Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 października 2024 r. oddala skargę w całości.

Skargą z 11 XII 2024 r. Stowarzyszenie S. (dalej "skarżący") zakwestionowało bezczynność Rektora Uniwersytetu Wrocławskiego (dalej jako "rektor") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 7 X 2024 r.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący w dniu 7 X 2024 r. zwrócił się do rektora o udostępnienie informacji dotyczącej egzaminów przeprowadzonych na Wydziale [...] Uniwersytetu Wrocławskiego w roku akademickim 2022/2023 na kierunku [...] z przedmiotu "[...]", w zakresie arkuszy wszystkich egzaminów pisemnych, zarówno w sesji zimowej, jak i letniej, z uwzględnieniem sesji zerowej, we wszystkich terminach, w tym poprawkowych. W odpowiedzi rektor, pismem z dnia 18 X 2024 r., poinformował skarżącego, że wnioskowane arkusze egzaminacyjne nie posiadają waloru informacji publicznej i nie zostaną udostępnione. Wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych pytania egzaminacyjne z pisemnych egzaminów semestralnych należą do grupy dokumentów wewnętrznych. Przy ich pomocy uczelnia może bowiem dokonać weryfikacji bieżącej wiedzy studenta. Samo pytanie egzaminacyjne nie jest źródłem tej wiedzy. W konsekwencji informacją o sprawie publicznej nie jest informacja o zadanych pytaniach na egzaminie semestralnym z danego przedmiotu, informacja ta nie ma charakteru publicznego, gdyż nie odnosi się do relacji pomiędzy studentem, uczelnią a społeczeństwem.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem rektora podnosząc w skardze naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 IV 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezastosowaniu go w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieudostępnienie informacji objętych wnioskiem o informację publiczną złożonym przez skarżącego;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). — dalej jako: UoDIP — poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezastosowaniu ich w niniejszej sprawie z uwagi na uznanie informacji objętych wnioskiem za "dokument wewnętrzny" i w konsekwencji nieudostępnienie informacji objętych wnioskiem o informację publiczną złożonym przez skarżącego;

3) art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 UoDIP, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezastosowaniu ich w niniejszej sprawie i niezrealizowaniu wniosku w terminie i formie wynikającej z UoDIP.

W ocenie skarżącego abstrahując od tego, że sama koncepcja "dokumentu wewnętrznego" nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, trzeba podkreślić, że arkusz egzaminacyjny jest dokumentem skierowanym na zewnątrz, niemającym charakteru pomocniczego, ale decydującym o wielu istotnych kwestiach jak m.in. przyznanie stypendium, uzyskanie miejsca w akademiku czy udział w wymianach międzynarodowych. Są one dokumentem, przy pomocy których uczelnia wykonuje zadanie publiczne w postaci kształcenia, tak więc względy transparentności i jawności procesu kształcenia przemawiają za ich udostępnianiem w trybie przepisów UoDIP. Skarżący zwrócił też uwagę, że takiemu udostępnieniu podlegają już arkusze egzaminów państwowych (matur, egzaminów wstępnych na aplikacje, czy egzaminów zawodowych prawniczych).

W odpowiedzi na skargę rektor podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie skargi w całości. Podniósł przy tym, że przepisy prawa nie regulują zasad i trybu układania pytań egzaminacyjnych zaliczanych w toku studiów. Sfera ta objęta jest zakresem autonomii i ma charakter wewnętrzny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 UoDIP, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Podkreślić należy, że informacją publiczną jest treść dokumentów odnoszących się do podmiotu publicznego, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 UoDIP odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (tak NSA w motywach wyroku z 29 V 2024 r., III OSK 1522/23 – publ. CBOSA).

Problematyka charakteru prawnego informacji w postaci arkuszy egzaminów składanych przez studentów w toku studiów była już analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że ze względu na wewnętrzny charakter takich dokumentów nie można ich traktować jako informacji publicznej.

Informację publiczną stanowią informacje dotyczące kierunków studiów na uczelni, programu studiów, w tym przedmiotów na danym kierunku, efektów uczenia się przyjętych dla danego kierunku i przedmiotu oraz metod i form weryfikacji tych efektów. Wszystkie te elementy są objęte przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jako odnoszące się do funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Nieobjęcie przez ustawodawcę regulacją prawną materii związanej z tworzeniem pytań egzaminacyjnych świadczy o tym, że mieści się ona w sferze gwarantowanej konstytucyjnie autonomii uczelni – art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, z której uczelnia korzysta na zasadach określonych w przepisach przywołanej ustawy. Uczelnia wyższa jako jednostka organizacyjna jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Brak objęcia zasad i trybu układania pytań egzaminacyjnych z zaliczanych na uczelni wyższej przedmiotów przepisami prawa oznacza, że ustawodawca nie identyfikuje tej sfery działalności uczelni z wykonywaniem zadań publicznych. Z przepisów prawa można wywieść obowiązek weryfikowania efektów uczenia się studenta oraz obowiązek podania przez uczelnię metod i form tej weryfikacji i w tym zakresie uczelnia realizując nałożone na nią zadania publiczne, zobowiązana będzie udostępnić informacje publiczne. Same pytania egzaminacyjne stanowią już element wewnętrznej sfery działalności uczelni, nie są kierowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej studentów (por. wyroki NSA: z 21 II 2023 r., III OSK 7096/23; z 21 VII 2011 r., I OSK 678/11 – publ. CBOSA). Taką cechę można przypisać jedynie pytaniom, czy testom przygotowywanym i wykorzystywanym na egzaminie, którego zdanie skutkować będzie państwowym certyfikowaniem kompetencji zawodowych (wyrok NSA z 13 III 2024 r., III OSK 3919/21 – publ. CBOSA).

Jakkolwiek zgodzić się należy z argumentem skargi, że uczelnia wykonuje zadania publiczne w zakresie kształcenia, jednak okoliczność ta nie przesądza, że wszystkie informacje wytworzone w związku z działalnością w tym zakresie mają charakter zewnętrzny. W ramach wykonywania zadania publicznego powstają również informacje o charakterze wewnętrznym, służące np. wypracowaniu stanowiska, weryfikacji istniejącego stanu rzeczy, czy optymalizacji decyzji wewnątrzorganizacyjnych. W orzecznictwie wielokrotnie zaznaczano, że tego rodzaju informacje mają charakter wewnętrzny i nie podlegają udosępnieniu. Dokumenty które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie UoDIP. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (zob. wyrok NSA z 21 VI 2012 r., I OSK 666/12, wyrok NSA z 15 VII 2010 r., I OSK 707/10 i wyrok NSA z 27 I 2012 r., I OSK 2130/11 – publ. CBOSA).

Nie można podzielić wyrażonego w skardze poglądu, że arkusz egzaminacyjny z [...] jest dokumentem skierowanym do studenta jako podmiotu zewnętrznego. Jest wprost przeciwnie. Służy on bowiem wewnętrznej weryfikacji postępów studenta w nauce w toku studiów. Student występuje w tym przypadku w charakterze destynatariusza zakładu administracyjnego (uczelni), podległego władztwu zakładowemu, a więc w relacji stricte wewnętrznej. Nieuprawnione jest dopatrywanie się w tym przypadku analogii do arkuszy stosowanych w przypadku egzaminów rozstrzygających o przyznaniu jednostce określonych uprawnień czy kwalifikacji (np. licencji zawodowych, stopni naukowych, stopni zawodowych) lub chociażby rozstrzygających o możliwości przyjęcia na określoną uczelnię (do określonej szkoły), a więc uzyskaniu statusu studenta czy słuchacza. W każdym z powołanych przypadków jednostka występuje w charakterze podmiotu zewnętrznego, zaś wynik egzaminu rozstrzyga o przyznaniu jej określonego uprawnienia skutkującego erga omnes. Tego nie można powiedzieć o osobach, które są już użytkownikami zakładu administracyjnego (tu: studentami) i realizują ustalony przepisami wewnątrzzakładowymi porządek (tu: składają egzaminy wewnętrzne służące weryfikacji postępów w nauce).

W ocenie Sądu nieuprawnione są też zastrzeżenia skarżącego wskazujące na brak transparentności i kontroli społecznej tego rodzaju arkuszy w sytuacji uznania, że mają one charakter dokumentu wewnętrznego. Podkreślić należy, że przyznanie przez ustawodawcę uczelniom wyższym autonomii stanowi nie tylko wyraz zaufania ale również ich szczególnego znaczenia w życiu społecznym, co zostało dobitnie wyrażone w preambule Prawa o szkolnictwie wyższym. Taki stan rzeczy nie oznacza jednak wyjęcia uczelni z systemu kontroli. Przede wszystkim z uwagi właśnie na wewnętrzny charakter wnioskowanych przez skarżącego dokumentów, kontrola w tym zakresie ma charakter wewnętrzny. Student uprawniony jest do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego egzaminu i żądania jego weryfikacji poprzez powołaną przez dziekana komisję (zob. § 35 Regulaminu studiów na Uniwersytecie Wrocławskim – załącznika do uchwały nr 68/2024 Senatu Uniwersytetu Wrocławskiego z 24 IV 2024 r.). Niezależnie od tego funkcjonuje oczywiście system kontroli zewnętrznej, który tworzą przede wszystkim uprawnienia nadzorcze właściwego ministra oraz kompetencje kontrolne sądów administracyjnych. W konsekwencji, wewnętrzny charakter informacji w postaci arkusza egzaminu składanego przez studenta w toku studiów nie sprzeciwia się postulatom transparentności funkcjonowania uczelni i kontroli jej działalności.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.