Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Nyskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 59/17 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 22 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej również jako "Spółka" lub "inwestor") na bezczynność Starosty Nyskiego (dalej również jako "Starosta"), w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, w punkcie pierwszym, zobowiązał Starostę Nyskiego do rozpoznania wniosku inwestora z dnia

[...] czerwca 2016 r. – w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w punkcie drugim, stwierdził, że bezczynność Starosty Nyskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie trzecim zasądził od Starosty na rzecz Spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Przedmiotowym wnioskiem Spółka, reprezentowana przez prezesa – J. G., wystąpiła do Starosty Nyskiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej typu Senvion 3.4M140 o mocy do 3,4 MV, wraz z awaryjnym terenem technicznym i wewnętrzną drogą dojazdową na działce nr ewid. [...] w obrębie miejscowości C., gmina G.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., Starosta Nyski wezwał Spółkę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz ostatecznej decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, które nie zostały dołączone do przedmiotowego wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. poinformowała organ, że - w jej ocenie - brak jest podstaw do żądania wskazanych dokumentów. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r., Starosta Nyski poinformował, że podanie Spółki pozostaje bez rozpoznania ponieważ zgłoszenie nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. w trybie art. 37 k.p.a. Spółka złożyła do Wojewody Opolskiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższe zażalenie Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., uznał za nieuzasadnione. Organ stanął na stanowisku, iż do braków w postaci niedołączenia do wniosku żądanych dokumentów stosuje się przepis art. 64 § 2 k.p.a.

We wniesionej w dniu [...] stycznia 2017 r. skardze Spółka wskazała na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla omówionego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego, zarzuciła Staroście naruszenie art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., jak również art. 64 k.p.a. oraz art. 33 i

art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.; dalej "prawo budowlane"), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę i bezzasadną odmowę nadania sprawie biegu, choć wniosek Spółki nie zawierał żadnych braków formalnych.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, iż wniesiona skarga jest zasadna. Sąd wyjaśnił, że analiza przepisów postępowania oraz ustawy Prawo budowlane prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, wówczas organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Z przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, w ocenie Sądu I instancji, wynika wprost, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę, a w zasadzie projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku, stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno-budowlany bada na etapie późniejszym niż wstępne badanie formalnej kompletności wniosku, oparte o przepisy art. 63 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 prawa budowlanego.

W konsekwencji Sąd podkreślił, że w razie stwierdzenia, że wniosek nie posiada braków, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 prawa budowlanego, Starosta nie mógł, w ocenie Sądu, wymagać od Spółki usunięcia materialnoprawnych braków wniosku, poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji, w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i w projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, Starosta, jak wyjaśnił Sąd, powinien był wdrożyć tryb z

art. 35 ust. 3 prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne zaś, zdaniem Sądu, było egzekwowanie od Spółki domniemanych braków wniosku w tym zakresie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i zastosowanie czynności w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania.

Skoro więc w niniejszej sprawie Starosta Nyski niezasadnie zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a. i na jego podstawie pozostawił wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, to w ocenie Sądu, pozostaje on w bezczynności, która uzasadniała wydanie przez Sąd omawianego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył Starosta Nyski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania wniesionej skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że brakiem materialnoprawnym, o jakim mowa w tym przepisie, jest niedołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zaś brak zgodności projektu budowlanego z wymaganiami (dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę) ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 33 ust. 6 poprzez jego niezastosowanie będące wynikiem błędnego uznania, że niedołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest brakiem formalnym, pozwalającym organowi na zastosowanie trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., a jest brakiem materialnoprawnym, do którego zastosowanie ma art. 35 ust. 3 prawa budowlanego;

- art. 33 ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten jest jedynym przepisem odrębnym, który (oprócz wymagań ogólnych z art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a.) reguluje wymogi formalne wniosku o pozwolenie na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego niezastosowania przez Sąd I instancji załącznika nr 1 do obowiązującego w dacie złożenia wniosku rozporządzenia Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Dz.U. poz. 1146, ze zm.; dalej "Rozporządzenie"), który to załącznik określa wzór wniosku o pozwolenie na budowę (PB-1) przewidując w części F.2.2. "Załączniki wynikające z przepisów szczególnych" pod poz. 3 decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach – art. 72 ust. 3 u.o.o.ś., a pod. poz. 7 decyzję zezwalająca na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele rolnicze i nieleśne, a tym samym doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że niedołączenie do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest brakiem formalnym wniosku;

- art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353, ze zm.; dalej "u.o.o.ś.") , poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z treści

art. 72 ust. 3 jednoznacznie wynika, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, to jest m.in. do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), zaś złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, co wprost wskazuje, że tzw. decyzja środowiskowa musi zostać wydana zanim zostanie złożony wniosek o pozwolenie na budowę.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.)

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów prawa budowlanego w postaci art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, a także art. 33 ust. 6, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji zawarty w zaskarżonym orzeczeniu, iż w sytuacji zidentyfikowania braków materialnoprawnych wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ powinien zastosować art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Z przepisów tych wynika, jak wskazał słusznie WSA w Opolu, że braki projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku mają charakter materialnoprawny i organ może je badać na etapie późniejszym niż wstępne sprawdzenie formalnej kompletności wniosku, oparte o przepisy art. 63 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 prawa budowlanego. Wniosek taki znajduje również oparcie w literaturze prawniczej. Ustęp 6 został dodany do art. 33 przepisem art. 1 pkt 11 lit. b ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Porządkuje on tryb usuwania braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Artykuł 35 ust. 3 PrBud stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ma wątpliwości, że chodzi tu o braki o charakterze materialnoprawnym. Dopiero w przypadku zidentyfikowania braków innych niż te określane w wymienionych powyżej artykułach ust. 6 zezwala na zastosowania art. 64 k.p.a. i tylko na tej podstawie organ uprawniony jest, po bezskutecznym upływie terminu do uzupełnienia braków formalnych, pozostawić podanie bez rozpoznania (por.

red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz. Wyd.6, Warszawa 2015).

Art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. Przepis ten nie daje zatem podstawy do uznania, że brak dołączenia takiej decyzji stanowi brak formalnoprawny. Ust. 3 omawianego przepisu doprecyzowuje, że w razie stwierdzenia na dalszym etapie postępowania braku takiej decyzji organ powinien postanowieniem nałożyć obowiązek uzupełnienia dokumentacji o taką decyzję, a po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braku powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podkreślić ponadto należy, że skoro badanie zgodności projektu budowlanego z decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzależnione od konkretnych okoliczności danej sprawy i nie w każdej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to wynika z tego jednoznacznie, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Jest to więc kwestia materialna, a nie procesowa.

Nie można też podzielić – zbieżnego ze stanowiskiem Starosty – poglądu wyrażonego przez A. Ostrowską w komentarzu do art. 35 prawa budowlanego (Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, 3 wydania, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 517), że art. 64 § 2 k.p.a. powinien być stosowany również "w sytuacji, gdy do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor nie dołączy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jeśli są wymagane". Autor tego komentarza w istocie przyznaje, że nie jest to jednak brak formalny, bo ocena, czy wymienione wyżej decyzje "są wymagane" dotyczy meritum sprawy.

Analiza przepisów, których naruszenie zarzuca Starosta w skardze kasacyjnej nie pozostawia zatem wątpliwości, że zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie było nieprawidłowe.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia należy wskazać, że z przepisów tych w żaden sposób nie wynika, aby brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był brakiem, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Wprowadzenie tego typu regulacji ma, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, na celu zapobieganie składaniu przez inwestorów wniosków błędnie sformułowanych, niejasnych bądź niezawierających wszystkich wymaganych prawem elementów, jednakże sporządzenie tego wniosku według ustalonego wzoru jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Słuszność ma również Spółka, wskazując w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wzór wniosku nie może dawać podstawy do wydania rozstrzygnięcia na równi z wymogami ustawy. Organ powinien oprzeć rozstrzygnięcie przede wszystkim na przepisach zawartych w aktach normatywnych, a te nie wskazują w niniejszej sprawie aby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach była załącznikiem formalnym do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W świetle powyższych rozważań należy również ocenić zarzut naruszenia art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną powołała się na orzeczenie NSA z dnia 5 marca 2015 r. II OSK 352/15, w którym wskazano, że "Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest przedmiotem analizy organu architektoniczno- budowlanego, a w razie nie usunięcia przez inwestora, pomimo wezwania, stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w tym zakresie (art. 35 ust. 3), organ ma obowiązek wydania ("organ wydaje") decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ merytorycznie rozpoznaje sprawę poprzez odmowę udzielenia wnioskodawcy (inwestorowi) zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Tym samym, trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że zakończenie takiego postępowania winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy". Pogląd ten, który w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie oznacza, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędna do merytorycznej oceny sprawy i w żaden sposób nie może być oceniana na etapie braków formalnych. Stwierdzenie zawarte w art. 72 ust. 3 u.o.o.ś. zgodnie z którym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę ma na celu wskazanie, co również podniósł pełnomocnik w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że decyzja taka jest wymagana w sytuacji gdy przedsięwzięcie zostanie zaliczone do jednej z grup wymienionych w

art. 71 ustawy, co musi ocenić organ rozpoznając wniosek merytorycznie, a co w rezultacie wyklucza zastosowanie tego przepisu przy ocenie braków formalnych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.