszczalność. Kontrola dokonana przez Sąd I instancji wykazała, iż wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Sąd I instancji zaznaczył, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie. Sąd I instancji zaaprobował stanowisko, że nie wolno domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do zastosowania tej prawnej formy działania. Organ administracji publicznej wyraża stanowisko w formie decyzji tylko w tym przypadku, gdy taką formę działania przewiduje konkretny przepis prawa materialnego, przy czym orzeczenie o uprawnieniach danego podmiotu lub nałożenie obowiązku związane jest ściśle z wykazaniem przez organ upoważnienia do takiego działania (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, wyrok NSA - OZ Wrocław z dnia 9 lutego 1983 r., SA/Wr 559/82). Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, orzekając w niej o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Na gruncie procedury administracyjnej "sprawa indywidualna" - to sprawa konkretna w podwójnym znaczeniu, czyli dotycząca indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej oraz odnosząca się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku. Analizę stanu prawnego kontrolowanej sprawy Sąd I instancji rozpoczął od spostrzeżenia, iż zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z kolei stosownie do art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Na podstawie art. 10 ust. 12 cyt. ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Sąd I instancji przytaczając treść § 2 ust. 1, 2 i 3 wskazał, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Przepis § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, że projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi, 2) organ zarządzający ruchem, 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6, 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. W ocenie Sądu I instancji analiza przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i przepisów ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie określił formy prawnej, w jakiej winno nastąpić zatwierdzenie projektu ruchu drogowego lub zmiana organizacji ruchu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie wskazuje się, że sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych (będące następstwem zatwierdzenia projektu organizacji ruchu) nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, a w drodze czynności organizacyjno-technicznych. Nadto Sąd I instancji wskazał, iż w wyroku z 11 marca 1992 r. (SA/Ka 117/92, opublik. OSP 1994, nr 7-8, poz, 128, tak samo w postanowieniu NSA z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 735/10) NSA wprost stwierdził, że ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników. Również w piśmiennictwie podnosi się, że zatwierdzenie przez właściwy organ projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Uznaniu jej za taki akt stoi na przeszkodzie to, że nie jest ono rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy nie indywidualnie określonych osób, lecz jego adresatami są wszyscy potencjalni użytkownicy drogi. Brak jest w tym akcie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy co do ściśle określonej osoby, która to cecha stanowi element istotny decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu wywołuje skutki takie same, jak norma prawna, a dotyczy nieokreślonego kręgu adresatów, należy uznać jego normatywny charakter. W istocie jest ono quasi-aktem normatywnym (por. glosę do powyższego wyroku opublik. w OSP 1994, nr 7-8, s. 337). Podsumowując Sąd I instancji wskazał, iż znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego będącego, w ocenie skarżącego, nielegalną działalnością administracji. Znak drogowy może, co najwyżej, naruszać interes faktyczny danej osoby.

Skargę kasacyjną złożył M. S. reprezentowany przez radcę prawnego A. A. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że czynność Prezydenta Miasta Włocławka w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu nie podlega kontroli sądu administracyjnego, gdy tymczasem zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie przeprowadził rozważań w zakresie ustalenia jaki charakter ma zaskarżona czynność Prezydenta i czy czynność ta kwalifikuje się do pozostałych spraw wymienionych w art. 3 § 2 lub art. 3 § 3 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie pozostawia wątpliwości fakt, że zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej. Jednakże w myśl przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontroli sądowej podlegają również inne niż decyzje działania administracji publicznej. Działania organu zarządzającego ruchem, jakim jest w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Włocławka, realizowane na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym w drodze zatwierdzania organizacji ruchu stanowią czynności organizacyjno-techniczne, zgodnie z przepisami § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem ( Dz. U. Nr 177 poz. 1729 ). Zatwierdzona organizacja ruchu skutkuje obowiązywaniem na drodze określonych norm regulujących ruch, a przepisy Prawa o ruchu drogowym obligują uczestników ruchu drogowego do odpowiedniego stosowania się do obowiązujących znaków drogowych. Zarządzenia w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. Są to akty o charakterze ogólnym, skierowanym do użytkowników drogi. Nadto zaznaczono, że nie jest przedmiotem skargi umieszczenie znaku drogowego na drodze publicznej, ale zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu. Skarżący stoi na stanowisku, ze czynność Prezydenta Miasta Włocławka polegająca na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu na drodze przy ul. W. jest czynnością organizacyjno - techniczną i mieści się w zakresie czynności o których mowa w art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i tym samym czynność ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wskazano, iż pogląd o samorządowym charakterze czynności polegającej na zatwierdzeniu zmian organizacji ruchu i dopuszczalności zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego został przedstawiony w orzecznictwie administracyjnym. Jako przykłady wskazano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 8 czerwca 2001 roku o sygn. akt II SA/Kr 1797/99, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2008 roku o sygn. akt II SA/Ke 565/2007, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 roku o sygn. akt VI SA/Wa 807/2007, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2010 roku o sygn. akt II SAB/GI 28/2009, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 roku o sygn. akt I OSK 1767/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 roku o sygn. akt I OSK 368/11.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 P.p.s.a. Sąd kasacyjny żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie stwierdził, dlatego sprawę rozpoznał w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zasługuje uwzględnienie

W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie, bowiem jak stanowi art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu. Jako organ zarządzający ruchem ma kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu. Zarządzenia te są aktami jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Można zatem wnieść skargę na takie zarządzenie w przypadku jego niezgodności z prawem, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą skargi jest w takim przypadku przepis art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie jest umieszczenie znaku drogowego na drodze publicznej, lecz zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, według którego zatwierdzenie organizacji ruchu oraz umieszczenie znaku drogowego są dwiema odrębnymi czynnościami. Czynność polegająca na postawieniu znaku jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11). Natomiast zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest objęte właściwością sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 306/11).

Zgodzić się także należy z zarzutem, iż Sąd I instancji nie przeprowadził rozważań w zakresie ustalenia jaki charakter ma zaskarżona czynność Prezydenta Włocławka i czy czynność ta kwalifikuje się do spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Według art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne, niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zatwierdzenie przez prezydenta projektu zmiany organizacji ruchu jest właśnie takim aktem. Pogląd o samorządowym charakterze aktu nie jest w orzecznictwie odosobniony (por. uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11).

Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie zachodziła także hipoteza art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zakresie, wystarczającym do uwzględnienia skargi kasacyjnej, podstawy skargi kasacyjnej były usprawiedliwione.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.