Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2903/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w N. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wizy postanawia: 1. podjąć zawieszone postępowanie; 2. uchylić zaskarżone postanowienie.

M. R. (dalej: skarżący) w dniu [...] lipca 2018 r. wystąpił do Konsula Rzeczypospolitej Polskiej - dalej: "Konsul" o wydanie wizy krajowej powołując się na chęć podjęcia w Polsce dwuletnich studiów drugiego stopnia. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Konsul odmówił wydania wizy krajowej. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Konsul w dniu [...] lipca 2018 r. ponownie odmówił wydania wizy ze względu na brak uzasadnienia celu lub warunków planowanego pobytu.

Skarżący wniósł na powyższą decyzję Konsula odmawiającą wydania wizy krajowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego skarżący powołał się m.in. na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie C-403/16 El Hassani (ECLI:EU:C:2017:960).

W odpowiedzi na skargę Konsul wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2903/18, odrzucił skargę. Przytaczając art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., Sąd stwierdził, że decyzja odmawiająca wydania wizy krajowej nie podlega wyjątkom wskazanym w tym przepisie i w związku z tym nie może być przedmiotem kontroli przed sądem administracyjnym. Odnosząc się do wskazanego w skardze wyroku TSUE z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie El Hassani C-403/16, Sąd podkreślił, że dotyczy on wizy Schengen, tymczasem skarżący ubiegał się o wydanie wizy krajowej.

W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Konsula o odmowie wydania wizy krajowej nie podlega kontroli sądowej. Skarżący jednocześnie wskazał, że wątpliwości w tym zakresie wymagają rozpatrzenia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Konsul wniósł o jej oddalenie, gdyż art. 5 pkt 4 p.p.s.a., po nowelizacji uwzględniającej wyrok TSUE C-403/16 w sprawie El Hassani, przewiduje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego w sprawie odmowy wydania wizy Schengen, a nie wizy krajowej. Decyzję o odmowie wydania wizy, o której mowa w art. 32 ust. 3 kodeksu wizowego, należy rozumieć wyłącznie jako decyzję o odmowie wydania wizy w rozumieniu kodeksu wizowego. Taka wykładnia pozostaje w zgodzie z orzecznictwem TSUE. W wyroku w sprawie C-638/16 PPU X i X (ECLI:EU:C:2017:173 pkt 40-47).

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4 listopada 2019 r. zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r. oraz zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym: "Czy art. 21 ust. 2a Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE z 2000 r. Nr L 239 s. 19) w powiązaniu z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407) należy rozumieć w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wydania wizy długoterminowej i który nie może skorzystać z wynikającego z art. 21 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu Schengen prawa swobodnego przemieszczania się po terytoriach innych państw członkowskich, powinien mieć zapewnione prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem?"

Odpowiadając na pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 orzekł, co następuje:

"1) Artykuł 21 ust. 2a Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r., która weszła w życie w dniu 26 marca 1995 r., zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 610/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r., należy interpretować w ten sposób, że nie znajduje on zastosowania do obywatela państwa trzeciego, któremu odmówiono wydania wizy długoterminowej.

2) Prawo Unii, w szczególności art. 34 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, należy interpretować w ten sposób, że nakłada ono na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy w celu odbycia studiów, w rozumieniu tej dyrektywy, której szczegółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności, przy czym procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie środek prawny przed sądem. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy wniosek o wydanie wizy długoterminowej w celu odbycia studiów rozpatrywany w postępowaniu głównym jest objęty zakresem stosowania tej dyrektywy."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało zawieszone w związku ze skierowaniem do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o dokonanie wykładni art. 21 ust. 2a Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach w powiązaniu z art. 47 akapit pierwszy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 10 marca 2021 r. udzielił odpowiedzi i wydał wyrok w sprawie C-949/19. Ze tego względu należało na podstawie art. 128 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. podjąć zawieszone postępowanie.

Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że orzeczenia prejudycjalne Trybunału Sprawiedliwości ustalają właściwą wykładnię (lub kwestię ważności) przepisów prawa unijnego, mających zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Wykładnia przepisów prawa Unii przyjęta przez Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu prejudycjalnym obowiązuje, co do zasady, od dnia wejścia w życie interpretowanego przepisu prawa UE. Wydanie przez sąd krajowy orzeczenia z oczywistym naruszeniem wyroku Trybunału może stanowić podstawę odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia prawa Unii (zobacz np. wyrok TSUE z dnia 30 września 2003 r., w sprawie Köbler, C-224/01, ECLI:EU:C:2003:513 pkt 56 i 57 i powołane w nim orzecznictwo). Prawo Unii Europejskiej stanowi część krajowego porządku prawnego. W przypadku kolizji normy unijnej i krajowej regulujących ten sam przedmiot, zgodnie z zasadami: bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności – prawo Unii ma pierwszeństwo w stosowaniu przed normami krajowymi, co wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Polska – tak jak pozostałe Państwa Członkowskie – ma obowiązek stosowania prawa Unii, a także zapewnienia mu pełnej efektywności.

Biorąc pod uwagę wykładnię przepisów prawa Unii dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 10 marca 2021 r., w sprawie C-949/19, stwierdzić należy, że w zakresie określonym w punkcie 2 tego wyroku art. 5 pkt 4 p.p.s.a. jest niezgodny z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 34 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (dalej dyrektywa 2016/801). Skarżący do wniosku o wydanie wizy krajowej załączył szereg dokumentów, w tym zaświadczenie z [...] czerwca 2018 r. o przyjęciu na studia (k. 6 akt administracyjnych). Okoliczność ta może wskazywać, że złożony wniosek o wydanie wizy długoterminowej w celu odbycia studiów wniesiony w rozpoznawanej sprawie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2016/801. W konsekwencji należy stwierdzić, że odrzucenie wniesionej skargi z przyczyny wskazanej przez Sąd pierwszej instancji było przedwczesne, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest oceny, czy wniosek skarżącego o wydanie wizy długoterminowej w celu odbycia studiów jest objęty zakresem stosowania powołanej dyrektywy (UE) 2016/801. Ze stwierdzeniem właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania wniesionej skargi będzie wiązał się obowiązek jej merytorycznego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Z tego względu na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.