Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu M. S. ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) wpis w kwocie 200 (dwieście) złotych.

M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2009 r. polegającą na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu przy ul. W. w W., w wyniku którego wprowadzono ograniczenie wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 ton. Skarżący wnosił o uchylenie powyższej czynności uzasadniając to tym, że wprowadzony zakaz uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej (transport kruszywa z terenu żwirowni, do której prowadzi ul. W.).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie twierdząc, że wprowadzona zmiana organizacji ruchu została dokonana w sposób zgodny z prawem, w szczególności w celu ochrony ul. W. przed przedwczesną jej degradacją na skutek dużego ruchu pojazdów ciężarowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zanim Sąd przystąpił do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, musiał w pierwszej kolejności rozważyć to, czy zmiany w zakresie organizacji ruchu są załatwiane przez organ administracji w drodze decyzji, czy też brak jest podstaw prawnych do wydania takiego rozstrzygnięcia, co z kolei rzutuje na ocenę tego, czy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii należy poprzedzić rozważaniami na temat prawnej formy działania organów administracji publicznej.

Otóż, w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że wydanie decyzji administracyjnej uzależnione jest od istnienia przepisu prawa materialnego przewidującego załatwienie sprawy administracyjnej w tej formie. Dominuje przy tym stanowisko, które aprobuje tut. Sąd, że nie wolno domniemywać normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji publicznej do zastosowania tej prawnej formy działania. Organ administracji publicznej wyraża stanowisko w formie decyzji tylko w tym przypadku, gdy taką formę działania przewiduje konkretny przepis prawa materialnego, przy czym orzeczenie o uprawnieniach danego podmiotu lub nałożenie obowiązku związane jest ściśle z wykazaniem przez organ upoważnienia do takiego działania (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982 r., II SA 1474/82, wyrok NSA - OZ Wrocław z dnia 9 lutego 1983 r., SA/Wr 559/82).

Trzeba także podkreślić, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną, orzekając w niej o uprawnieniach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Na gruncie procedury administracyjnej "sprawa indywidualna" - to sprawa konkretna w podwójnym znaczeniu, czyli dotycząca indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej oraz odnosząca się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku.

Przechodząc do oceny charakteru sprawy niniejszej trzeba uwzględnić, że zgodnie z art. 19 ust. 1 oraz 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą dróg gminnych jest wójt, burmistrz, bądź prezydent miasta, a do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

Z kolei stosownie do art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Na podstawie art. 10 ust. 12 cyt. ustawy zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez:

1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności:

a) sporządzanie projektów organizacji ruchu,

b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia,

c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu,

d) zatwierdzanie organizacji ruchu,

e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji,

f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu,

g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności,

h) nadzór nad zarządzaniem ruchem;

2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów;

3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ust. 2 tego przepisu stanowi, że działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Przepis § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, że projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia:

1) zarząd drogi;

2) organ zarządzający ruchem;

3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6;

4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3.

Stosownie do § 11 ww. rozporządzenia organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi.

Analiza przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym jak i przepisów ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie określił formy prawnej, w jakiej winno nastąpić zatwierdzenie projektu ruchu drogowego lub zmiana organizacji ruchu. Natomiast w orzecznictwie wskazano, że sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych (będące następstwem zatwierdzenia projektu organizacji ruchu) nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, a w drodze czynności organizacyjno-technicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., III SA/Gd 587/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Sz 698/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2009 r., II SA/Ke 668/10, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 czerwca 2006 r., II SAB/Go 25/05, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 czerwca 2004 r., II SA/Bd 145/04 oraz postanowienie NSA z 21 grudnia 1987 r., SAB/Wr 26/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 92). W wyroku z 11 marca 1992 r. (SA/Ka 117/92, opublik. OSP 1994, nr 7-8, poz, 128, tak samo w postanowieniu NSA z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 735/10) NSA wprost stwierdził, że ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników.

Również w piśmiennictwie podnosi się, że zatwierdzenie przez właściwy organ projektu organizacji ruchu lub zmian tej organizacji nie może być traktowane jako decyzja administracyjna. Uznaniu jej za taki akt stoi na przeszkodzie to, że nie jest ono rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu dotyczy nie indywidualnie określonych osób, lecz jego adresatami są wszyscy potencjalni użytkownicy drogi. Brak jest w tym akcie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy co do ściśle określonej osoby, która to cecha stanowi element istotny decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu wywołuje skutki takie same, jak norma prawna, a dotyczy nieokreślonego kręgu adresatów, należy uznać jego normatywny charakter. W istocie jest ono quasi-aktem normatywnym (por. glosę do powyższego wyroku opublik. w OSP 1994, nr 7-8, s. 337).

Reasumując, znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego będącego, w ocenie skarżącego, nielegalną działalnością administracji. Znak drogowy może, co najwyżej, naruszać interes faktyczny danej osoby. Podnoszona przez skarżącego okoliczność wskazująca na związek między ustawieniem znaku a zakresem (rozmiarem) prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w postaci przewozu żwiru ww. drogą samochodami o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 ton stanowi - zdaniem Sądu - o naruszeniu interesu faktycznego skarżącego. Samo ustanowienie przedmiotowego znaku drogowego nie zakazuje bowiem prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu czy przewozie żwiru, ani nie ogranicza innych swobód obywatelskich.

Niejako ubocznie odnotować trzeba, iż z mocy art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem m.in. na drogach gminnych. W ramach przyznanych uprawnień nadzorczych może nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny (art. 10 ust. 10 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należało na podstawie tego przepisu w zw. z art. 58 § 3 cyt. ustawy postanowić jak w sentencji.