Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Nie jest realnym obniżeniem wysokości budynku podwyższenie poziomu terenu przed wejściem do budynku, pozorujące dostosowanie wysokości obiektu do wymaganej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi G. Ż. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] października 2017 roku numer[...] , a także uchyla decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2015 roku numer [...] i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 roku numer[...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej G. Ż. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi G. Ż. jest ostateczna decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z dnia [...].12.2017r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...].10.2017r. o numerze [...], stwierdzającą wywiązanie się przez inwestora Ł. G. z obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce o numerze [...] przy ulicy D. w B., określonych w ostatecznej decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].11.2015r. Nr [...].

Decyzja zapadła na tle następujących okoliczności faktycznych i zdarzeń prawnych.

Organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął w styczniu 2015r. postępowanie w sprawie oceny robót budowlanych Ł. G. w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działce o numerze [...] przy ulicy D. w B. Z akt administracyjnych wynika, że roboty budowalne objęte oceną, inwestor wykonywał w oparciu o dokonane zgłoszenie do organu architektoniczno – budowlanego z dnia [...].09.2014r. zamiaru wymiany pokrycia dachowego budynku z blachy na blachodachówkę, docieplenie budynku styropianem grubości 12 cm oraz remont instalacji co, cw i elektrycznej po tych samych trasach. Organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, iż inwestor wykroczył poza zakres zgłoszenia i zakwalifikowaniu robót budowlanych do przebudowy budynku, poddał je procedurze naprawczej z art. 50 – 51 Prawa budowlanego i ostateczną decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].11.2015r. Nr nałożone zostały na inwestora inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego obowiązki:

1. sporządzenia przez osobę uprawnioną projektu i technologii wykonania bezpiecznej dla konstrukcji budynku, a następnie wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej następujących elementów budynku:

a) nadproża w ścianie zewnętrznej frontowej pierwszego piętra przy oknie i drzwiach balkonowych przedzielonych filarkiem,

b) belek konstrukcyjnych nad wykonanymi w ścianach wewnętrznych konstrukcyjnych poszerzonych przejść,

c) nadproży nad wszystkimi poszerzonymi otworami w ścianach o grubości większej niż 12 cm na kondygnacjach I i II,

d) wykonanie konstrukcyjnego podparcia (na wysokości stropu nad piwnicą) - wraz z fundamentowaniem - pod ścianą zewnętrzną frontową budynku, od strony ulicy (w celu przeniesienia obciążeń z tej ściany),

2. zastosowanie w otworach okiennych ściany frontowej budynku, których odległość od bezklasowych okien zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na działkach sąsiednich jest mniejsza od 8 metrów, stolarki okiennej o klasie odporności ogniowej EI30 (skrzydło nieotwierane lub z kluczem do otwierania wyłącznie na czas konserwacji okien) lub zastosowanie innych rozwiązań spełniających wymogi przeciwpożarowe,

3. sporządzenie przez osobę uprawnioną projektu, a następnie wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachu spełniającego wymogi przeciwpożarowe i warunki zabudowy, określone w decyzji Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].06.2013r. zwłaszcza w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także:

a) wykonanie ściany wydzielenia pożarowego przy granicy z działkami [...],

b) wykonanie połaci dachu o spadku nieprzekraczającym 15°,

c) zlikwidowanie okapów wykraczających poza granice działki [...],

d) obniżenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki do 11 metrów, liczone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku,

4. sporządzenie przez osobę uprawnioną oceny nośności nowo wykonanych stropów żelbetowych nad kondygnacją III w odniesieniu do aktualnego sposobu użytkowania pomieszczeń nad tymi stropami i związanymi z tym obciążeniami,

5. przedłożenie w siedzibie organu sporządzonej dokumentacji oraz pisemnego potwierdzenia, przez osobę uprawnioną, że powyżej wskazane roboty zostały wykonane pod nadzorem osoby uprawnionej i zgodnie ze sporządzonym wcześniej projektem,

Powyższe (wymienione w pkt od 1 do 5) czynności i roboty budowlane należało wykonać w terminie do dnia 30 kwietnia 2016 r.

Decyzja nakładająca na inwestora obowiązki w ramach procedury naprawczej nie była skarżona do sądu administracyjnego. W kwietniu 2016r. inwestor zgłosił wykonanie nałożonych obowiązków. Organ nadzoru budowlanego I instancji po przeprowadzeniu kontroli wykonania obowiązków, decyzją z dnia [...].06.2016r. znak [...] stwierdził na mocy art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, wykonanie w całości nałożonych obowiązków a organ nadzoru budowlanego II instancji decyzją ostateczną z [...].08.2016r. (Nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja powyższa została zaskarżona do sądu administracyjnego przez G. Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19.01.2017r. sygn. II SA/Bk 646/16 orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji stwierdzających wywiązanie się przez inwestora w całości z nałożonych obowiązków w ramach procedury naprawczej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na brak właściwych ustaleń organów nadzoru budowlanego i jednoznacznej, z powołaniem się na przepisy prawa, oceny wywiązania się przez inwestora z trzech obowiązków, mianowicie:

- zastosowania właściwej stolarki okiennej o klasie odporności ogniowej EI30 w otworach okiennych ściany frontowej, których odległość od bezklasowych okien zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na działkach sąsiednich jest mniejsza od 8 metrów lub zastosowania innych rozwiązań spełniających wymogi przeciwpożarowe;

- dostosowania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do wysokości budynków sąsiednich, a konkretnie obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 11 metrów, liczonego od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem;

- zlikwidowania okapów wykraczających poza granice działki [...], stanowiącej teren inwestycji;

Sąd stwierdził, że ocena organu nadzoru budowlanego powinna być dokonana w oparciu o przeprowadzone z udziałem stron postępowania oględziny oraz poprzez nawiązanie w uzasadnieniu decyzji do właściwych przepisów prawa. Organ nadzoru budowlanego nie powinien poprzestać na opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych przy ocenie zgodności z przepisami przeciwpożarowymi wymienionej stolarki okiennej. Powinien też we własnym zakresie wyjaśnić kwestię prawidłowości nakazanego inwestorowi obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i ocenić czy podniesienie terenu przy elewacji frontowej wiąże się z dostosowaniem rzędnych terenu inwestycji do rzędnych działek przyległych. W czasie oględzin organ powinien sprawdzić, czy zasadny jest zarzut T. R. co do odprowadzania wód opadowych z przybudówki spornego budynku na działkę sąsiada.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji przeprowadził w dniu 15.09.2017r. oględziny, włączył do akt sprawy protokół z tych oględzin, kopię rysunku z projektu zamiennego (sporządzonego w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu) z zapisem pomiaru wysokości elewacji frontowej spornego budynku, mierzonego od podwyższonego przez inwestora poziomu terenu przy wejściu do budynku oraz fotografię ściany frontowej budynku. Decyzją zaś z dnia [...].10.2017r. organ I instancji powołując się na art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, ponownie stwierdził wykonanie przez inwestora wszystkich obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...].11.2015r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowalnego, z powołaniem się na treść § 271 warunków technicznych, jakim odpowiadać winny budynki ich usytuowanie oraz na ustalenia co do położenia ściany frontowej budynku inwestora względem ścian zewnętrznych budynków zlokalizowanych przy granicy z działką [...] tj. budynków na działkach [...] stwierdził, że brak zamontowania w ścianie frontowej budynku inwestora okien o klasie EI30, jest dopuszczalny. Podkreślił, że rozwiązanie w zakresie rodzaju wypełnienia otworów okiennych ściany frontowej budynku inwestora zostało zaakceptowane jako prawidłowe przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Co do obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji ściany frontowej spornego budynku do 11 metrów, organ stwierdził, że ukształtowany przez inwestora teren (niwelacja i podniesienie poziomu, nie zmieniające kierunku spływu wód opadowych), mogło być odniesieniem do pomiaru wysokości frontowej ściany budynku, która po podwyższeniu poziomu terenu, liczona od poziomu terenu przy schodach wejściowych do budynku do poziomu podbitki okapu wynosi 10,82 metra. Nadto organ stwierdził, że nie ma miejsca odprowadzanie wód opadowych z dachu spornego budynku na działki sąsiednie. Przybudówka budynku od strony działki [...] została bowiem rozebrana i obecnie żadne elementy budynku inwestora na znajdują się na działce T. R.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. Ż. zarzucając pominięcie przez organ I instancji zaleceń WSA w Białymstoku. Jej zdaniem Sąd zalecił wydanie w sprawie nowej decyzji, oznaczającej inną decyzję niż poprzednia. Zdaniem odwołującej się organ zignorował nałożony na inwestora obowiązek wmontowania w ścianie frontowej budynku stolarki okiennej o określonej klasie odporności ogniowej a także przyzwolił na istnienie po sąsiedzku budynku, którego wysokość prowadzi do zacieniania działek sąsiednich poprzez obliczanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej spornego budynku wyłącznie od podwyższonego średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku.

Odwołanie nie zostało uwzględnione. P. Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...].12.2017r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ II instancji podzielił w całości ustalenia organu I instancji i ocenę prawną sprawy. Podkreślił, że decyzja jest konsekwencją wykonania obowiązków z ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...].11.2015r. Inwestor wykonał wszystkie nakazane tą decyzją czynności oraz przedłożył wynikające z decyzji dokumenty oraz oświadczenie osoby uprawnionej, potwierdzające wykonanie w budynku zaleceń wskazanych w opracowanej dokumentacji. Zaakcentował fakt dogłębnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych a także poprzedzenia ustaleń kontrolą terenu inwestycji w dniu [...].04.2016r. i oględzinami w dniu [...].09.2017r. Organ II instancji wskazał na brzmienie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego po sprawdzeniu wykonania obowiązków nałożonych na inwestora w procedurze naprawczej, nakazuje wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązków. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania, co do niedopuszczalności wydania decyzji takiej samej treści, jak decyzja uchylona przez sąd administracyjny. Podkreślił, że nowa decyzja zapadła po ponownym przeanalizowaniu i ocenie wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...].11.2015r. Zgodził się z organem I instancji, że w stanie faktycznym sprawy, niewymieniona w budynku stolarka okienna, nie narusza przepisów techniczno – budowlanych a zatem nie ma konieczności jej wymiany. Podkreślił, że obowiązek obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej spornego budynku polegał na dostosowaniu jej do warunku wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji Ł. G. polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny na działce o numerze [...] i części działek o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] przy ulicy D. w B. z dnia [...].06.2013r. i powinna być rozumiana jako wysokość górnej krawędzi ściany frontowej budynku, gzymsu lub attyki, liczona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Ze szczegółowej analizy przeprowadzonej przez organ I instancji wynika, że przy ostatecznym ukształtowaniu terenu działki inwestora, wysokość ściany frontowej budynku nie narusza przepisów prawa. Organ II instancji nadmienił, że pozostaje w toku odrębne postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku.

W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną, G. Ż. podtrzymała zarzut odwołania braku wykonania przez organ zaleceń wynikających z wyroku WSA w Białymstoku. Zdaniem skarżącej, Sąd administracyjny nakazał zmienić decyzję, natomiast organy nadzoru budowalnego tylko poszukały nowych argumentów, by zaakceptować nieprawidłowe działanie inwestora. Inwestor nadal nie wymienił stolarki okiennej i nie zmniejszył bezwzględnej wysokości budynku. Organy zaakceptowały obniżenie wysokości budynku od frontu poprzez "sztuczne nawiezienie ziemi przez inwestora" nie odnosząc się do kwestii wysokości pozostałych trzech ścian budynku. Podkreśliła, że odbiegająca od wysokości budynków sąsiednich, wysokość budynku inwestora ma negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie. Skarżąca dodała, że inwestor wyodrębnił w budynku wiele mieszkań w sytuacji, gdy jest to budynek jednorodzinny.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu a sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana nie tylko w kontekście zarzutów skargi, którymi sąd administracyjny nie jest przecież związany (stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) obligowała sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego poza bezpośrednio zaskarżonymi decyzjami organów obu instancji, kończącymi procedurę naprawczą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. stwierdzeniem wykonania przez inwestora czynności naprawczych), również wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji organów obu instancji początkujących procedurę naprawczą tj. nakładających na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Objęcie wyrokowaniem decyzji początkujących zastosowaną przez organy procedurę naprawczą, w postępowaniu sądowym obejmującym kontrolę legalności decyzji kończących procedurę naprawczą, wynika z faktu, że oba rodzaje decyzji wydane zostały w granicach jednej sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga a konieczność wyeliminowania decyzji początkujących procedurę naprawczą, jest niezbędna dla końcowego załatwienia sprawy dotyczącej robót budowlanych w budynku mieszkalnym inwestora realizowanych na podstawie zgłoszenia dokonanego pismem z [...].09.2014r. ale z ewidentnym przekroczeniem zakresu tego zgłoszenia. Przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obliguje sąd administracyjny do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zamieszczone w przepisie pojęcie "sprawa" występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym zatem granice materialne danej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 9.04.2013r. sygn. II OSK 2370/11). W odniesieniu do kontrolowanej procedury naprawczej, decyzje organów obu instancji początkujące zastosowanie procedury naprawczej w stosunku robót budowlanych inwestora w budynku mieszkalnym przy ulicy D. w B., nie były wcześniej objęte sądową kontrolą legalności, gdyż decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].11.2015r. ([...]) nie była przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez którąkolwiek stronę postępowania administracyjnego. Na przeszkodzie zatem w objęciu obecnym wyrokowaniem także decyzji ostatecznej początkującej zastosowaną w sprawie procedurę naprawczą, nie stoi powaga rzeczy osądzonej. Także fakt, że obecny skład sądu administracyjnego kontroluje następczą decyzję naprawczą po raz drugi a poprzedni skład orzekający w sprawie o sygn. II SA/Bk 646/16, uchylił wyłącznie decyzje organów obu instancji kończące procedurę naprawczą i nie objął uchyleniem decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania czynności naprawczych, nie stoi na przeszkodzie obecnemu zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść tego przepisu nie ogranicza jego stosowania wyłącznie do przypadków pierwszej kontroli sądowej decyzji danej sprawy administracyjnej. Z wypowiedzi przedstawiciela organu na rozprawie, o treści odnotowanej w protokole (k. 67 odwrót akt sądowych) wynika, że sprawa dotycząca robot budowlanych inwestora nie zakończona jest decyzją o pozwoleniu na użytkowanie budynku o zmienionych wymiarach i zmienionym sposobie użytkowania, a zatem nie jest zamknięte formalnie przeprowadzenie od nowa w sposób właściwy procedury oceny robót budowlanych inwestora. Dopiero skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu przez organ nadzoru budowalnego pod kątem legalności wybudowania (vide: stwierdzenie NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 28.06.2011r. sygn. II SA/Bk 194/11). Zastosowanie właściwej procedury powinno leżeć w interesie wszystkich stron postępowania, w tym także inwestora a także organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w sprawie, których działania podejmowane są dla ochrony interesu publicznego. Stąd zasada działania organów nadzoru budowalnego, co do zasady, z urzędu i obowiązek prowadzenia postępowań w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez te organy działań w granicach ich kompetencji.

W okolicznościach sprawy, nie można zatem pominąć porównania zakresu robót objętych zgłoszeniem inwestora z dnia [...].09.2014r. do zakresu robót rzeczywiście zrealizowanych z powołaniem się na treść tego zgłoszenia. Zgłoszenie, jak wynika z akt administracyjnych dotyczyło wyłącznie zamiaru wymiany pokrycia dachowego budynku z blachy na blachodachówkę, docieplenia budynku styropianem grubości 12 cm do wysokości 9 metrów oraz remontu instalacji co, cw i elektrycznej po tych samych trasach a zatem obejmowało typowe roboty remontowe, nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Jego treść nie mogła więc wzbudzić w organie architektoniczno – budowlanym wątpliwości co do wystarczalności zgłoszenia. Zakres rzeczywistych robót budowlanych inwestora wykroczył jednak w sposób ewidentny od zakresu robót zgłoszonych. Inwestor dokonał ingerencji w konstrukcję budynku poprzez wykonanie całkowicie nowej więźby dachowej, nowego wieńca na ściankach kolankowych, nowego stropu żelbetowego pomiędzy poddaszem a trzecią kondygnacją., nowych otworów drzwiowych w ścianie nośnej i nowej konstrukcji dachu. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że taki zakres robót nie jest wyłącznie remontem i przekracza zakres robót wymagających zgłoszenia (vide: k. 9 akt administracyjnych i oznaczone tym numerem karty akt, uzasadnienie postanowienia z dnia [...].01.2015r. o wstrzymaniu robót budowlanych). Od początku jednak błędnie zakwalifikował zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych wyłącznie jako przebudowę, podczas, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło również do podwyższenia obiektu tj. rozbudowy, a więc do wykonania robót budowlanych, których samowolna realizacja skutkuje koniecznością przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Jeżeli inwestor prowadzi roboty budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem a zakres odstępstw od zgłoszenia wskazuje, iż wykonanie robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18.06.2004r. (sygn. IV SA 162/03) jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowalnego. Zwrócić należy uwagę, iż Prawo budowlane wprost przewiduje procedurę naprawczą dla przypadku prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym, natomiast dla prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z zakresem zgłoszenia, takiej procedury nie zastrzega, co oznacza, że prawidłowość zastosowania właściwej procedury dla takiego przypadku jest uzależniona od tego, jaki był zakres odstępstw od zgłoszenia. Jeżeli wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i były robotami budowlanymi zaliczonymi do budowy, definiowanej jako budowa od podstaw, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego, to poprzestanie na procedurze naprawczej jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny w swoich orzeczeniach, w tym i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wielokrotnie stwierdzał, iż każdorazowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest poczynienie dokładnych wyjaśnień, kiedy i jakie roboty budowlane poczynił inwestor, zakwalifikowania robót według definicji Prawa budowlanego, obowiązujących w dacie ich wykonania, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych, ustalenia, czy formalności tych dopełnił inwestor a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne, przewidziane w art. 48 – 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania (vide: teza wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 442/16). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych, bezsporna jest kwestia rozłączności trybów postępowania przewidzianych w Prawie budowlanym do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Przepisy Prawa budowlanego przewidują trzy odrębne tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb określony w art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami art. 50 – 51, zwany trybem procedury naprawczej. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych.

Nieprawidłowo wszczęta w sprawie procedura naprawcza, zamiast procedury legalizacyjnej, komplikuje sytuację stron postępowania, w tym również inwestora. Z oceną bowiem samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (a w tej sprawie jest przecież prowadzone odrębne postępowanie) organ nadzoru budowlanego powinien się wstrzymać do czasu przeprowadzenia odrębnej procedury w sprawie oceny robót budowlanych przystosowujących budynek jednorodzinny do funkcji wielorodzinnej. Legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm prawa budowalnego, wyprzedza bowiem legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie uregulowanym art. 71 "a" Prawa budowalnego (tak w Komentarzu do ustawy Prawo budowlane pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej Filipowicz, Wolters Kluwer, Warszawa 2014, str. 550 i w powołanym tam orzecznictwie – wyroku NSA sygn. II OSK 119/07, WSA w Poznaniu sygn. IISA/Po 962/111). Samowolę użytkową reguluje przepis art. 71 "a" Prawa budowlanego a legalizację samowoli użytkowej kończy postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydawane po wypełnieniu przez sprawcę samowoli obowiązków w zakresie przedłożenia koniecznych dokumentów opisanych art. 71 ust. 2 Prawa budowalnego, zaś niedopuszczalność legalizacji wyraża decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przewidziana art. 71 "a" ust. 4 Prawa budowlanego. Od 31 maja 2004r. legalizacja samowoli użytkowej (zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowalnego) nie jest już związana z odpowiednim stosowaniem przepisów procedury naprawczej (art. 50, 51, 57 ust. 7 Prawa budowalnego). Ustawą bowiem z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, przepis art. 71 Prawa budowlanego otrzymał nowe brzmienie, uchylające dotychczasowy ust. 3 art. 71, który regulował sposób likwidacji zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez odpowiednie stosowanie procedury naprawczej oraz dodany został art. 71 "a" , który legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego powiązał z wypełnieniem obowiązków koniecznych dla takiej zmiany oraz uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Opisana wyżej zmiana przepisów utwierdza w prezentowanym w orzecznictwie stanowisku, że w sytuacji, gdy zmieniony samowolnie sposób użytkowania obiektu budowlanego jest związany z przystosowaniem obiektu budowlanego samowolnymi robotami budowlanymi do wypełniana nowej (innej niż dotychczas) funkcji, w pierwszej kolejności należy ocenić samowolę budowlaną a dopiero potem rozpocząć procedurę legalizacji zmienionego sposobu użytkowania obiektu.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że dla końcowego załatwienia w sposób właściwy sprawy zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych, konieczne jest wyeliminowanie wszystkich decyzji wydanych w procedurze naprawczej. Sąd nadmienia przy tym, że gdyby ocenie poddał wyłącznie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji kończące procedurę naprawczą, to samodzielnie również podlegałyby one uchyleniu. Skład orzekający podziela bowiem zarzuty skarżącej co do tego, że nie można było uznać, iż doszło do wykonania przez inwestora wszystkich obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].11.2015r. ([...]). Nadal nie jest wykonany obowiązek wymiany stolarki okiennej w ścianie frontowej budynku inwestora na stolarkę o klasie odporności ogniowej EI30 (skrzydło nieotwierane lub z kluczem do otwierania wyłącznie na czas konserwacji okien) lub zastosowanie innych rozwiązań spełniających wymogi przeciwpożarowe. Inna teraz ocena organu potrzeby wymiany stolarki okiennej w ścianie frontowej budynku inwestora niż ocena organu dokonana przy nakładaniu obowiązku wymiany stolarki okiennej, bez formalnej zmiany treści decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek (o którą to zmianę nawet nie zabiegał inwestor), jest niedopuszczalna. Również nie został zrealizowany przez inwestora obowiązek obniżenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku (gzymsu lub attyki) do 11 metrów, liczonego od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Nie jest bowiem realnym obniżeniem wysokości budynku podwyższenie poziomu terenu przed wejściem do budynku, pozorujące dostosowanie wysokości obiektu do wymaganej. Parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku jako nieprzekraczający 11 metrów, określony został przy przyjęciu rzędnej terenu przed wejściem do budynku o wielkości 135,65 (co wynika z załącznika graficznego decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 24.06.2013r., do której nawiązał organ nadzoru budowlanego nakładając obowiązek obniżenia wysokości budynku), co wprost oznacza, iż od takiej rzędnej terenu należało sprawdzać wysokość budynku również po wykonaniu przez inwestora nałożonych czynności naprawczych. Tymczasem pomiar wysokości budynku był dokonywany przy podniesionej przez inwestora rzędnej terenu przed wejściem do budynku do wielkości 136,60, co wynika z rysunku projektu budowalnego zamiennego, sporządzonego dla potrzeb postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania (k. 218 akt administracyjnych I instancji). Rzeczywiste obniżenie wysokości budynku zatem nie nastąpiło. Skład orzekający nie podziela oceny organu nadzoru budowlanego, iż kwestia częściowego podwyższenia przez inwestora terenu inwestycji poprzez nawiezienie ziemi wokół wejścia do budynku, nie podlegała kontroli tego organu, gdyż nie wiązała się ze zmienionym kierunkiem odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji. Określenie poziomu terenu zawsze stanowi jeden z elementów zagospodarowania działki lub terenu w projekcie budowalnym i na każdorazowe podwyższenie terenu przy realizacji inwestycji w oparciu o projekt budowlany, co do zasady konieczne jest uzyskanie nowego pozwolenia (zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego). W przypadku podlegającym kontroli, pierwotna rzędna terenu przed wejściem do budynku, była parametrem wyjściowym dla oceny granicznej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i z tych przyczyn dokonana przez inwestora zmiana wielkości rzędnej nie mogła być zbagatelizowana przez organ nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego.