Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienie odcinka drogi kategorii drogi powiatowej i zaliczenia do kategorii drogi gminnej I. stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., II. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz skarżącego Wójta Gminy [...] kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 25 lipca 2017 r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Powiaty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków drogi powiatowej położonych w miejscowości [...] i zaliczenia ich do kategorii drogi gminnej.

Skarżący zarzucił powyższej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 c, art. 6 a ust. 1, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1140 ze zm. – dalej jako: "u.d.p.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że droga powiatowa nie spełnia kryteriów drogi powiatowej i pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki do zaliczenia jej do kategorii drogi gminnej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Wójt wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Zarząd Powiatu [...] pismem z dnia 13 lipca 2017 r. poinformował Wójta Gminy [...], że w dniu [...] czerwca 2017 r. została podjęta uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...]. Uchwałą tą Rada Powiatu [...] pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinki drogi powiatowej stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz [...] i [...] w miejscowości [...] (odcinki dawnej drogi kategorii krajowej nr [...]). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 10 ust. 5c u.d.p.

Wójt wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. Rada Gminy [...] uchwałą nr [...] na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinki dróg gminnych położonych na działkach nr [...],[...] oraz [...],[...] w miejscowości [...]. Odcinki tej drogi z mocy prawa zostały zaliczone do kategorii drogi wojewódzkiej. Skarżący podniósł, że ustawa o drogach publicznych w zakresie dotyczącym tzw. kaskadowego przekazywania dróg ulegała zmianie. I tak w okresie od 9 grudnia 2003 r. do 8 lipca 2015 r. obowiązywał art. 10 ust. 5 u.d.p., który stanowił, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do drogi gminnej. Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 13 września 2013 r, o zmianie ustawy o drogach publicznych. Przepisy sprzed nowelizacji oznaczały przejęcie przez gminę wszystkich kategorii dróg zastąpionych nowymi odcinkami. Sytuacja ta powodowała znaczne obciążenia finansowe dla gmin. Uregulowanie to zostało przez ustawodawcę uznane za nietrafne i motywem przeprowadzonej nowelizacji była chęć odciążenia gmin kosztami utrzymania przejętych dróg. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej zniwelował skutki dotychczasowej regulacji, a w ust. 2 wskazano, że dotychczasowa droga gminna staje się drogą wojewódzką, w stosunku do której stosuje się przepisy tzw. kaskadowego przekazywania drogi - art. 10 ust. 5 - 5f u.d.p.

W ocenie skarżącego zamiarem ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, aby decyzje podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego nie były arbitralne i nie miały na celu ponowne przekazanie dróg do gmin i wydatków związanych z ich utrzymaniem. Skarżący podniósł, że ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych była poddana badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 roku, w sprawie sygn. akt KP 2/13, orzekł o zgodności tej ustawy z Konstytucją. Z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że pomimo barku odwołania się w art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przepisy te należy interpretować tak, jakby zawierały takie odesłanie. Oznacza to, że Rada Powiatu [...] stosując art. 10 ust. 5c u.d.p. nie miała swobody w pozbawianiu odcinków dróg położonych w [...] dotychczasowej kategorii drogi powiatowej, lecz ograniczona była wymogiem, aby odcinek pozbawiony kategorii spełniał definicję drogi gminnej określonej w art. 7 ust. 1 ustawy.

Rada Powiatu [...] winna zatem wykazać, że odcinek drogi powiatowej stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz [...] i [...] nie spełniają dłużej definicji drogi powiatowej. Zdaniem skarżącego z przepisu art. 10. ust. 5c u.d.p. nie wynika wprawdzie obowiązek uzasadniania podejmowanych na tej podstawie uchwał, jednak z uwagi na to, że pozbawienie kategorii dróg wiąże się z przepisami definiującymi poszczególne kategorie, konieczne jest uzasadnienie uchwały w tym zakresie. Uzasadnienie winno wskazywać, na podstawie jakich przesłanek Rada Powiatu stwierdziła, że przedmiotowa droga nie spełnia kategorii drogi powiatowej. Wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały niemożliwe jest ocenienie zasadności uchwały i jej zgodności z przepisami prawa materialnego.

Skarżący wskazał, że posiada interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, stanowiący legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu do sądu. W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały Wójt Gminy [...] stał się zarządcą drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co wiąże się z wykonywaniem określonych obowiązków, a ponadto uchwała wpłynęła na stan własności nieruchomości działek na których zlokalizowana jest droga.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Rada Powiatu wyjaśniła, że szczegółowe uzasadnienie podjętej przez nią uchwały zawarte zostało w uzasadnieniu do uchwały, zgodnie z którą przedmiotowa droga powiatowa (dawna droga krajowa nr [...]) przebiega przez miejscowość [...], początek odcinka: od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] - koniec odcinka: granica miasta [...] - (działki nr ew. [...],[...]); początek odcinka: od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] - koniec odcinka: skrzyżowanie z drogą krajową nr [...] (działki nr ew. [...],[...]), w gminie [...] w miejscowości [...] wraz z przebiegiem drogi obejmującym wiadukt kolejowy, została zaliczona do kategorii dróg powiatowych uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinków drogi wojewódzkiej w miejscowości [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. [...]). Sejmik Województwa [...] podjął powyższą Uchwałę na podstawie z art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych.

Rada Powiatu wskazała, że dawny przebieg drogi krajowej nr [...] powiązany z układem ulic w m. [...], (po wybudowaniu nowego odcinka drogi krajowej nr [...]) obecnie pełni funkcję obsługi ruchu o znaczeniu lokalnym. Przedmiotowe odcinki drogi nie spełniają ustawowej definicji drogi powiatowej, gdzie zgodnie z art. 6a ust. 1 u.d.p. do dróg powiatowych zalicza się inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenie miast będących siedzibami powiatu z siedzibami gmin i siedzib gmin miedzy sobą. Przedmiotowa nieruchomość drogowa nie spełnia tej funkcji . Ponadto pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej odcinki drogi zaliczone do kategorii drogi powiatowej w obecnym układzie komunikacyjnym terenu, na którym się znajdują, nie stwarzają możliwości połączenia tej drogi z innymi drogami kategorii drogi powiatowej i utworzenia ciągu drogi powiatowej.

Bardzo ważnym argumentem przemawiającym w ocenie Rady Powiatu, za pozbawieniem przedmiotowych odcinków drogi powiatowej i zaliczeniem ich do kategorii drogi gminnej jest fakt, że przebieg (dawnej drogi krajowej nr [...]) nie stanowi jednego ciągu drogi tej samej kategorii, ponieważ odcinek tej drogi na terenie miasta [...] stanowi drogę gminną .

Dodatkowo Rada Powiatu wskazała, że skarżącym w niniejszej sprawie jest Wójt Gminy jako zarządca drogi, w sytuacji gdy zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych może mieć ewentualny wpływ na sprawy majątkowe gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, co jest istotne z punktu widzenia wykazania interesu prawnego skarżącego. Wobec powyższego wniosła o ewentualne odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie pozbawienia kategorii odcinków dróg powiatowych. Taka uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 186, dalej powoływana jako u.s.p.). Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów, jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne. Tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych odnośnie aktów prawa miejscowego jest zbadanie, czy organy stanowiące w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej powoływana jako p.p.s.a. Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Chodzi o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał.

Wskazać w tym miejscu należy, że skarżący posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy, jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez Wójta obowiązków zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił, przewidujący tzw. "kaskadowy" tryb przekazywania dróg, art. 10 ust. 5c u.d.p., zgodnie z którym "Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej". Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że cyt. wyżej ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. KP 2/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

"1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji.

3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji."

Sposób sformułowania sentencji ww. wyroku pozwala na odczytanie treści normatywnej tegoż orzeczenia i jednocześnie musi być uwzględniany w procesie wykładni regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a-5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów. Inaczej rzecz ujmując, sposób sformułowania przez Trybunał Konstytucyjny sentencji ww. wyroku przesądza o tym, że mimo braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przepisy te należy wykładać tak, jakby odesłanie takowe zawierały.

Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartym art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Na powyższe wprost wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podnosząc, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Stąd też uznać należy, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Jednocześnie zauważyć należy, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe sejmiki bądź rady będą co do zasady stosowały definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to jest zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.

Zamiarem prawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół" celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Innymi słowy, za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c u.d.p. uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi gminnej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, iż wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego - w tym przypadku zaistnienie utraty przez odcinki dróg powiatowych cech uzasadniających taką ich kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, że choć z treści samego art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.

Reasumując, uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, a tym samym nie zawiera wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz wskazania, w oparciu o co Rada Powiatu ustaliła, że przedmiotowe odcinki dróg stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz [...] i [...] utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie ich za drogi kategorii powiatowej. Brak jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii niespełnienia warunków do uznania ich za drogi powiatowe bez konkretnego odniesienia się do każdego z odcinków stanowiących działki ewidencyjne, nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości podjęcia uchwały. W zaskarżonej uchwale brak wykazania i udokumentowania, czy drogi (odcinki drogi) pozbawione kategorii drogi powiatowej zostały wcześniej zastąpione drogami nowo wybudowanymi i zaliczonymi do kategorii drogi gminnej, zgodnie z art. 10 ust. 5 w wersji przed zmianą ustawy o drogach publicznych, a następnie pozbawione kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Brak również załącznika w postaci mapy sytuacyjnej, co pogłębia istniejące wątpliwości.

Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Rada Powiatu podjęła próbę uzasadnienia przedmiotowej uchwały, to jednak uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały podjętej przez uprawniony organ

Zatem faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały i samodzielnie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Tak więc już tylko z tej przyczyny Sąd był zmuszony stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Na marginesie wskazać jedynie należy, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie został przez organ wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo, co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.