Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 111/18 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 111/18, po rozpoznaniu skargi G. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], a także decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]; 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej G. Z. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) wszczął w styczniu 2015 r. postępowanie w sprawie oceny robót budowlanych Ł. G. w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce o numerze [...] przy ulicy D. [...] w B. Z akt sprawy wynikało, że roboty budowlane objęte oceną, inwestor wykonywał w oparciu o dokonane zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego z dnia 29 września 2014 r. zamiaru wymiany pokrycia dachowego budynku z blachy na blachodachówkę, docieplenie budynku styropianem grubości 12 cm oraz remont instalacji co, cw i elektrycznej po tych samych trasach. Organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, iż inwestor wykroczył poza zakres zgłoszenia i zakwalifikowaniu robót budowlanych do przebudowy budynku, poddał je procedurze naprawczej z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ([...]WINB) z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], nałożone zostały na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązki: 1) sporządzenia przez osobę uprawnioną projektu i technologii wykonania bezpiecznej dla konstrukcji budynku, a następnie wykonania pod nadzorem osoby uprawnionej następujących elementów budynku: a) nadproża w ścianie zewnętrznej frontowej pierwszego piętra przy oknie i drzwiach balkonowych przedzielonych filarkiem; b) belek konstrukcyjnych nad wykonanymi w ścianach wewnętrznych konstrukcyjnych poszerzonych przejść; c) nadproży nad wszystkimi poszerzonymi otworami w ścianach o grubości większej niż 12 cm na kondygnacjach I i II; d) wykonanie konstrukcyjnego podparcia (na wysokości stropu nad piwnicą) - wraz z fundamentowaniem - pod ścianą zewnętrzną frontową budynku, od strony ulicy (w celu przeniesienia obciążeń z tej ściany); 2) zastosowania w otworach okiennych ściany frontowej budynku, których odległość od bezklasowych okien zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na działkach sąsiednich jest mniejsza od 8 metrów, stolarki okiennej o klasie odporności ogniowej EI30 (skrzydło nieotwierane lub z kluczem do otwierania wyłącznie na czas konserwacji okien) lub zastosowania innych rozwiązań spełniających wymogi przeciwpożarowe; 3) sporządzenia przez osobę uprawnioną projektu, a następnie wykonania pod nadzorem osoby uprawnionej konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachu spełniającego wymogi przeciwpożarowe i warunki zabudowy, określone w decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zwłaszcza w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także: a) wykonania ściany wydzielenia pożarowego przy granicy z działkami [...] i [...]; b) wykonania połaci dachu o spadku nieprzekraczającym 15°, c) zlikwidowania okapów wykraczających poza granice działki [...]; d) obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki do 11 metrów, liczone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; 4) sporządzenia przez osobę uprawnioną oceny nośności nowo wykonanych stropów żelbetowych nad kondygnacją III w odniesieniu do aktualnego sposobu użytkowania pomieszczeń nad tymi stropami i związanymi z tym obciążeniami; 5) przedłożenia w siedzibie organu sporządzonej dokumentacji oraz pisemnego potwierdzenia, przez osobę uprawnioną, że powyżej wskazane roboty zostały wykonane pod nadzorem osoby uprawnionej i zgodnie ze sporządzonym wcześniej projektem. Powyższe czynności i roboty budowlane należało wykonać w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r. Decyzja nakładająca na inwestora obowiązki w ramach procedury naprawczej nie była skarżona do sądu administracyjnego.

W kwietniu 2016 r. inwestor zgłosił wykonanie nałożonych obowiązków. PINB po przeprowadzeniu kontroli wykonania obowiązków, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], stwierdził na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, wykonanie w całości nałożonych obowiązków, a [...]WINB decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi G. Z., wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 646/16, orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji stwierdzających wywiązanie się przez inwestora w całości z nałożonych obowiązków w ramach procedury naprawczej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na brak właściwych ustaleń organów nadzoru budowlanego i jednoznacznej, z powołaniem się na przepisy prawa, oceny wywiązania się przez inwestora z trzech obowiązków, mianowicie: 1) zastosowania właściwej stolarki okiennej o klasie odporności ogniowej EI30 w otworach okiennych ściany frontowej, których odległość od bezklasowych okien zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na działkach sąsiednich jest mniejsza od 8 metrów lub zastosowania innych rozwiązań spełniających wymogi przeciwpożarowe; 2) dostosowania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości budynków sąsiednich, a konkretnie obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 11 metrów, liczonego od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem; 3) zlikwidowania okapów wykraczających poza granice działki [...], stanowiącej teren inwestycji. Sąd stwierdził, że ocena organu nadzoru budowlanego powinna być dokonana w oparciu o przeprowadzone z udziałem stron postępowania oględziny oraz poprzez nawiązanie w uzasadnieniu decyzji do właściwych przepisów prawa. Organ nadzoru budowlanego nie powinien poprzestać na opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych przy ocenie zgodności z przepisami przeciwpożarowymi wymienionej stolarki okiennej. Powinien też we własnym zakresie wyjaśnić kwestię prawidłowości nakazanego inwestorowi obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i ocenić czy podniesienie terenu przy elewacji frontowej wiąże się z dostosowaniem rzędnych terenu inwestycji do rzędnych działek przyległych. W czasie oględzin organ powinien sprawdzić, czy zasadny jest zarzut T. R. co do odprowadzania wód opadowych z przybudówki spornego budynku na działkę sąsiada.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji przeprowadził w dniu 15 września 2017 r. oględziny, włączył do akt sprawy protokół z tych oględzin, kopię rysunku z projektu zamiennego (sporządzonego w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu) z zapisem pomiaru wysokości elewacji frontowej spornego budynku, mierzonego od podwyższonego przez inwestora poziomu terenu przy wejściu do budynku oraz fotografię ściany frontowej budynku. Następnie, PINB decyzją z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ponownie stwierdził wykonanie przez inwestora wszystkich obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego, z powołaniem się na treść § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać winny budynki ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, zwane dalej: "rozporządzeniem") oraz na ustalenia co do położenia ściany frontowej budynku inwestora względem ścian zewnętrznych budynków zlokalizowanych przy granicy z działką [...], tj. budynków na działkach [...] i [...], stwierdził, że brak zamontowania w ścianie frontowej budynku inwestora okien o klasie EI30, jest dopuszczalny. Podkreślił, że rozwiązanie w zakresie rodzaju wypełnienia otworów okiennych ściany frontowej budynku inwestora zostało zaakceptowane jako prawidłowe przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Co do obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji ściany frontowej spornego budynku do 11 metrów, organ stwierdził, że ukształtowany przez inwestora teren (niwelacja i podniesienie poziomu, nie zmieniające kierunku spływu wód opadowych), mogło być odniesieniem do pomiaru wysokości frontowej ściany budynku, która po podwyższeniu poziomu terenu, liczona od poziomu terenu przy schodach wejściowych do budynku do poziomu podbitki okapu wynosi 10,82 metra. Nadto organ stwierdził, że nie ma miejsca odprowadzanie wód opadowych z dachu spornego budynku na działki sąsiednie. Przybudówka budynku od strony działki [...] została bowiem rozebrana i obecnie żadne elementy budynku inwestora na znajdują się na działce T. R.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. Z..

[...]WINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia organu I instancji i ocenę prawną sprawy. Podkreślił, że decyzja jest konsekwencją wykonania obowiązków z ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. Inwestor wykonał wszystkie nakazane tą decyzją czynności oraz przedłożył wynikające z decyzji dokumenty oraz oświadczenie osoby uprawnionej, potwierdzające wykonanie w budynku zaleceń wskazanych w opracowanej dokumentacji. Zaakcentował fakt dogłębnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, a także poprzedzenia ustaleń kontrolą terenu inwestycji w dniu 26 kwietnia 2016 r. i oględzinami w dniu 15 września 2017 r. Zgodził się z organem I instancji, że w stanie faktycznym sprawy, niewymieniona w budynku stolarka okienna, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a zatem nie ma konieczności jej wymiany. Podkreślił, że obowiązek obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej spornego budynku polegał na dostosowaniu jej do warunku wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji Ł. G. polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce o numerze [...] i części działek o numerach ewidencyjnych [...] przy ulicy D. w B. z dnia [...] czerwca 2013 r. Ze szczegółowej analizy przeprowadzonej przez organ I instancji wynika, że przy ostatecznym ukształtowaniu terenu działki inwestora, wysokość ściany frontowej budynku nie narusza przepisów prawa. Organ II instancji nadmienił, że pozostaje w toku odrębne postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła G. Z., podtrzymując zarzut z odwołania, co do braku wykonania przez organ zaleceń wynikających z zapadłego w sprawie wyroku Sądu. Wskazała, że inwestor nadal nie wymienił stolarki okiennej i nie zmniejszył bezwzględnej wysokości budynku. Organy zaakceptowały obniżenie wysokości budynku od frontu poprzez "sztuczne nawiezienie ziemi przez inwestora" nie odnosząc się do kwestii wysokości pozostałych trzech ścian budynku. Podkreśliła, że odbiegająca od wysokości budynków sąsiednich, wysokość budynku inwestora ma negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie. Skarżąca dodała, że inwestor wyodrębnił w budynku wiele mieszkań w sytuacji, gdy jest to budynek jednorodzinny.

[...]WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku motywując swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego poza bezpośrednio zaskarżonymi decyzjami organów obu instancji kończącymi procedurę naprawczą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. stwierdzeniem wykonania przez inwestora czynności naprawczych) również wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji organów obu instancji początkujących procedurę naprawczą tj. nakładających na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Objęcie wyrokowaniem decyzji początkujących zastosowaną przez organy procedurę naprawczą, w postępowaniu sądowym obejmującym kontrolę legalności decyzji kończących procedurę naprawczą, wynika z faktu, że oba rodzaje decyzji wydane zostały w granicach jednej sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, a konieczność wyeliminowania decyzji początkujących procedurę naprawczą, jest niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy dotyczącej robót budowlanych w budynku mieszkalnym inwestora realizowanych na podstawie zgłoszenia dokonanego pismem z dnia 29 września 2014 r. ale z ewidentnym przekroczeniem zakresu tego zgłoszenia. Sąd I instancji zauważył przy tym, że decyzje organów obu instancji początkujące zastosowanie procedury naprawczej nie były wcześniej objęte sądową kontrolą legalności, gdyż decyzja [...]WINB z dnia [...] listopada 2015 r. nie była przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez którąkolwiek stronę postępowania administracyjnego. Na przeszkodzie zatem w objęciu obecnym wyrokowaniem także decyzji ostatecznej początkującej zastosowaną w sprawie procedurę naprawczą, nie stoi powaga rzeczy osądzonej. Także fakt, że obecny skład sądu administracyjnego kontroluje następczą decyzję naprawczą po raz drugi, a poprzedni skład orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 646/16, uchylił wyłącznie decyzje organów obu instancji kończące procedurę naprawczą i nie objął uchyleniem decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania czynności naprawczych, nie stoi na przeszkodzie obecnemu zastosowaniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").

Sąd Wojewódzki podniósł, że w okolicznościach sprawy, nie można pominąć porównania zakresu robót objętych zgłoszeniem inwestora z dnia 29 września 2014 r. do zakresu robót rzeczywiście zrealizowanych z powołaniem się na treść tego zgłoszenia. Zgłoszenie, jak wynika z akt administracyjnych dotyczyło wyłącznie zamiaru wymiany pokrycia dachowego budynku z blachy na blachodachówkę, docieplenia budynku styropianem grubości 12 cm do wysokości 9 metrów oraz remontu instalacji co, cw i elektrycznej po tych samych trasach, a zatem obejmowało typowe roboty remontowe, nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Jego treść nie mogła więc wzbudzić w organie architektoniczno-budowlanym wątpliwości co do wystarczalności zgłoszenia. Zakres rzeczywistych robót budowlanych inwestora wykroczył jednak w sposób ewidentny od zakresu robót zgłoszonych. Inwestor dokonał ingerencji w konstrukcję budynku poprzez wykonanie całkowicie nowej więźby dachowej, nowego wieńca na ściankach kolankowych, nowego stropu żelbetowego pomiędzy poddaszem, a trzecią kondygnacją, nowych otworów drzwiowych w ścianie nośnej i nowej konstrukcji dachu. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że taki zakres robót nie jest wyłącznie remontem i przekracza zakres robót wymagających zgłoszenia. Od początku jednak błędnie zakwalifikował zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych wyłącznie jako przebudowę, podczas, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło również do podwyższenia obiektu tj. rozbudowy, a więc do wykonania robót budowlanych, których samowolna realizacja skutkuje koniecznością przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli inwestor prowadzi roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a zakres odstępstw od zgłoszenia wskazuje, iż wykonanie robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki zaznaczył także, że nieprawidłowo wszczęta w sprawie procedura naprawcza, zamiast procedury legalizacyjnej, komplikuje sytuację stron postępowania, w tym również inwestora. Z oceną bowiem samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (a w tej sprawie jest przecież prowadzone odrębne postępowanie) organ nadzoru budowlanego powinien się wstrzymać do czasu przeprowadzenia odrębnej procedury w sprawie oceny robót budowlanych przystosowujących budynek jednorodzinny do funkcji wielorodzinnej. Legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm prawa budowlanego, wyprzedza bowiem legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie uregulowanym art. 71a Prawa budowlanego.

Sąd I instancji nadmienił także, że gdyby ocenie poddał wyłącznie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji kończące procedurę naprawczą, to samodzielnie również podlegałyby one uchyleniu. Nadal nie jest wykonany obowiązek wymiany stolarki okiennej w ścianie frontowej budynku inwestora na stolarkę o klasie odporności ogniowej EI30 (skrzydło nieotwierane lub z kluczem do otwierania wyłącznie na czas konserwacji okien) lub zastosowanie innych rozwiązań spełniających wymogi przeciwpożarowe. Inna teraz ocena organu potrzeby wymiany stolarki okiennej w ścianie frontowej budynku inwestora niż ocena organu dokonana przy nakładaniu obowiązku wymiany stolarki okiennej, bez formalnej zmiany treści decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek (o którą to zmianę nawet nie zabiegał inwestor), jest niedopuszczalna. Również nie został zrealizowany przez inwestora obowiązek obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (gzymsu lub attyki) do 11 metrów, liczonego od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Nie jest bowiem realnym obniżeniem wysokości budynku podwyższenie poziomu terenu przed wejściem do budynku, pozorujące dostosowanie wysokości obiektu do wymaganej. Parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku jako nieprzekraczający 11 metrów, określony został przy przyjęciu rzędnej terenu przed wejściem do budynku o wielkości 135,65 (co wynika z załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., do której nawiązał organ nadzoru budowlanego nakładając obowiązek obniżenia wysokości budynku), co wprost oznacza, iż od takiej rzędnej terenu należało sprawdzać wysokość budynku również po wykonaniu przez inwestora nałożonych czynności naprawczych. Tymczasem pomiar wysokości budynku był dokonywany przy podniesionej przez inwestora rzędnej terenu przed wejściem do budynku do wielkości 136,60, co wynika z rysunku projektu budowlanego zamiennego, sporządzonego dla potrzeb postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Rzeczywiste obniżenie wysokości budynku zatem nie nastąpiło. Sąd Wojewódzki nie podzielił oceny organu nadzoru budowlanego, iż kwestia częściowego podwyższenia przez inwestora terenu inwestycji poprzez nawiezienie ziemi wokół wejścia do budynku, nie podlegała kontroli tego organu, gdyż nie wiązała się ze zmienionym kierunkiem odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji. Określenie poziomu terenu zawsze stanowi jeden z elementów zagospodarowania działki lub terenu w projekcie budowlanym i na każdorazowe podwyższenie terenu przy realizacji inwestycji w oparciu o projekt budowlany, co do zasady konieczne jest uzyskanie nowego pozwolenia (zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego). W przypadku podlegającym kontroli, pierwotna rzędna terenu przed wejściem do budynku, była parametrem wyjściowym dla oceny granicznej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i z tych przyczyn dokonana przez inwestora zmiana wielkości rzędnej nie mogła być zbagatelizowana przez organ nadzoru budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ł. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

a) art. 153 p.p.s.a., poprzez zbagatelizowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 646/16, którymi sąd administracyjny rozpatrujący skargę był związany, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej ustaleń o niewykonaniu przez inwestora wszystkich obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] listopada 2015 r.;

c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wyrażające się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego, skutkujące niezasadnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim tego, czy sporne roboty w istocie stanowiły samowolę budowlaną;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 1 lit. b), pkt 3, pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie prace polegające na nawiezieniu ziemi stanowiły roboty budowlane polegające na budowie budowli ziemnej, w sytuacji, gdy charakter prac przeciwstawia się przyjęciu, iż skarżący prowadził roboty budowlane budowli ziemnej w myśl wskazanych przepisów prawa budowlanego;

b) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że roboty budowlane dotyczące wymiany stolarki okiennej wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę także w sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany gabarytów okien lub konstrukcji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez zbagatelizowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 646/16, którymi sąd administracyjny rozpatrujący skargę był związany, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1273/18; z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 997/18).

Powyższe rozważania są zbieżne z przedstawionymi przez skarżącego kasacyjnie.

Uszło uwadze jednakże autorowi skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uprzednim wyroku z dnia 19 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 646/16, nie dokonywał wprost oceny prawidłowości zastosowanego w sprawie przez organy nadzoru budowlanego trybu postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego. Ocena prawna nie dotyczyła wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, a jedynie braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, związanych z realizacją nałożonych na inwestora obowiązków. Sąd stwierdził jedynie, że "organy zastosowały tryb legalizacyjny zawarty w przepisach art. 50 i 51 ustawy. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., (...), o nałożeniu obowiązków na Inwestora jest decyzją ostateczną w toku instancji administracyjnej. Strony nie skarżyły jej postanowień przez tut. Sądem". Wobec powyższego, w ocenie Sądu obecnie orzekającego, Sąd Wojewódzki ponownie rozpatrujący sprawę, nie naruszył dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Ponadto, zauważyć należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie podważa zapatrywania Sądu I instancji, poprzez zarzuty w zakresie naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a., odnośnie zasadności uchylenia pierwotnych decyzji nakładających obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, w przyjętym przez organ trybie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym miejscu zaakcentować należy, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do uwzględnienia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 151 p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Powyższa uwaga odnosi się także do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, z tym że odpowiednio będzie chodzić o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jest niezwykle lakoniczny, w gruncie rzeczy, poza wskazaniem, że nie wyjaśniono, czy sporne roboty w istocie stanowiły samowolę budowlaną, stanowi wyjaśnienie treści zawartych w nich dyspozycji. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje szczegółowej odpowiedzi w jakim to zakresie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, winna zawierać konkretne zarzuty, które w razie potrzeby rozwijane są w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Można odnieść wrażenie, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje jedynie sposób dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej decyzji – "nierozważenie wszystkich dostępnych sposobów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zignorowanie występującego konfliktu interesów oraz lakoniczne uzasadnienie przyjętego rozwiązania, uprawnia do stwierdzenia, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie, bez pełnego wyjaśnienia sprawy i ma charakter arbitralny. W tych okolicznościach zaskarżonemu wyrokowi należało nadto postawić zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.". Niewątpliwe zaś w przedmiotowej sprawie, czego skarżący kasacyjnie nie neguje, zakres wykonanych przez niego robót budowlanych nie pokrywa się z dokonanym zgłoszeniem z dnia 29 września 2014 r. Jak wskazał Sąd I instancji, zgłoszenie dotyczyło wyłącznie zamiaru wymiany pokrycia dachowego budynku z blachy na blachodachówkę, docieplenia budynku styropianem grubości 12 cm do wysokości 9 metrów oraz remontu instalacji co, cw i elektrycznej po tych samych trasach. Tymczasem inwestor dokonał ingerencji w konstrukcję budynku, poprzez wykonanie całkowicie nowej więźby dachowej, nowego wieńca na ściankach kolankowych, nowego stropu żelbetowego pomiędzy poddaszem, a trzecią kondygnacją, nowych otworów drzwiowych w ścianie nośnej i nowej konstrukcji dachu.

Trudno jest zatem przyjąć, że nie doszło do samowoli budowlanej w zakresie wykonanych robót.

Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w części dotyczącej ustaleń o niewykonaniu przez inwestora wszystkich obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] listopada 2015 r. W tej mierze wyjaśnić trzeba, że naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu wojewódzkiego, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwe zaś Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie, nie zostały wykonane wszystkie obowiązki wynikające z decyzji [...]WINB z dnia [...] listopada 2015 r. Właściwym jest zatem, aby te ustalenia były kwestionowane w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Ponadto, powyższy zarzut nie został należycie uzasadniony, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z dokonywania pogłębionej analizy w tym przedmiocie.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że wnoszący skargę kasacyjną całkowicie bezzasadnie zarzuca naruszenie przepisów art. 3 pkt 1 lit. b), pkt 3, pkt 6 i pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki, wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, w żadnym miejscu uzasadnienia swojego wyroku, nie wyraził poglądu, iż prace polegające na nawiezieniu ziemi stanowiły roboty budowlane polegające na budowie budowli ziemnej. Sąd I instancji uznał, że nawiezienie ziemi i podwyższenie terenu nie stanowiło wykonania obowiązku obniżenia budynku, jak również, że określenie poziomu terenu zawsze stanowi jeden z elementów zagospodarowania działki lub terenu w projekcie budowlanym i na każdorazowe podwyższenie terenu przy realizacji inwestycji w oparciu o projekt budowlany, co do zasady konieczne jest uzyskanie nowego pozwolenia (zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego). To było zasadniczym przedmiotem postępowania, bądź powinno być, przed organami nadzoru budowlanego i dalszej oceny sądu administracyjnego, a nie to, czy prace polegające same w sobie na wyrównaniu terenu działki ziemią, podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, czego nie zauważa skarżący, przywołując poglądy prezentowane w wyrokach NSA z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1721/08 i z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1497/06. Do tego skarga kasacyjna natomiast się nie odnosi.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że roboty budowlane dotyczące wymiany stolarki okiennej wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę także w sytuacji, gdy nie dochodzi do zmiany gabarytów okien lub konstrukcji. Na marginesie nie został on powiązany z odpowiednim przepisem Prawa budowlanego statuującym taki wymóg. Podobnie jak w przypadku powyższego zarzutu, Sąd Wojewódzki nie wypowiadał się w tej kwestii. Tematem rozważań było wypełnienie przez inwestora obowiązku związanego z wymianą stolarki okiennej w ścianie frontowej budynku na stolarkę o klasie odporności ogniowej EI30, wynikającego z treści ostatecznej decyzji organu. Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie powinny zatem dotyczyć tego zagadnienia. Autor skargi kasacyjnej poprzez przywołanie odpowiednich przepisów prawa materialnego, w szczególności zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane (w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i przepisów postępowania, winien wykazać, iż przyjęte przez niego rozwiązania spełniają wymogi określone przepisami prawa. Tego także w przedmiotowej skardze kasacyjnej zabrakło.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).