Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1918/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy M. na uchwałę Rady Powiatu M. z dnia 21 czerwca 2017 r. nr XXII/277/17 w przedmiocie pozbawienie odcinka drogi kategorii drogi powiatowej i zaliczenia do kategorii drogi gminnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1918/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy M. na uchwałę Rady Powiatu M. z dnia 21 czerwca 2017 r. nr XXII/277/17 w przedmiocie pozbawienie odcinka drogi kategorii drogi powiatowej i zaliczenia do kategorii drogi gminnej stwierdził nieważność uchwały nr XXII/277/17 Rady Powiatu M. z dnia 21 czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 25 lipca 2017 r. Wójt Gminy M. na podstawie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Powiatu M. z dnia 21 czerwca 2017 r. nr XXII/277/17 w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków drogi powiatowej położonych w miejscowości S. i zaliczenia ich do kategorii drogi gminnej.

Skarżący zarzucił powyższej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 c, art. 6 a ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1140 ze zm. – dalej jako: "u.d.p.") oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że droga powiatowa nie spełnia kryteriów drogi powiatowej i pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki do zaliczenia jej do kategorii drogi gminnej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Wójt wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. W ocenie sądu zaskarżona uchwala została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, a tym samym nie zawiera wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz wskazania, w oparciu o co Rada Powiatu ustaliła, że przedmiotowe odcinki dróg stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i [...]1 oraz [...]2 i [...]3 utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie ich za drogi kategorii powiatowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat M. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust 3c w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 u.d.p. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że Rada Powiatu M. podejmując uchwalę w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej ma obowiązek szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: "art. 147 § 1 poprzez niewłaściwe ich zastosowanie" (cyt. za treścią skargi kasacyjnej).

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego i o rozpatrzenie skargi również poza rozprawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano art. 10 ust 3c w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 u.d.p. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że Rada Powiatu M. podejmując uchwalę w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej ma obowiązek szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji. W jednozdaniowym uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że art. 10 ust 3c u.d.p. nie nakłada obowiązku uzasadniania tego typu uchwał w szczególny sposób. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż nie ma takiego przepisu. Zarówno na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również wyrokowania przez Sąd I instancji oraz Naczelny Sąd Administracyjny nie było i nie ma w ustawie prawo o drogach publicznych art. 10 ust 3c. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa (z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu), którego naruszenie przez Sąd I instancji ma zarzucać skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie istniał na datę orzekania przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej nie jest spełniony. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowego wskazania przepisu, którego naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji lub zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który to przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).

Ubocznie jedynie należy podkreślić, że prawidłowy jest pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, iż organy administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcie kończące określony proces decyzyjny, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, nie mogą tego czynić w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w danym stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego - w tym przypadku zaistnienie utraty przez odcinki dróg powiatowych cech uzasadniających taką ich kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały oraz udokumentowanie stosownym materiałem dowodowym ziszczenia się podstaw do jej podjęcia.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że uchwała lub akt w całości lub w części zostały wydane w sposób spełniający przesłankę stwierdzenia nieważności lub naruszenia prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tym bardziej przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a powinien być powiązany z innymi przepisami, które kreują ową przesłankę stwierdzenia nieważności lub naruszenia prawa.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.