Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Andrzej Kołodziej, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z/s w W. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o dostęp do informacji publicznej – oddala skargę –

Stowarzyszenie L. z siedzibą w W. (po zmianie nazwy Stowarzyszenie S. z siedzibą w W., nr KRS [...]), wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej. Wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do dokonania czynności w zakresie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie S. (dalej jako Stowarzyszenie) wskazało, w dniu [...] marca 2013 r. wystosowało wniosek w formie elektronicznej o udzielenie informacji publicznej, cyt.: "propozycji zmiany ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, którą przygotowali sędziowie Trybunału Konstytucyjnego i przekazali do Kancelarii Prezydenta RP z prośbą o rozważenie inicjatywy ustawodawczej". W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Stowarzyszenie zostało poinformowane, iż dysponentem i gospodarzem projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym jest Kancelaria Prezydenta, a nadto zdaniem strony przeciwnej jakiekolwiek prace nad projektem ustawy o Trybunale Konstytucyjnym należy traktować jako wewnętrzne dokumenty.

W ocenie Stowarzyszenia powyżej zaprezentowany pogląd jest błędny. Prezes Trybunału Konstytucyjnego nie zaprzeczył, iż jest w posiadaniu wnioskowanych informacji publicznych. Jedynie wskazał, iż dysponentem i gospodarzem prac nad projektem ustawy jest Kancelaria Prezydenta. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, jest podmiot będący w jej posiadaniu, niezależnie od tego, czy rzeczywiście wytworzył informację, czy też w skutek innych działań jest w jej posiadaniu. Zasada jawności funkcjonowania państwa stała się jedną z podstawowych zasad demokracji. Legitymizacja władzy opiera się w dużym zakresie na jej gotowości do jawności. Administracja nie zawsze jest chętna do stosowania jawności, a wielokrotnie nadużywa swojej pozycji i prawnych możliwości do odwlekania ujawnienia swojego działania rzeczywistemu suwerenowi — obywatelom — zgodnie z art. 4 Konstytucji RP. Prawo do informacji publicznej zostało uznane za fundament demokracji w orzecznictwie Europejskiego Trybunały Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Stowarzyszenie przywołało orzeczenia Trybunału Praw Człowieka z 14 kwietnia 2009 w sprawie Tórsas a Szabads p. Węgrom (Nr wniosku 37374/05), z dnia 6 grudnia 2001 r., Rada Unii Europejskiej przeciwko Hautala, Sprawa C-353/99), z dnia 6 grudnia 2001 r. (Kuijer przeciw Radzie, T 211/00), w których stwierdzono, iż zasada jawności ma na celu zapewnienie obywatelom możliwości odgrywania większej roli w procesie decyzyjnym oraz skłonienie administracji do działania większą poprawnością, wydajnością i odpowiedzialnością wobec obywateli w systemie demokratycznym.

Stowarzyszenie podkreśliło, iż ustrojodawca, w ślad za dokumentami międzynarodowymi, trafnie skonstruował art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w którym wymienia przesłanki mogące ograniczyć dostęp do informacji publicznej. Konstatacja ta jest spójna również z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W podobnym duchu skonstruowana została przez Komitet Ministrów Rady Europy jedna z zasad dostępu do informacji publicznej, jaka powinna funkcjonować na obszarze państw członkowskich Rady Europy – dostęp do informacji jest równy; ograniczenia w dostępie do informacji mogą wynikać jedynie z konieczności ochrony uzasadnionego interesu publicznego oraz interesu jednostki w przypadku informacji bezpośrednio jej dotyczących (tak m. in.: Dyrektywa Komitetu Ministrów Rady Europy z 25 listopada 1981 r. Nr R/81/19 w sprawie dostępu do informacji posiadanej przez władze publiczne). Tymczasem, zarówno konstrukcja art. 61 Konstytucji RP, jak i ograniczenia, określone w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyraźnie mówią o podjęciu decyzji, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji przez tę instytucję, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Jest to jednak forma ograniczenia w dostępie, a nie kategoryczne stwierdzenie, że w stosunku do tego typu dokumentów rozporządzenia się nie stosuje, pozostawiając dostęp do istotnych dokumentów poza nawiasem kontroli społecznej. Jednakże zachodzą przesłanki proporcjonalności ograniczenia w jawności, a nie uznanie, iż jawność w tym zakresie nie ma miejsca. Rozporządzenie Nr 1049/2001 pozostaje w zgodzie z międzynarodowymi standardami dostępu do informacji publicznej, gdyż wskazuje okoliczności, które są podstawą odmowy udostępnienia dokumentów i z którymi można polemizować w obrębie organów odwoławczych (tak m. in. wyrok TS UE z 3 marca 2011, sprawa C-506/08 P; wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 11 marca 2009 r., sprawa T-12ł/05; wyrok Sądu Pierwszej Instancji z 18 grudnia 2008 r., sprawa T-144/05). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie uznaje a priori możliwości nieudostępniania informacji o działalności instytucji UE jako dokumentu wewnętrznego. Jedyną przesłanką wyłączeń jawności mogą być uzasadnione przyczyny, które muszą wynikać z kontekstu sprawy, a nie wskazanie z góry, iż konkretny rodzaj dokumentu nie zostanie udostępniony.

W odpowiedzi na skargę Prezes Trybunału Konstytucyjnego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu pisma procesowego organ podnosił, iż w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] marca 2013 r. Stowarzyszenie otrzymało pisemną odpowiedź z dnia [...] marca 2013 r., w której poinformowano, że dysponentem i gospodarzem projektu ustawy jest Kancelaria Prezydenta, a zatem w tej kwestii wniosek powinien być bezpośrednio tam kierowany. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że Trybunał Konstytucyjny nie posiada inicjatywy ustawodawczej. W związku z tym, jakiekolwiek prace nad projektem ustawy należy traktować jako wewnętrzne dokumenty Trybunału.

W nawiązaniu do zarzutów skargi Prezes Trybunału Konstytucyjnego wskazał, iż z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych. Od 2011 r. w Trybunale Konstytucyjnym toczą się – pod kierunkiem Prezesa – prace studialne i projektowe nad nowymi rozwiązaniami w zakresie organizacji i funkcjonowania Trybunału. Charakter tych prac ogranicza się do wypracowywania koncepcji i propozycji nowych bądź znowelizowanych rozwiązań usprawniających działalność i pożądanych wyłącznie z punktu widzenia Trybunału (w takim sensie subiektywnych i "roboczych"). Trybunał ani jego Prezes nie legitymują się prawem inicjatywy ustawodawczej, stąd wszelkie propozycje w tej mierze były i mogą być tylko sugestiami (oczekiwaniem na taką a nie inną regulację), bowiem ich kształt ostateczny oraz formalny status projektu aktu normatywnego nowej ustawy lub nowelizacji obecnie obowiązującej ustawy, zależy od oceny i woli podmiotu, który posiada prawo inicjatywy ustawodawczej, w myśl art. 118 Konstytucji RP. W kontaktach z Kancelarią Prezydenta uzyskano stanowisko przychylne dla rozważenia wykonania inicjatywy ustawodawczej Prezydenta Rzeczypospolitej, jeżeli koncepcje oraz robocze propozycje regulacyjne Prezesa Trybunału, w zakresie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zyskają aprobatę. Biorąc powyższe pod uwagę Prezes i Biuro Trybunału informowało dotychczas wszystkich zainteresowanych w trybie informacji publicznej o prowadzonych pracach projektowych, o tym, że prace nad koncepcją i kierunkami rozwiązań są prowadzone ale także i o tym, że Trybunał Konstytucyjny nie może udostępnić stricte projektu ustawy (regulacji) gdyż nie jest i nie będzie jego "gospodarzem" – może nim być bowiem wyłącznie podmiot inicjatywy ustawodawczej, który w przypadku gdy zechce projekt zaaprobować, uznając go za dojrzały i przyjmując do domeny swoich kompetencji, będzie mógł udostępniać wszystkim zainteresowanym, zgodnie z przepisami konsultować oraz podjąć inicjatywę ustawodawczą. Prezes Trybunału występuje w tym procesie jako swoisty "podwykonawca", prezentujący swoje koncepcje i propozycje, które mogą ale nie muszą być – w całości lub części – aprobowane, autoryzowane przez Kancelarię Prezydenta, a zwłaszcza Prezydenta.

Z powyższych względów dotychczasowe granice informowania w tym zakresie przez Trybunał – także w ramach informacji publicznej – dotyczyły tylko faktu prowadzenia prac roboczych i studialno koncepcyjnych, a nie udostępnienia szczegółowych propozycji, włącznie z projektem. W tym jedynie uprawnionym zakresie, informowano zainteresowanych dziennikarzy, a także w dniu [...] marca br. poinformowano Zarząd skarżącego podmiotu. W przeciwnym bowiem razie wszelkie działania Prezesa Trybunału polegające na udostępnianiu propozycji rozwiązań, upowszechnianiu koncepcji regulacji lub prezentowaniu projektów – także w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – mogłoby stanowić o swoistym wywieraniu nacisku, presji, budowaniu sugestii wobec Prezydenta i jego Kancelarii, ograniczając suwerenność, niezależność i swobodę decyzyjną, przyszłej inicjatywy ustawodawczej. Podmiot inicjatywy ustawodawczej może bowiem zmienić, zmodyfikować lub wyeliminować propozycje "robocze" proponowane przez Prezesa Trybunału, a nawet zrezygnować z wykonania takiej inicjatywy. Zatem upowszechnianie projektowanych rozwiązań przez Prezesa Trybunału, zanim Kancelaria Prezydenta nie przyjmie do domeny prezydenckiej propozycji Trybunału i nie nada im formalnego statusu projektu ustawy – Prezes i Biuro Trybunału Konstytucyjnego nie mogą upowszechniać informacji w postaci "projektu regulacji".

Prezes Trybunału Konstytucyjnego podkreślił, iż robocze rozwiązania w zakresie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym są propozycjami Prezesa, a nie Trybunału Konstytucyjnego, opartymi na przykład o uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału lub potocznie – projektem sędziów. Z tych względów przekazywano dotąd wszystkim zainteresowanym informację, że istotnie prace "robocze" są prowadzone ale projekt ustawy może być udostępniony wyłącznie przez Kancelarię Prezydenta, bowiem tylko tam może uzyskać status projektu podlegającego udostępnieniu, w szczególności w trybie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

W pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 61 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), organem Trybunału Konstytucyjnego jest m. in. Prezes Trybunału, który reprezentuje Trybunał na zewnątrz oraz wykonuje czynności określone w ustawie i regulaminie. Organizacyjne i administracyjne warunki pracy Trybunału zapewnia prezes Trybunału oraz podległe mu Biuro Trybunału (art. 17 ust. 1 powołanej ustawy). Ponadto Prezesowi Trybunału w zakresie wykonywania budżetu Trybunału przysługują uprawnienia Ministra Finansów (art. 18 ust. 2 tej ustawy). W świetle powołanych przepisów ustrojowych oczywistym jest, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego pozostaje w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organem władzy publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treść tych przepisów wynika, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

W orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 666/12) przyjmuje się, iż informacje co do decyzji dotyczących sposobu konsultowania projektu ustawy są informacjami publicznymi, dotyczą bowiem trybu działania władz publicznych oraz sposobów ustanawiania aktów publicznoprawnych, o których mowa w art. 6 ust. 3 lit. a) i c) ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zwrócić należy jednakże uwagę, iż wnioskowane przez Stowarzyszenie propozycje zmian ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przygotowane przez Sędziów tego Trybunału i nadesłane Prezydentowi RP przez Prezesa Trybunały nie mają cech dokumentu (w tym urzędowego) w konkretnej sprawie, czy konkretnym postępowaniu organu władzy publicznej. Zatem w analizowanym przypadku koncepcyjne przemyślenia, propozycje, prace studialne w zakresie zmian ustawy nie maja waloru "projektu" aktu publicznoprawnego. Podjęte przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie zamierzenia nie mieszczą się w obszarze konstytucyjnej i ustawowej działalności tego organu. Inicjatywa ustawodawcza przysługuje bowiem posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów (art. 118 Konstytucji RP). Przedstawione przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego studium zmian zyska status projektu jedynie wówczas, gdy Prezydent RP uzna je za wartościowe, przygotowane zmiany za celowe i przyjmie przedstawione propozycje jako własne. Dopiero na tym etapie mamy do czynienia z podjętym postępowaniem organu władzy publicznej (mającym umocowanie w przepisach ogólnie obowiązujących) w obszarze zmian ustawowych. To "projekt" prezydencki, a nie propozycje koncepcyjne, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zyskuje walor informacji publicznej i zapoczątkowuje dyskusję w przestrzeni publicznej, otwiera proces konsultacyjny, w tym dialog społecznych i kontrolę społeczną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. "W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.)".

Dalej NSA trafnie stwierdził, iż "procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny jest przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu aktu prawnego. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, podlega społecznym konsultacjom i społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść."

W świetle postanowień art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie zaś do treści art. 16 ww. ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Tak więc decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak wyłącznie w formie pisma.

Stowarzyszenie zostało w dniu [...] marca 2013 r. pisemnie poinformowane przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, że żądanie wnioskodawcy nie dotyczy informacji publicznej. Prezes Trybunału Konstytucyjnego nie pozostaje zatem w bezczynności co do wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.