Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia "Z." w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 879/15 o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia "Z." w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 1 lipca 2009 r., Nr LXXVIII/995/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Węzeł Sidzina" postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 879/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "Z." w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę na uchwałę Rady Miasta Krakowa w z dnia 1 lipca 2009 r., Nr LXXVIII/995/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Węzeł Sidzina".

W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że Stowarzyszenie "Z." w K. pismem z dnia 28 lipca 2015 r. wniosło o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że cel Stowarzyszenia, którym jest podejmowanie działań na rzecz rozwoju Krakowa i poprawy warunków życia jego mieszkańców, łączy się z przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto postępowanie to dotyczy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Węzeł Sidzina", znajdującego się na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, którego ochroną zajmuje się Stowarzyszenie. Celem Stowarzyszenia jest także ochrona dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego osiedla Sidzina w Krakowie oraz troska o zachowanie charakteru zabudowy rejonu. W ocenie Stowarzyszenia, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia cały ład architektoniczny osiedla oraz stanowi zagrożenie dla środowiska przyrodniczego.

Odnosząc się do tego wniosku, Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika, iż dany podmiot może zostać dopuszczony do udziału w charakterze uczestnika postępowania wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi stało się następstwem postępowania administracyjnego. W niniejszym postępowaniu skarżący wniósł skargę na uchwałę wydaną w przedmiocie planu miejscowego. Uchwała ta zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, ale została podjęta w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa, na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Nie mamy więc tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem procedura planistyczna uregulowana jest odrębnie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, ale do uchwalenia prawa miejscowego. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. ) nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego.

Stowarzyszenie "Z." w K. wniosło zażalenie na to postanowienie, podnosząc zarzut naruszenia art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, iż organizacja społeczna nie może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli postępowania uchwałodawczego, a jedynie dotyczącego kontroli postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe". Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się w trybie prawnym, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego, którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Rozbudowanie tego układu podmiotowego przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu wymaga podstaw ustawowych. Przyznanie praw podmiotowych innym podmiotom, które nie inicjują sporu o prawo, prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, a zwłaszcza strony, która poszukuje na danej drodze ochrony sądowej. W konsekwencji podważa prawa strony poszukującej ochrony prawnej, która w przypadku udzielenia tej ochrony nie ma gwarancji jej trwałości, przez przyznanie innym podmiotom praw procesowych, w tym prawa do zaskarżalności za pomocą środków odwoławczych. Takie rozbudowanie układu podmiotowego poza podmiot szukający ochrony prawnej jest wprowadzeniem ukrytej instytucji prawnej reformationis in peius, przez otwarcie możliwości zaskarżenia korzystnego orzeczenia, zwłaszcza przez podmiot, który ze względów słusznościowych wnosi środki odwoławcze. Współcześnie odchodząc szeroko od wykładni językowej norm prawnych na rzecz wykładni systemowej, a zwłaszcza wykładni celowościowej, podważenie trwałości udzielonej ochrony prawnej podmiotowi dotkniętemu w swoich uprawnieniach lub obowiązkach działaniami władczymi organów administracji publicznej jest szeroko otwarte. Przyjęcie zatem wykładni rozszerzającej układ podmiotowy podważa istotę funkcji sądownictwa administracyjnego i ochrony praw podmiotowych jednostki.

Taki klasyczny układ podmiotowy przyjęty jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Układ ten jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozszerzony. Według art. 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym: "Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony (§ 1). Rzecznik Praw Dziecka może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka. W takim przypadku przysługują mu prawa strony (§ 2)". W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, zgodnie z art. 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma prawo udziału każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, dla ochrony wskazanych wartości.

Takiej regulacji co do prawa udziału w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemi nie przyjęła przy określeniu statusu organizacji społecznej. Według art. 9 tej ustawy: "Organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie". Organizacji społecznej w zakresie jej działalności statutowej służy prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy takie prawo zostało unormowane w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie rozwiązań przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wyróżnić następujące role procesowe organizacji społecznej:

- po pierwsze, organizacja społeczna może być stroną skarżącą, jeżeli działanie, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej dotyczy jej interesu prawnego (art. 50 § 1 norma pierwsza w zw. z art. 25 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);

- po drugie, organizacja społeczna może być stroną skarżącą, ale z ograniczeniem przedmiotowym. Organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 in fine ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);

- po trzecie, organ organizacji społecznej może mieć status strony przeciwnej: status organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, jeżeli jest podmiotem, który na podstawie regulacji prawnej ma kompetencje do działania w formach prawnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 32 w zw. z art. 25 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi);

- po czwarte, organizacja społeczna może mieć status uczestnika postępowania na prawach strony (art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W orzecznictwie sądowym wywołuje wątpliwości interpretacyjne zakres przedmiotowy postępowań sądowoadministracyjnych, w których organizacja społeczna może zgłosić udział w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony. W przypadku prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, art. 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi o prawie tych podmiotów do udziału w każdym toczącym się postępowaniu. Takiego rozwiązania nie przyjęto, jak już podkreślono, w zakresie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym organizacji społecznej. Organizacja społeczna, zgodnie z art. 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w tej ustawie.

Regulacja przyznania statusu procesowego uczestnika na prawach strony jest zawarta w art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyznanie statusu procesowego uczestnika na prawach strony wiąże regulacja art. 33, w poszczególnych jednostkach redakcyjnych, z postępowaniem administracyjnym. Stanowi o tym expressis verbis art. 33 § 1: "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym (...)", art. 33 § 2: "Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (...)". Art. 33 § 1 a stanowiąc " Jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane (...)" przesądza o tym, że ograniczone jest do postępowania administracyjnego. Pojęcie strony jest pojęciem procesowym związanym z kwalifikowanym postępowaniem administracyjnym, a konsekwentnie pojęcie to nie występuje w regulacji działania organów administracji publicznej w innych formach prawnych.

W orzecznictwie sądowym wywołuje wątpliwości interpretacyjne w jakim znaczeniu ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie, nie odpowiada przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1i § 2), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, § 2, § 3). W art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym.

Wymaga też podkreślenia, że przyjęcie szerokiego pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisami Ordynacji podatkowej.

Art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc o postępowaniu administracyjnym nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym.

Jednolitość regulacji art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyłącza dopuszczalność wykładni art. 33 § 2 w zakresie normy "a także organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności", jako samoistnej normy prawnej. Pozostaje to w sprzeczności z regułami wykładni, które wykluczają wykładnię normy prawnej w oderwaniu od całościowej regulacji przepisu prawa, w której jest zawarta oraz z regulacji przyjętej w ustawie. Art. 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadził zastrzeżenie, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Art. 33 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczył ten udział do spraw sądowoadministracyjnych ze skarg na decyzję administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym.

Rozszerzenie praw procesowych organizacji społecznej jako uczestnika na prawach strony wymaga zmiany regulacji prawnej. Interpretacja rozszerzająca art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zgodna z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w tej ustawie. Wolą ustawodawcy nie było przyznanie organizacji społecznej udziału w każdym toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, tak jak przyjęto w art. 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.