Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę 1) zobowiązuje Starostę Nyskiego do rozpoznania wniosku A z siedzibą w [...] z dnia 10 czerwca 2016 r., znak [...]- w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Starosty Nyskiego na rzecz A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"), reprezentowanej przez pełnomocników - r. pr. Ł. Z. i Ł. P., na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej typu Senvion 3.4M140 o mocy do 3,4 MV, wraz z awaryjnym terenem technicznym i wewnętrzną drogą dojazdową na działce nr ewid. a w obrębie miejscowości [...], gmina [...].

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2016 r. (data wypełnienia wniosku) Spółka, reprezentowana przez prezesa – J. G., wystąpiła do Starosty Nyskiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na ww. zamierzenie inwestycyjne. Wniosek wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2016 r.

Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. Spółka, powołując się na art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), wniosła o zawieszenie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], Starosta Nyski wezwał Spółkę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej pozwoleniem na budowę oraz ostatecznej decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, które nie zostały dołączone do przedmiotowego wniosku. W piśmie tym organ zawarł pouczenie, że uzupełnienie powyższych braków powinno nastąpić w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, a ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Spółka w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. poinformowała organ, że - w jej ocenie - brak jest podstaw do żądania wskazanych dokumentów. Powołała się na dołączoną do pisma opinię prawną, w której dowodzono, że stwierdzone przez organ wady nie mogą być kwalifikowane jako braki, o jakich mowa w art. 64 § 2 K.p.a., dlatego działanie Starosty jest nieprawidłowe i co najmniej przedwczesne.

Postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r., nr [...], Starosta Nyski odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie, pismem z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...], Starosta Nyski poinformował, że podanie Spółki pozostaje bez rozpoznania, ponieważ zgłoszenie nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 63 § 2 K.p.a., jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z poźn. zm.), z której wynika obowiązek dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie pozwolenie na budowę, a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1146, z późn. zm.), a zgodnie z drukiem "Wniosek o pozwolenie na budowę" (PB-1) załącznikami do wniosku wynikającymi z przepisów szczególnych (część F.2.2. Druku PB-1) są m.in.: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, to żądane przez organ decyzje powinny zostać dołączone do wniosku Spółki.

Pismem z dnia 20 września 2016 r. Spółka, działając w trybie art. 37 K.p.a., złożyła do Wojewody Opolskiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r., nr [...], Wojewoda Opolski uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione. Stanął bowiem na stanowisku, iż do braków w postaci niedołączenia do wniosku żądanych dokumentów stosuje się przepis art. 64 § 2 K.p.a.

We wniesionej w dniu 11 stycznia 2017 r. skardze Spółka wskazała na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla omówionego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego i zarzuciła Staroście naruszenie art. 35 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., jak również art. 64 K.p.a. oraz art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę i bezzasadną odmowę nadania sprawie biegu, choć wniosek Spółki nie zawierał żadnych braków formalnych. Jednocześnie Spółka zawnioskowała o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, a w szczególności do niezwłocznego (nie dłuższego niż 7 dni) dokonania przez Starostę zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrot wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa prawnego. W obszernym uzasadnieniu Spółka podniosła, że w trybie art. 64 K.p.a. organ nie może badać konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji oraz wzywać do ich przedłożenia, albowiem nie są to braki formalne, które mogą zostać usunięte w trybie zastosowania tego przepisu, lecz wyłącznie element oceniany w ramach merytorycznego rozpoznania wniosku. Przede wszystkim argumentowała, że przepisy postępowania administracyjnego nie pozwalają na odmowę przyjęcia do rozpoznania wniosku, który - w ocenie organu - zawiera wady lub braki merytoryczne. Spółka podkreśliła, że w ramach pierwszego etapu postępowania, organ do którego skierowano wniosek bada wyłącznie to, czy wniosek spełnia wymogi formalne. Do wymogów takich, na gruncie K.p.a., zalicza się wskazanie danych wnioskodawcy (art. 63 § 2 K.p.a.) i podpis uprawnionej osoby (art. 63 § 3 K.p.a.). Przechodząc na grunt przepisów budowlanych Spółka wskazała, że art. 33 ust. 2 i następne ustawy Prawo budowlane zawiera szczególny katalog wymogów formalnych, które powinien spełnić wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, tj. wymóg załączenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ewentualnie (jeżeli jest wymagana) decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Spółki, jedynie na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowlane znajdzie zastosowanie instytucja wezwania do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, określona w art. 64 § 2 K.p.a. Spółka dowodziła, że na gruncie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ przystępuje do badania zgodności wniosku i objętego nim zamierzenia z przepisami prawa, dlatego dopiero na tym etapie bada się m.in. kompletność projektu budowlanego, a więc dochodzi do ustalenia, czy zamierzenie jest przedsięwzięciem, dla którego w ogóle wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zamierzenie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę jest z nią zgodne (względnie, czy Spółka decyzję taką przedłożyła). W konsekwencji nie jest to tryb do usunięcia braków wniosku, lecz wezwania Spółki do dokonania takich korekt wniosku lub przedstawienia takich dodatkowych informacji albo dokumentów, które w świetle prawa materialnego są niezbędne dla pełnej oceny planowanego zamierzenia. W dalszej części skargi Spółka, powołując się na orzecznictwo, wywodziła, że w organ miał do czynienia z brakami materialnymi, a nie - jak przyjął - formalnymi. Stąd, zdaniem Spółki, w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania trybu określonego w art. 64 K.p.a., co w pełni uzasadnia zarzut pozostawania przez organ w bezczynności i zarzut przewlekłości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania i odnosząc się do zarzutów skargi podał, że w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w wezwaniu do usunięcia braków podania, postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania, jak i w piśmie informującym (zawiadomieniu) Spółki o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Stwierdził, że w sytuacji, gdy do wniosku nie została dołączona decyzja środowiskowa, organ nie ma możliwości spełnienia wymogu nałożonego na niego po myśli art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska. W konsekwencji organ przyjął, że pogląd Spółki, wedle którego ustalenie, czy zamierzenie jest przedsięwzięciem wymagającym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno nastąpić po wszczęciu postępowania i kwalifikuje się pod dyspozycję art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jest nieprawidłowe. Przy czym, zdaniem organu, niedołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o pozwolenie na budowę oznacza także brak możliwości prawidłowego określenia stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponadto z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, iż organ na etapie merytorycznego rozpatrywania wniosku sprawdza zgodność projektu z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie konieczność jej dołączenia do wniosku. Argumentował organ, że skoro według zasad techniki prawodawczej ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach, a ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm. - dalej: ustawa o udostępnianiu informacji) reguluje wymogi formalne, które powinien spełniać wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, to powtórzenie w treści art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane konieczności dołączenia do wniosku - w zależności od potrzeb - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skutkowałoby naruszeniem przez ustawodawcę zasad techniki prawodawczej. Zanegował też stanowisko Spółki, że bez wszczynania postępowania organ nie może uznać, iż wniosek obarczony jest wadami merytorycznymi. W tym zakresie powołał się na określony w art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymóg dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na zakończenie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zasadnie pozostawiono wniosek Spółki bez rozpoznania, gdyż jego braki formalne nie zostały uzupełnione w terminie.

Na pytanie Sądu organ wyjaśnił w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r., że po przekazaniu skargi nie podejmował czynności w przedmiotowej sprawie, w szczególności nie wydał decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Ze względu na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzonego postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 lipca 2012 r., III SAB/Gl 3/12, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, objętego wnioskiem A Sp. z o. o. z siedzibą w [...] z dnia 10 czerwca 2016 r., polegającego na budowie elektrowni wiatrowej typu Senvion wraz z awaryjnym terenem technicznym i wewnętrzną drogą dojazdową na wskazanej na wstępie działce w miejscowości [...].

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, prowadzonej przez organ pod numerem [...], zauważyć należy, że skarga została poprzedzona wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarżąca wniosła do Wojewody Opolskiego zażalenie datowane na 20 września 2016 r., a Wojewoda postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r. uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione.

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia, czy zastosowana przez organ sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania była trafnym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia, opisanego we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 10 czerwca 2016 r., który wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2016 r. Jednocześnie zauważyć należy, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego.

W kontrolowanej sprawie czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania Starosta podjął w wyniku bezskutecznego upływu terminu, jaki wyznaczył Spółce na usunięcie braków wniosku o pozwolenie na budowę, poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem oraz ostatecznej decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze. Wezwania do usunięcie braków - w postaci pisma z dnia 23 czerwca 2016 r. - Starosta dokonał w trybie art. 64 § 2 K.p.a., uprzedzając zarazem o skutkach nieusunięcia braków wniosku w terminie siedmiu dni od daty doręczenia przedmiotowego pisma.

Przede wszystkim odnotować warto, że niewątpliwie tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 K.p.a. Skoro przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a K.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r., II GSK 911/09; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014 r., s. 330 oraz s. 312 i powołane tam orzecznictwo).

Z treści art. 63 § 2 i 3 K.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać żądanie; musi być też podpisane. Natomiast art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ustawa Prawo budowlane przewiduje w art. 33 ust. 2 dodatkowe podstawowe wymogi formalne, jednak wśród nich nie wymienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast w art. 35 ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. Z kolei w art. 35 ust. 3 ustawa Prawo budowlane przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ww. ustawy).

Analiza powołanych wyżej przepisów postępowania oraz ustawy Prawo budowlane prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, wówczas organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., natomiast w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z 28 października 2010 r., II OSK 917/10; wyrok WSA w Gdańsku z 17 listopada 2010 r., II SAB/Gd 42/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 11/13).

Z przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane wynika wprost, bez konieczności sięgania nawet do przepisów ustawy o udostępnianiu informacji, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę, a w zasadzie projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku, stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno-budowlany bada na etapie późniejszym niż wstępne badanie formalnej kompletności wniosku, oparte o przepisy art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie podnieść należy, że zgodnie z art. 72 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (pkt 1), a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3). Przy czym, jak stanowi art. 72 ust. 5 tej ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 3, 4 i 4b, dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. Również z treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.) wynika, że decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być zatem poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzją zezwalającą na wyłączenie z produkcji użytków rolnych i nieleśnych w tych sytuacjach, w których obowiązek taki przewidują przepisy powołanych wyżej ustaw. W obu przypadkach wymóg ten nie jest zaś wymogiem o charakterze formalnym, bowiem uprzednie wydanie zarówno decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych i nieleśnych, ma charakter materialny i jest prawną przesłanką ubiegania się przez Spółkę o pozwolenie na budowę.

W konsekwencji podkreślić należy, że w razie stwierdzenia, tak jak w niniejszej sprawie, że wniosek nie posiada braków, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Starosta nie mógł wymagać od Spółki usunięcia materialnoprawnych braków wniosku, poprzez zastosowanie trybu z art. 64 § 2 K.p.a. W konsekwencji, w razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i w projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, Starosta powinien był wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie mógł zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne zaś było egzekwowanie od Spółki domniemanych braków wniosku w tym zakresie na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. i zastosowanie czynności w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania.

Skoro więc w niniejszej sprawie Starosta Nyski niezasadnie zastosował przepis art. 64 § 2 K.p.a. i na jego podstawie pozostawił wniosek o pozwolenie na budowę bez rozpoznania, podczas gdy powinien był wniosek ten rozpatrzyć merytorycznie i - w razie stwierdzenia uchybienia w postaci braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - zastosować tryb z art. 35 ust. 3 ustawy, a brak usunięcia uchybień w tym zakresie mógł stanowić podstawę do wydania negatywnej decyzji, to tym samym pozostaje on w bezczynności. Do dnia wniesienia skargi, a także w dacie orzekania przez Sąd, Starosta nie załatwił bowiem sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej we wniosku Spółki z dnia 10 czerwca 2016 r., który wpłynął do organu dnia 13 czerwca 2016 r. W sprawie niewątpliwie upłynęły już terminy, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., a organ nie powołał takich okoliczności, które stanowiłyby niezależną od organu przeszkodę dla załatwienia sprawy. Przeciwnie, ze stanowiska organu wynika, że to ocena prawna wniosku Spółki, jaką przyjął w niniejszej sprawie, stanowi przyczynę, że sprawy nie zakończono jedną z decyzji, jakie mogą zostać wydane w sprawie o pozwolenie na budowę. Bezsprzecznie zatem skarżony organ pozostaje w bezczynności w sprawie załatwienia sprawy z wniosku skarżącej Spółki o wydanie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wyznaczony termin na załatwienie wniosku Spółki jest - w ocenie Sądu - wystarczający dla rozstrzygnięcia przez organ, czy i jakie braki zawiera przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę. Termin 30 dni, liczony zgodnie z dyspozycją przepisu art. 286 P.p.s.a., a korespondujący z treścią art. 35 § 3 K.p.a., nie będzie obejmował ewentualnego wyznaczenia przez organ odpowiedniego terminu do uzupełnienia stwierdzonych braków materialnych wniosku (projektu budowlanego) na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność Starosty nie miała charakteru rażącego. Wprawdzie od dnia wniesienia żądania do dnia orzekania w przedmiocie bezczynności organu przez Sąd upłynął ponad rok, to jednak bezczynność Starosty wynikała wyłącznie z błędnego zastosowania przepisu art. 64 § 2 K.p.a., będącego skutkiem wadliwej oceny charakteru ewentualnych braków wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie omówionych powyżej wymogów. Niewątpliwie też na stanowisko organu co do słuszności zastosowanego trybu weryfikacji wniosku o pozwolenie na budowę, miało wpływ rozstrzygnięcie Wojewody Opolskiego, który nie uznał za uzasadnione zażalenia Spółki na bezczynność Starosty w załatwieniu przedmiotowej sprawy. Nadto w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku Spółki, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. i brak wniosku skarżącej w tym przedmiocie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek Spółki w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.