Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Andrzej Jagiełło, Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Alina Rzepecka, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Łd 1437/15 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 15 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2015 r. oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. o sygn. I SA/Łd 1437/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę W. B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: organ odwoławczy) z dnia 15 października 2015 r. o nr [...] w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2015 r. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wyrok jest dostępny (podobnie, jak inne cytowane w uzasadnieniu orzeczenia) na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Przebieg postępowania przed organami podatkowymi (przedstawiony przez WSA w Gliwicach).

2.1. Relacjonując w uzasadnieniu wyroku przebieg postępowania WSA w Gliwicach podał, że Wójt Gminy R. (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. ustalił skarżącemu łączne zobowiązanie pieniężne na 2015 r. w kwocie 56.296 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 21 § 1 pkt 2 i § 5 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.). oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 6 ust. 7 i art. 20a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 849 ze zm.; dalej: u.p.o.l.).

2.2. Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r. organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu podatkowego pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do WSA w Łodzi przedstawiając w niej okoliczności związane z doręczeniem decyzji z dnia 26 stycznia 2015 r. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 28 lipca 2015 r. uwzględnił w całości powyższą skargę i uchylił postanowienie z dnia 2 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 7 października 2015 r., I SA/Łd 897/15, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

2.3. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 15 października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Podkreślił, że stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego za poprzedni okres nie uległ zmianie, wobec czego organ pierwszej instancji zasadnie nie wszczął postępowania w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego na 2015 r. w formie postanowienia, a także nie wyznaczył stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, stosownie do art. 165 § 5 pkt 1 i art. 200 § 2 pkt 1 o.p.

Odwołując się do art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność, iż budynek magazynowo - produkcyjny nie jest użytkowany dla potrzeb prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej z uwagi na "wykonywanie w nim robót budowlanych w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku magazynowo produkcyjnego na stację demontażu pojazdów, a prace budowlane są nadal wykonywane", nie ma żadnego wpływu na jego opodatkowanie podatkiem od nieruchomości, wg stawek dla budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przejściowe niewykorzystywanie budynku lub jego części w związku z prowadzonymi remontami, czy pracami adaptacyjnymi nie oznacza, że przedmiot opodatkowania nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej.

Konkludując stwierdził, że względy techniczne, o których mowa w art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l., nie mogą być utożsamiane z przeszkodami o charakterze przejściowym. W kwestii opodatkowania części gruntu zajętego pod drogę publiczną organ odwoławczy nie znalazł podstaw, aby poddać w wątpliwość twierdzenia organu pierwszej instancji, że droga gminna nie przebiega przez działkę nr [...]w obrębie I..

3. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi.

3.1. Na ww. decyzję skarżący wniósł skargę do WSA w Łodzi, w której sformułował wniosek o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: (I) prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l.; (II) przepisów postępowania, tj. (1) art. 233 § 1 ust. 1 w związku z art. 210 § 4 i art. 187 § 1 o.p.; (2) art. 122, art. 187 § 1 i § 3 i art. 191 o.p.; (3) art. 122, art. 187 § 1, art. 191 i art. 210 § 1 pkt 6 w związku z art. 210 § 4 o.p.; (4) art. 233 § 1 ust. 1 w związku z art. 165 § 5 pkt 1 o.p.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz dotychczasową argumentację.

4. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

4.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za niezasadną. Odwołując się do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.; dalej u.p.g.k.) w związku z art. 7a ust. 1 u.p.o.l. stwierdził, że podstawę wymiaru podatku od nieruchomości stanowią dane zgromadzone w ewidencji gruntów i budynków, w której należąca do skarżącego działka została oznaczona w całości jako tereny zabudowy przemysłowej "Ba", a nie "dr" jako droga. Chcąc podważyć te dane skarżący powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaaprobował stanowisko organów podatkowych, zgodnie z którym brak jest przesłanek, aby będące własnością skarżącego budynki nie mogły być ze względów technicznych wykorzystywane do celów prowadzenia przez skarżącego działalności obecnie ani w przyszłości.

5. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

5.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Łodzi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował także wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: (1) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 240 § 1 pkt 5 o.p. polegające na niezastosowaniu przez WSA w Łodzi środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., czyli niestwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy z zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji oraz skarga do WSA w Łodzi wskazują, że postępowanie podatkowe nie wyjaśniło sprawy, w tym także to, iż pojawiły się nowe okoliczności w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 1 o.p., tj. błędnie ustalono, że teren znajdujący się na wschodnim odcinku działki o nr [...], obręb I., gmina R. o szerokości około 2 m na całej długości znajduje się w posiadaniu skarżącego, a nie jest na nim urządzona droga gminna, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa materialnego, czyli art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. przez błędne przyjęcie, że możliwe jest zaliczenie do podstawy opodatkowania powierzchni gruntów, które nie są w posiadaniu skarżącego; (2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 180, art. 187 § 1 i art. 198 § 1 o.p. w związku z art. 121 i 122 o.p. przez nieuchylenie decyzji organu odwoławczego mimo zaistnienia licznych naruszeń prawa procesowego dokonanych przez organ odwoławczy, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego niezbędnego do rozpoznania sprawy oraz brak dopuszczenia z urzędu dowodu w postaci oględzin gruntu, które wskazałyby na faktyczny przebieg drogi, która została utworzona na działce skarżącego, i obecnie znajduje się w posiadaniu gminy R. jako zarządcy drogi gminnej i poprzestanie na przeprowadzeniu dowodu z pisma Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy R. z dnia 15 kwietnia 2015 r., który nie ma waloru dokumentu urzędowego, i którego twierdzenie stoi w jawnej sprzeczności z twierdzeniami strony, co powinno skutkować przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie; (3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało brak dokonania kontroli całości zaskarżonej decyzji, a nadto wpływa na utrudnienie dokonania kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w Łodzi; (4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazywał w postępowaniu sądowoadministracyjnym okoliczności, które podnoszone były również przed organem odwoławczym, to jest konieczność wszczęcia procedury w zakresie prawidłowego określenia granic działki o nr [...] oraz przebiegu drogi publicznej, a także dokonania ewentualnych zmian w ewidencji gruntów i budynków, co powinno było skutkować zawieszeniem postępowania podatkowego z urzędu w oparciu o art. 201 § 1 pkt 2 o.p., a czego organ odwoławczy zaniechał, co powinno było doprowadzić do uchylenia przez WSA w Łodzi decyzji organu odwoławczego i nakazania zawieszenia postępowania do chwili przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie rzeczywistego przebiegu drogi publicznej oraz gruntu będącego w posiadaniu skarżącego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą; (5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji stwierdzenia naruszeń prawa materialnego - opisanych w zarzucie nr 1 oraz stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy opisanych w pozostałych zarzutach.

5.2. Organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

6.1. Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte wyłącznie podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

6.2. Zasadnicza kwestia będąca osią sporu między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na gruncie skarżącego usytuowana została droga gminna i czy skarżący ma podstawy do żądania zwolnienia go od obowiązku uiszczania podatku od nieruchomości od tej części gruntu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Organ pierwszej instancji nie uwzględnił stanowiska skarżącego wyjaśniając, że droga nie przebiega przez działkę skarżącego, lecz przez działkę nie należącą do skarżącego. Według ewidencji gruntów i budynków należąca do skarżącego działka o nr [...] została oznaczona w całości jako tereny zabudowy przemysłowej "Ba". Ewidencja nie wskazuje na to, że działka skarżącego oznaczona została symbolem "dr" jako droga. Chcąc podważyć treść danych ujętych w ewidencji gruntów i budynków, skarżący powinien uruchomić stosowny tryb ich korekty (zmiana, aktualizacja, sprostowanie), powołując się na to, że wypis z ewidencji gruntów odbiega od stanu rzeczywistego. Skarżący tego nie uczynił, ponieważ nie zostało ostatecznie zakończone jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie zmiany ewidencji, więc z tego względu należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 201 § 1 pkt 2 o.p. Pozostałe zarzuty kasacyjne nie mogą być przedmiotem rozpoznania, ponieważ – wbrew wymogowi z art. 176 p.p.s.a. - nie zawierają uzasadnienia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje natomiast skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRRiB). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 u.p.g.k., ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno - kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów i budynków, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Powyższa argumentacja prowadzi do konkluzji, że rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (por. S. Bogucki, K. Winiarski, Zakres związania danymi z ewidencji gruntów i budynków w sprawach wymiaru podatków lokalnych, "Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych" 2015, nr 2, s. 18). To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017 r., I OSK 2357/15).

Starosta jako przedstawiciel Skarbu Państwa odpowiada za aktualność danych w ewidencji, o czym stanowi § 44 rozporządzenia MRRiB, przy czym wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o dane udokumentowane. Nie jest jednak możliwe dokonanie zmiany w ewidencji z mocą wsteczną. Jeżeli zmiany w ewidencji następują, to mają one skutek ex nunc, tj. na przyszłość, a nie skutek ex tunc, tj. z mocą wsteczną.

Obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od daty ich powstania, stosownie do art. 22 ust. 2 u.p.g.k. obciąża właściciela lub inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k.). Uregulowanie powyższe zapewnia z jednej strony aktualność danych ewidencji, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, z drugiej natomiast, ustanawiając wskazany powyżej obowiązek właściciela zawiadamiania o wszelkich zmianach w krótkim terminie, eliminuje możliwość dokonywania tych zmian z datą wsteczną tj. obejmującą okres wcześniejszy, przed datą złożenia wniosku. (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 144/10).

6.3. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Łodzi, który trafnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając całość przytoczonej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 p.p.s.a.