Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

16 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [....] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 1/15 w sprawie ze skargi [....] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność Starosty [....] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [....] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na rzecz Starosty [....] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 213/16 uwzględnił skargę P.S.G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej określanej jako Spółka) na bezczynność Starosty Lubelskiego i zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 25 lutego 2014 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 25 lutego 2014 r. Spółka wniosła do Starosty Lubelskiego o ograniczenie w trybie art. 124a w związku z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w miejscowości W., gmina B. w związku z prowadzeniem prac polegających na budowie sieci gazowej [..]. Podkreśliła, że nieruchomość ta, której właściciel zmarł, posiada nieuregulowany stan prawny uniemożliwiający uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku załączono m.in. trzy egzemplarze mapy do celów projektowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, której treść była zgodna z mapą zaewidencjonowaną w dniu [..] sierpnia 2013 r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [..].

Starosta Lubelski pismem z dnia 28 maja 2014 r. wezwał Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie:

- mapy do celów prawnych, o której mowa w § 75 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572, dalej powoływanego jako rozporządzenie), sporządzonej przez uprawnionego geodetę i zaewidencjonowaną we właściwym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, zawierającą numer, powierzchnię, położenie działki, wskazanie właścicieli działki oraz precyzyjne oznaczenie przebiegu planowanej inwestycji i powierzchni gruntu przewidzianej do zajęcia na czas wykonywania robót i powierzchnię niezbędną do trwałego urządzenia elementów planowanej inwestycji;

- aktualnego odpisu księgi wieczystej lub oświadczenia przedstawiającego aktualny stan wpisów w księdze wieczystej nieruchomości objętej wnioskiem wraz ze wskazaniem numeru księgi wieczystej albo zaświadczenia o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów, a jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej lub nie prowadzi się dla niej zbioru dokumentów – zaświadczenia właściwego sądu, które to potwierdzi;

- pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu, który poświadczył za zgodność z oryginałem odpisy stanowiące załączniki wniosku.

Spółka nie wykonała wezwania, lecz w piśmie z dnia 4 lipca 2014 r. zakwestionowała jego celowość w zakresie odnoszącym się do mapy do celów prawnych.

Starosta Lubelski pismem z dnia 11 lipca 2014 r. wystąpił do Wojewody Lubelskiego z zapytaniem w tej ostatniej kwestii i po otrzymaniu odpowiedzi potwierdzającej jego stanowisko (pismo z dnia 12 sierpnia 2014 r.) podtrzymał je w piśmie z dnia 12 sierpnia 2014 r. Zwrócił uwagę Spółki, że przedłożenie "map ograniczonych praw rzeczowych wykonanych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa" jest niezbędne dla terminowego rozpatrzenia sprawy. Wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi być bowiem kompletny, gdyż konieczność i zakres tej ingerencji wymaga dokładnego wyjaśnienia i uzasadnienia.

Pismem z dnia 15 września 2014 r. Spółka złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewody Lubelskiego, który jednak postanowieniem z dnia [..] października 2014 r. załatwił to zażalenie odmownie.

Spółka wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty Lubelskiego w rozpatrywanym przedmiocie, stwierdzając, że organ ten bezzasadnie uzależnia wydanie decyzji w sprawie od warunku nieprzewidzianego w przepisach prawa, domagając się od niej przedstawienia mapy do celów prawnych.

Starosta Lubelski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, zaznaczając, że wymóg dostarczenia takiej mapy wynika z § 75 pkt 1 rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2015 r. po omówieniu środków, jakie przysługują sądowi w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu, która – jak wyjaśnił powołując się na doktrynę – zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go w przewidziany prawem sposób, w szczególności poprzez wydanie w terminie decyzji. Zauważył, że przedmiot sporu w sprawie zamyka się w pytaniu, czy wydanie decyzji żądanej przez Spółkę było uzależnione od złożenia tzw. mapy do celów prawnych.

Na pytanie to Sąd udzielił odpowiedzi przeczącej, uznając stanowisko Starosty za pozbawione uzasadnienia prawnego. Wskazał, że ani art. 124 ustawy, ani inne przepisy nie wymieniają obligatoryjnych załączników wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości. Tym samym brak takiej mapy nie może być traktowany jako brak formalny wniosku podlegający uzupełnieniu na żądanie organu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Kwestia ta nie stanowi również przesłanki materialnoprawnej, warunkującej uzyskanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Powołując się na literaturę Sąd podniósł, że instytucja określona w art. 124 ustawy służy uzyskaniu czasowego tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane dla wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, których status prawny zostanie następnie uregulowany przez prawo cywilne. Przyznał, że zastosowanie tego przepisu wymaga precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości, lecz podzielił zarazem pogląd Spółki, iż nie wynika z tego obowiązek podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji w tym zakresie do przedłożenie mapy do celów prawnych. Jego zdaniem zresztą przedstawiona mapa do celów projektowych wskazuje precyzyjnie zakres wymaganego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Została ona bowiem sporządzona przez geodetę uprawnionego, odzwierciedla zakres planowanej inwestycji polegającej na przeprowadzeniu odcinka gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia ("śp/c"), w tym jego długość, całkowite pola powierzchni zajętych przez strefę kontrolowaną projektowanego gazociągu i przez jego pas montażowy oraz szerokość strefy kontrolowanej i pasa montażowego gazociągu. Z tego względu Sąd uznał, że organ pomimo upływu ustawowego terminu nie załatwił wniosku Spółki, choć jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro nie potraktował lekceważąco obowiązków ustawowych, i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), zobowiązał ten organ do rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 25 lutego

2014 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

Starosta Lubelski, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 29 października 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty procesowe.

Pierwszy z nich podnosi naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 i art. 76a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 114 ust. 3 i 4 i art. 116 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy w związku z art. 124a ustawy przez uwzględnienie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy wniosek Spółki o wszczęcie postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dotknięty był brakami podlegającymi usunięciu w trybie art. 64 § 2 K.p.a., których Spółka pomimo wezwania nie usunęła, oraz przez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami, mimo iż wszczęcie postępowania w sprawie powinno być poprzedzone podaniem do publicznej wiadomości informacji o zamiarze wszczęcia postępowania z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem.

Z kolei drugi zarzut został odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. W tym zakresie pełnomocnik podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono, dlaczego mimo nieuzupełnienia przez Spółkę wskazanych przez organ braków wspomnianego wniosku Sąd pierwszej instancji stwierdził bezczynność organu.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, po czym przytoczył treść art. 124 ust. 1 ustawy i powołując się na orzecznictwo oraz doktrynę wyraził pogląd, że przewidziana nim instytucja jest rodzajem wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy, gdyż prowadzi do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości. W konsekwencji wniosek o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie powinien spełniać wymagania określone w art. 116 ustawy. Pełnomocnik nawiązał do art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy i stwierdził, że mowa w nim o mapie do celów prawnych w rozumieniu § 75 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ postępowanie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości należy do wspominanych w tym przepisie postępowań administracyjnych.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik zaakcentował, że Spółka nie wykonała wezwania do usunięcia także innych braków, tj. nie nadesłała pełnomocnictwa, zaświadczenia lub oświadczenia dotyczących księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów dokumentów przedłożonych jedynie w kserokopii. W tym kontekście odwołał się do literatury i orzecznictwa, w świetle których dopiero wniesienie podania spełniającego wszystkie wymogi formalne pozwala organowi na uruchomienie i prowadzenie przewidzianych prawem procedur. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostawał w bezczynności, mimo że Spółka nie usunęła braków złożonego przez siebie wniosku. Ponadto z uwagi na regulację art. 114 ust. 3 i 4 w związku z art. 124a ustawy organ nie ma możliwości rozpatrzenia tego wniosku w terminie zakreślonym zaskarżonym wyrokiem.

Następnie pełnomocnik przywołał treść art. 141 § 4 P.p.s.a. i stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wskazanym tam wymogom, gdyż nie wyjaśnia, dlaczego uwzględniono skargę na bezczynność, chociaż zachodziły przesłanki do pozostawienia wniosku Spółki bez rozpatrzenia. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem do kwestii map, jakie należało załączyć do wniosku, pomija natomiast fakt, że wezwanie organu nie zostało wykonane również w części odnoszącej się do innych wyszczególnionych w nim braków.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi pełnomocnik przyznał, że Spółka nie uzupełniła wniosku w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa oraz zaświadczenia o braku księgi wieczystej dla nieruchomości, lecz zauważył, iż nie miało to żadnego znaczenia dla sprawy ze względu na stanowisko organu co do konieczności dostarczenia mapy do celów prawnych. Jak zastrzegł, Spółka nie dołączyła żadnych dokumentów, ponieważ starała się wpłynąć na organ "polubownie oraz poprzez zażalenie", aby działał w granicach prawa i wszczął postępowanie w oparciu o załączone mapy dla celów projektowych. Jego zdaniem "brak wszczęcia postępowania jest wynikiem żądania map do celów prawnych, a nie brak pełnomocnictwa radcy prawnego, który to brak niezwłocznie można usunąć z chwilą przyjęcia załączonych do wniosku map".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że w ramach obu zarzutów kasacyjnych trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji skoncentrował się tylko na tym, czy Starosta Lubelski prawidłowo wezwał Spółkę do uzupełnienia braków wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy poprzez dostarczenie mapy dla celów prawnych, i stracił z pola widzenia, iż wezwanie obejmowało również inne braki, które nie zostały uzupełnione. Tym samym nie uwzględnił sytuacji procesowej, w jakiej dokonywano tego wezwania, a przez to także treści przywołanego w obu zarzutach art. 64 § 2 K.p.a. stanowiącego podstawę prawną tej czynności oraz określającego jej prawne znaczenie dla postępowania administracyjnego, w tym następstwa prawne, jakie pociągnąć może za sobą bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Sąd pierwszej instancji nie wziął w dostatecznym stopniu pod uwagę, że ten właśnie przepis znalazł zastosowanie w sprawie, gdy Starosta Lubelski pismem z dnia 28 maja 2014 r. wezwał Spółkę do usunięcia kilku braków formalnych wniosku, w tym takich, które dotyczą podań składanych we wszystkich postępowaniach administracyjnych. Nie ulega przecież wątpliwości, że jednym z takich braków w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. jest niedołączenie do niego pełnomocnictwa stosownie do art. 33 § 3 K.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 1308/92, LEX nr 1687479). W efekcie niewykonanie wezwania już w tym zakresie oznaczało konieczność zastosowania rygoru, którym to wezwanie opatrzono, tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o realizacji tego rygoru wynikającego z art. 64 § 2 K.p.a. świadczy treść pisma Starosty Lubelskiego z dnia 12 sierpnia 2014 r. Organ podtrzymał w nim swoje stanowisko, odpowiadając na pismo Spółki, w którym podjęła ona swoistą polemikę z wezwaniem, podważając jeden z jego punktów, nie przedstawiając jednak żadnego z wymaganych nim dokumentów, tj. także tych, jakie nie budziły jej zastrzeżeń. Spółka nie kwestionowała również wezwania w części dotyczącej przedłożenia odpisu księgi wieczystej albo oświadczenia przedstawiającego aktualny stan wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie wraz ze wskazaniem numeru księgi wieczystej albo zaświadczenia o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów. Termin wyznaczony wezwaniem do uzupełnienia braków upłynął więc bezskutecznie, toteż musiał nastąpić skutek, jaki przewidziano dla takiego stanu faktycznego w analizowanym przepisie. Jest poza sporem, że bez znaczenia w rozpatrywanej materii widzenia pozostawały wskazane przez pełnomocnika Spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną powody, dla których wezwanie zostało zignorowane całkowicie. Bezsprzecznie fakt, że Spółka nie zgadzała się z potrzebą dostarczenia jednego z dokumentów wymienionych w wezwaniu, nie zwalniał jej z obowiązku przedłożenia dokumentów pozostałych i nie może odwrócić procesowych konsekwencji upływu terminu zakreślonego przez organ. W tym stanie rzeczy skoro sprawie nie można było nadać dalszego biegu ze względu na pozostawienie wniosku bez rozpoznania, to niepodobna zarzucać organowi bezczynności polegającej na niezałatwieniu tej sprawy decyzją.

Dotychczasowe spostrzeżenia dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że zaskarżony wyrok nie może się ostać. W ich świetle bezprzedmiotowa stała się kwestia poruszona w ramach pierwszego zarzutu kasacyjnego, odnosząca się do terminu, w jakim wyrokiem tym zobowiązano organ do załatwienia sprawy. Jeżeli wykazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż organ pozostawał w bezczynności, to zbędna już jest ocena środków, jakie z naruszeniem art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. zostały podjęte celem zwalczania tego stanu rzeczy.

Nie oznacza to jednak, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymaganiom określonym w art.141 § 4 P.p.s.a., co podniesiono w ramach drugiego zarzutu kasacyjnego. Uzasadnienie to zawiera wszak wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, a przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi, które przecież również ograniczały się tylko do jednego wspomnianego wyżej zagadnienia spornego, i przedstawił swoje stanowisko wywiedzione z powołanych przez niego przepisów w sposób jednoznaczny i poddający się kontroli instancyjnej. Dalszą kwestią pozostaje, że wynik tej kontroli musi być negatywny, z uwagi na nieuwzględnienie znaczenia prawnego niektórych okoliczności stanu faktycznego.

Pewnym mankamentem rozpoznawanej skargi kasacyjnej jest też wysunięcie zarzutu naruszenia art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy bez powiązania tego przepisu z § 75 ust. 1 rozporządzenia, mimo że wywód zawarty w jej uzasadnieniu odwołuje się do obu tych przepisów łącznie. Autor skargi kasacyjnej przeprowadził mianowicie ich wykładnię i w jej wyniku nie zgodził się z zapatrywaniami Spółki, które Sąd pierwszej instancji podzielił, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku nie powinno obejmować mapy do celów prawnych, gdyż wystarczająca była załączona do wniosku mapa do celów projektowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł jednak, że poza sporem pomiędzy stronami w niniejszej sprawie pozostaje to, iż treść wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, czy szerzej jego warunki formalne, podlegające uzupełnieniu w trybie określonym ostatnio przywołanym przepisem, kształtowana jest przez art. 116 ustawy wyliczający elementy wniosku o wywłaszczenie (ust. 1), a także dokumenty, jakie należy do tego wniosku załączyć (ust. 2). Spółka nie podnosi wszak, że bezpodstawnie wezwano ją do przedłożenia mapy z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem, o której mowa w art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy, lecz że taką mapę do wniosku załączyła, czyniąc tym samym zadość wymogowi przewidzianemu tym przepisem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedziano natomiast dalej idący pogląd, wedle którego warunki formalne wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w ogóle nie zostały określone przez ustawę.

Odnosząc się do tego zagadnienia w pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ustawy, jak trafnie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowi jedną z form wywłaszczenia, określaną w doktrynie jako wywłaszczenie częściowe (tak np.

Ł. Strzępek, Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia, Sosnowiec 2016, zwłaszcza s. 36-37). W art. 112 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazano bowiem, że wywłaszczenie może polegać nie tylko na odjęciu prawa do nieruchomości, ale także na jego ograniczeniu. Istota wywłaszczenia częściowego również sprowadza się więc do władczej, jednostronnej ingerencji w sferę prawną podmiotu, któremu przysługuje własność, użytkowanie wieczyste lub inne prawo rzeczowe do nieruchomości. W orzecznictwie wypowiedziano nawet pogląd, że prowadzi ono do przyznania szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez ograniczenie praw wspomnianego podmiotu odpowiadające w swej treści służebności gruntowej (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 774/15, LEX nr 2100743 oraz I OSK 2872/15, LEX nr 2100674). Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy musi zatem dokładnie określać przedmiot i zakres wywłaszczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 185/09, LEX nr 588770). Tak jak każda decyzja o wywłaszczeniu winna ona w myśl art. 119 ust. 1 ustawy zawierać m.in. podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości (pkt 2), określenie praw podlegających wywłaszczeniu (pkt 3), wskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości (pkt 4 i 5). Wynika to z samego charakteru prawnego tak tej decyzji, jak i instytucji wywłaszczenia w ogólności i nie wymaga odesłania do odpowiedniego stosowania tych przepisów ustawy dotyczących wywłaszczenia, które poprzedzają jej art. 124, niezależnie od tego, iż odesłanie takie, przewidziane w art. 124a ustawy, zostało zredagowane w sposób mogący budzić wątpliwości interpretacyjne. Przepisy te trzeba stosować wprost, choć z uwzględnieniem specyfiki omawianej formy wywłaszczenia. W konsekwencji - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – bezsprzecznie także w tym przypadku regulację art. 119 ust. 1 ustawy wypada powiązać z wymogami, jakie ustawodawca stawia wnioskowi o wywłaszczenie, który winien dostarczyć organowi informacji pozwalających wydać decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości zawierającą wszystkie elementy, które są obowiązkowe w świetle prawa, z zachowaniem niezbędnej precyzji rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 2324/02, LEX nr 159249). Odnotować zresztą warto, że w art. 116 ust. 1 ustawy mowa o wniosku o wywłaszczenie, nie zaś – jak przyjęto w skardze kasacyjnej – o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie, dlatego z wniosku tego powinno wynikać jednoznaczne żądanie ograniczenia sposobu korzystania (zajęcia) nieruchomości z bardziej szczegółowym niż w wypadku wywłaszczenia całkowitego określeniem sfery uprawnień podlegających ograniczeniu (Ł. Strzępek, Ograniczenie..., s. 111-112).

Takim właśnie celom musi służyć mapa, jaką należy załączyć do wniosku o wywłaszczenie zgodnie z art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy. Mapa ta ma umożliwić dokonanie wywłaszczenia częściowego, czyli podjęcie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy w oparciu o odzwierciedlone w niej dane pozwalające ustalić nie tylko granice poszczególnych działek w terenie oraz lokalizację planowanego przedsięwzięcia, w związku z którym wywłaszczenie następuje, ale również stopień i rodzaj niezbędnych ograniczeń, jakie mają być tą decyzją wprowadzone. Musi ona zatem odnotowywać też stan prawny nieruchomości, w szczególności wskazywać prawa rzeczowe, jakie będę podlegać ograniczeniu, podmioty, którym te prawa przysługują, albo ewentualnie potwierdzać, iż stan ten pozostaje nieuregulowany.

Dołączona do wniosku Spółki mapa do celów projektowych nie czyni zadość temu ostatniemu wymogowi. W świetle art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) jest ona częścią projektu zagospodarowania działki lub terenu będącego elementem projektu budowlanego. Projekt taki powinien zawierać część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta (zob. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Dz. U. z 2012 r., poz. 462). Mapa dla celów projektowych sporządzana jest więc na potrzeby postępowania prowadzonego na podstawie przepisów prawa budowlanego i nie może być uznana za mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie w rozumieniu art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że wymogi, jakim musi odpowiadać rozpatrywana mapa, zostały określone przez § 75 rozporządzenia. Przywołany akt wykonawczy wydano wszak na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), zawierającego delegację ustawową do ustalenia standardów kartograficznych na potrzeby m.in. typowych postępowań administracyjnych, do których z pewnością należy postępowanie w sprawie wywłaszczenia. Wedle § 75 rozporządzenia na potrzeby takie sporządza się mapy do celów prawnych (pkt 1) oraz rejestry lub wykazy zawierające dane dotyczące gruntów lub ich części składowych (pkt 2). Odpowiada to treści art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy, w której zastrzeżono przecież, iż wnioskujący o wywłaszczenie powinien przedłożyć mapę właśnie z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie. Niewątpliwie mapa przedstawiona przez Spółkę nie była uzupełniona o tego rodzaju rejestr. Ponadto zgodnie z § 77 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia na treść mapy do celów prawnych składa się także opis zawierający m.in. numer księgi wieczystej, jeżeli prowadzona jest dla nieruchomości (lit. d), oraz tytuł mapy (lit. e), według § 77 ust. 2 rozporządzenia może też zawierać dane określające zasięg i rodzaj służebności gruntowych, co może okazać się niezbędne w razie, gdy mapa ma służyć wywłaszczeniu częściowemu. Wymagania te różnią się od standardów przewidzianych w § 81 rozporządzenia dla mapy dla celów projektowych, stanowiącej odrębny rodzaj mapy unormowany w § 78-82 rozporządzenia, który zresztą musi być oznaczony już w tytule mapy (§ 81 pkt 1 rozporządzenia).

Spółka nie może się domagać prowadzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia w oparciu o mapę określoną jako mapa do celów projektowych, tym bardziej iż nie wykonała również wezwania w pozostałej części, w tym do nadesłania odpisu księgi wieczystej albo oświadczenia przedstawiającego aktualny stan wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie wraz ze wskazaniem numeru księgi wieczystej albo zaświadczenia o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów, które powinna załączyć do wniosku stosownie do art. 116 ust. 2 pkt 4 ustawy. W efekcie jej skarga na bezczynność organu w tej materii była bezzasadna. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił tę skargę na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

-----------------------

11