Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu P.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu letniskowego oddala sprzeciw.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez P.K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., Nr [...], którą nakazano skarżącemu rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach około 9,6m x 6,0 m na bazie przyczepy kempingowej o wymiarach około 8,4m x 3,1m z przyłączami wodociągowym i energetycznym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, na działce nr ewid. [...] położonej w [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r., znak [...] – działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1332 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.) - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) nakazał inwestorowi – P.K. rozebrać obiekt letniskowy o wymiarach około 9,6m x 6,0 m na bazie przyczepy kempingowej o wymiarach około 8,4m x 3,1m z przyłączami wodociągowym i energetycznym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, na działce nr ewid. [...] położonej w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016 r. na dz. [...], stanowiącej własność N.H. ustalił, że znajduje się na niej 50 obiektów: budynków letniskowych, przyczep kempingowych, obiektów gospodarczych i wiat wraz z przyłączami wodociągowymi, energetycznymi i zbiornikami na nieczystości. Z dokumentacji znajdującej się w zasobach Starostwa Powiatowego, tj. ortofotomapy nr 1 i nr 2 wynikało, że przedmiotowa działka nr [...] nie była zabudowana w dniu 20 lipca 2005 r., zaś została częściowo zabudowana niektórymi z powyższych obiektów w 2010 r. oraz że Starosta ani inny organ w okresie od dnia 1 stycznia 1986 r. do dnia 20 kwietnia 2016 r. nie wydał N.H., ani też innemu podmiotowi pozwolenia na budowę żadnego z powyższych 50 obiektów znajdujących się na niej, ani nie przyjął zgłoszenia zamiaru budowy tych obiektów. Ponadto PINB wskazał, że dla terenu przedmiotowej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002 r., według którego działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy.

PINB wyjaśnił, że od właściciela przedmiotowej działki uzyskał informację, iż właścicielem obiektu letniskowego o wymiarach około 9,6 m x 6,0 m jest P.K.. W wyniku oględzin powyższego obiektu przeprowadzonych w dniu [...] września 2016 r. ustalono, że obiekt składa się z przyczepy kempingowej o wymiarach około 8,4 m x 3,1 m, spoczywającej na bloczkach betonowych, z tarasem z desek o szerokości 2,9 m, natomiast nad tarasem i przyczepą znajduje się wiata o wymiarach około 9,6 m x 6,0 m. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i wodociągową, natomiast ścieki odprowadzane są do zbiornika z odpowietrzeniem, usytuowanego po północnej stronie przyczepy. Uczestniczący w oględzinach P.K. oświadczył, iż przyczepę postawił w 2010 r., zaś wiatę w 2011 r. oraz że woda do obiektu dostarczana jest z sieci wiejskiej.

Następnie PINB wskazał, iż według ustaleń w Starostwie w okresie od dnia 1 stycznia 1986 r. do dnia 10 października 2016 r. nie wydano nikomu pozwolenia na budowę ani nie przyjęto od nikogo zgłoszenia budowy obiektu letniskowego o wymiarach około 9,6 m x 6,0 m na bazie przyczepy kempingowej o wymiarach około 8,4 m x 3,1 m i z przyłączami wodociągowym i energetycznym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, na działce nr ewid. [...].

Mając na względzie powyższe ustalenia PINB stwierdził, że skoro przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów, spoczywa bowiem na bloczkach betonowych i nie jest budynkiem, jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, bowiem w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 2a u.p.b. zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. W tej sytuacji organ uznał, że ze względu na brak wymaganego pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 48 u.p.b., dodając przy tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji, powodują, iż brak jest możliwości jej zalegalizowania, co uzasadniało konieczność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu.

Ponadto PINB wskazał, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku N.H., odmówił zawieszenia postępowania, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako WINB) z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], a skarga na powyższe postanowienie została odrzucona postanowieniem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 724/16, a następnie postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 933/17 NSA oddalił skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. PINB podał również, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2017 r., po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika P.K., na podstawie art. 123 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym poddał wątpliwość ustalenia PINB odnośnie własności przyłączy oraz zbiornika na ścieki wskazując, iż organ bezzasadnie przyjął, iż są one jego własnością. Za wątpliwe uznał także ustalenia PINB odnośnie stanu własności przedmiotowego obiektu, zwracając uwagę, iż oparte zostały one jedynie na "liście właścicieli" poszczególnych obiektów uzyskanej od właściciela nieruchomości, dodając, iż adresatem decyzji rozbiórkowej winien być właściciel nieruchomości, gdyż posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto zdaniem odwołującego, PINB nie był uprawniony do badania we własnym zakresie zgodności przedmiotowej zabudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Odwołujący zarzucił również organowi, że w toku postępowania odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co pozbawiło stronę możliwości ochrony praw w postępowaniu. Dodatkowo odwołujący podniósł, iż jego zdaniem bagnisty i podmokły teren na przedmiotowej działce uniemożliwia dokonanie rozbiórki, szczególnie w okresie jesienno-zimowym, czyniąc zaskarżoną decyzję niewykonalną. Odwołujący zaskarżył w odwołaniu również odmowę zawieszenia przedmiotowego postępowania podnosząc, że organ powinien uwzględnić posiadaną informację o trwającej procedurze zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia działki nr [...]. Jednocześnie odwołujący poinformował o wniesieniu zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] WINB - powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów, a zatem nie można go zakwalifikować jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b. Ponadto podał, iż w ramach rozpatrywanego przedsięwzięcia budowlanego w latach 2010-2011 ustawiono na nieruchomości gruntowej obiekt letniskowy na bazie przyczepy kempingowej, do której podłączono przyłącza. Mając na uwadze sposób użytkowania przyczepy i przystosowanie jej do zamieszkiwania letniskowego, jak i okres jej funkcjonowania na działce, organ stwierdził, iż jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b., wymagający pozwolenia na budowę, bowiem zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 28 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przy czym organ zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt 7 tej u.p.b. roboty budowlane to nie tylko budowa, ale też prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, dodając, iż ustawienie na działce obiektu letniskowego (niebędącego budynkiem) jest czynnością, w wyniku której dochodzi do posadowienia w określonym, stałym miejscu, obiektu budowlanego - stanowi to istotę pojęcia robót budowlanych w rozumieniu u.p.b. WINB zwrócił uwagę, iż co prawda art. 29 ust. 1 pkt 12 u.p.b. nie wymaga pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, ale nawet taki obiekt posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w powyższym przepisie, nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, uznawany jest za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ zauważył, iż rozpatrywany obiekt znajduje się w istniejącej lokalizacji dłużej niż 180 dni od dnia rozpoczęcia a nawet zakończenia jego budowy, co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 48 u.p.b. Przy czym WINB stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest prawnych możliwości zalegalizowania wybudowanego samowolnie obiektu letniskowego, albowiem przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002r. (Dz. Urz. W. z dnia 31 lipca 2002r. Nr 75, poz. 1005). Rozpatrywany obiekt znajduje się bowiem na terenie oznaczonym symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy. W rezultacie niemożliwym stało się spełnienie przesłanki określonej w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a u.p.b. do legalizacji obiektu. Wobec czego PINB prawidłowo orzekł stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził natomiast zakres orzeczonej rozbiórki, wskazując, iż oprócz obiektu letniskowego nakazem rozbiórki objęto również przyłącza wodociągowe i energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki. WINB zwrócił uwagę, iż w świetle art. 3 pkt 9 u.p.b. powyższe elementy budowlane można zaliczyć do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym podlegającym nakazowi rozbiórki, ale w dotychczasowym postępowaniu PINB nie wyjaśnił, czy istotnie powyższe elementy określone przez organ jako przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, wchodziły w zakres rozpatrywanego przedsięwzięcia, czy też mogły stanowić odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne zrealizowane na przykład przez właściciela nieruchomości gruntowej działki nr [...]. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż dotychczasowe postępowanie PINB nie zawiera żadnych konkretnych ustaleń odnośnie parametrów technicznych powyższych przyłączy, dodając, iż wątpliwości budzi samo zakwalifikowanie tych elementów budowlanych jako przyłączy w rozumieniu obowiązujących przepisów. Zdaniem WINB w dotychczasowym postępowaniu PINB nie wyjaśnił, jaki jest charakter funkcjonalny elementów budowlanych określonych przez organ jako przyłącza. W szczególności zaś PINB nie wykluczył, czy elementy te nie stanowią odrębnego funkcjonalnie obiektu - sieci wewnątrz działki nr [...], w celu doprowadzenia energii i wody i odprowadzenia ścieków z obiektów usytuowanych na działce, w tym obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo też, czy zbiornik na ścieki wymieniony w sentencji decyzji obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy. Ustalenia te organ odwoławczy uznał za istotne dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia.

WINB za niezasadny uznał zarzut odwołującego dotyczący odmowy przez PINB udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, podając, iż w tym zakresie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wlkp., który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 490/17, oddalił skargę P.K. na postanowienie organu z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od pisma PINB z dnia [...] kwietnia 2017r. znak: [...] wyjaśniającego odnośnie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Za niezasadny uznał również WINB zarzut odwołującego dotyczący niewykonalności zaskarżonej decyzji, informując, iż decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowy obiekt był szczególnie skomplikowany technicznie, zaś twierdzenia o wpływie warunków gruntowych na ewentualną rozbiórkę nie brzmią przekonywująco skoro obiekt został fizycznie wzniesiony i jest użytkowany.

Ponadto zdaniem WINB, organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia odnośnie osoby inwestora przedmiotowego obiektu, co wynika wprost z protokołu oględzin przeprowadzonych przy udziale odwołującego. Zdaniem organu na ocenę, czy dany podmiot jest inwestorem może wpływać okoliczność, iż określony podmiot przeznacza środki finansowe na realizację konkretnej inwestycji. Skoro zaś odwołujący jest właścicielem rozpatrywanego obiektu, to w pełni uzasadnione było skierowanie zaskarżonej decyzji wyłącznie do niego. Zgodnie bowiem z art. 52 u.p.b. zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości.

Natomiast oceniając zarzuty odwołania odnośnie postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania, WINB wskazał, że na postanowienie to zażalenie nie przysługuje, a zarzuty w tym zakresie rozpoznawane są w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie strona wystąpiła do PINB z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zmiany obecnie obowiązującego dla terenu działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym z treści wniosku o zawieszenie postępowania oraz z treści odwołania wynikało, że chodzi o zmianę planu w taki sposób, aby dopuszczał on na powyższym terenie budownictwo rekreacyjne. Organ podał, iż z akt sprawy wynika, że właściciel nieruchomości gruntowej (działki nr [...]) złożył do właściwego organu wniosek w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tak aby zawierało ono ustalenie o rekreacyjnym przeznaczeniu jego gruntu. WINB wyjaśnił, iż złożenie wniosku o zmianę planu nie wpływa w żaden sposób na postępowanie w sprawie zgodności z prawem przedmiotowej zabudowy i nie stanowi warunku wydania w tym przedmiocie decyzji przez organ nadzoru budowlanego, albowiem przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Nie jest nim natomiast ewentualna planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowi on źródło prawa. Ewentualna zmiana planu lub jego uchylenie może odnieść skutek jedynie ex nunc, a zatem od momentu jej orzeczenia przez kompetentny organ, nie ma natomiast działania wstecznego - ex tunc.

Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest w żadnej mierze uwarunkowane koniecznością zmiany ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wstrzymanie się organu nadzoru budowlanego z wydaniem decyzji, o które wnioskuje strona, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Ponadto brak jest podstaw, aby w tym celu korzystać z instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem procedura uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego.

Jednocześnie WINB stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie było także podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony w rybie art. 98 § 1 k.p.a., gdyż objęte wnioskiem o zawieszenie i kontrolowane przez tutejszy organ postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte na żądanie strony.

Od powyższej decyzji kasacyjnej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł P.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (pismo zatytułowane zostało ,,skarga"). Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw poprzez błędne uznanie, iż od niniejszej decyzji przysługuje sprzeciw jako środek zaskarżenia i tym samym błędne pouczenie w uzasadnieniu zawartej decyzji, podczas gdy instytucja sprzeciwu znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r.,

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w przeważającej części zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie prac planistycznych nad studium i planem i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego;

3. art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego), polegające na niezasadnym stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie procedowania nad zmianą prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), w sytuacji gdy projektu zmiany planu miejscowego przewiduje na terenie, którego dotyczy postępowanie możliwość zabudowy letniskowej i w konsekwencji możliwość legalizacji obiektów, co powoduje możliwość legalizacji obiektów znajdujących się na tej działce; a także poprzez brak uwzględniania, że uchwalenie planu miejscowego po ewentualnym wydaniu decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów spowoduje możliwość wzruszenia tak wydanych decyzji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji; uwzględnienie w ocenie prawnej i we wskazaniach co do dalszego postępowania zasadności zawieszenia niniejszego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącego oraz przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu na rzecz skarżącego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego instytucja sprzeciwu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż stosuje się ją do postępowań, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem 1 czerwca 2017 r., a postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2016 r.

Następnie strona nie zgodziła się z poglądem organu o braku podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu uchwalenia nowych aktów planistycznych dla przedmiotowej działki skarżącego, tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazując, iż obecnie trwa postępowanie w sprawie zmiany studium, które obejmuje przedmiotową działkę, a organ planistyczny wyraził zgodę na przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżącego planowana zmiana planu miejscowego - mimo, że nie stanowi zupełnej przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w niniejszej sprawie - to jednak ma znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie i stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodał przy tym, iż istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, albowiem zmiana planu miejscowego spowoduje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia lub stwierdzenia nieważności bądź wznowienia postępowania w sprawie ewentualnego wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem strony w tych okolicznościach, gdy to plan miejscowy ma dopuszczać możliwość zabudowy na danym obszarze, całkowicie bezprzedmiotowym jest prowadzenie obecnie postępowania. W przypadku zmiany planu miejscowego tak wydane decyzje administracyjne staną się bezprzedmiotowe i wystąpi przesłanka do wystąpienia o ich wygaśnięcie (uchylenie, stwierdzenie nieważności).

W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. przekazującym sprzeciw, organ poinformował o braku podstaw do jego uwzględnienia .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 935 – określanej dalej jako u.z.k.p.a.). Ma to bowiem istotne znaczenie dla ustalenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja p.p.s.a., dokonana wspomnianą powyżej u.z.k.p.a., na mocy której do Działu III p.p.s.a. zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a do 64e. Z art. 64a p.p.s.a. wynika, iż od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Powyższe przepisy obowiązują od 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. W art. 17 u.z.k.p.a. ustawodawca wskazał bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. W niniejszej sprawie obie decyzje w administracyjnym toku postępowania zostały wydane po 1 czerwca 2017 r. Również pismo kwestionujące decyzję organu II instancji zostało wniesione po tej dacie. Dla instytucji sprzeciwu nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2016 r. Znaczenie ma natomiast to, że postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji po 1 czerwca 2017 r. i tym samym postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po tej dacie, tj. w dniu [...] marca 2018 r. (data wpływu sprzeciwu do organu). Sprzeciw, podobnie jak i skarga należy bowiem do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu u.z.k.p.a. podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy wyda powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728–729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).

Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji WINB, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji PINB uznał, że wydana przez PINB decyzja rozbiórkowa została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nakaz rozbiórki dotyczył obiektu letniskowego, który biorąc pod uwagę sposób jego użytkowania i powiązania z gruntem oraz okres jego funkcjonowania na działce, WINB zakwalifikował jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b., stwierdzając jednocześnie, iż jego budowa pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z 28 czerwca 2002 r. – Dz. Urz. Woj. z 2002 r., nr 75, poz. 1005). Przy czym nakaz rozbiórki objął nie tylko powyższy obiekt budowlany, ale także przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki.

Prawidłowo – zdaniem Sądu - organ odwoławczy wskazał, iż PINB nie ustalił i nie wyjaśnił, czy elementy określone przez organ jako przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, wchodziły w zakres rozpatrywanego przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu letniskowego, czy też mogły stanowić odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne zrealizowane na przykład przez właściciela nieruchomości gruntowej działki nr [...] w miejscowości [...]. Dotychczasowe postępowanie PINB nie zawierało także żadnych konkretnych ustaleń odnośnie parametrów technicznych przyłączy. PINB nie wyjaśnił również, jaki jest charakter funkcjonalny elementów budowlanych określonych przez organ jako przyłącza. W szczególności zaś PINB nie wykluczył, czy elementy te nie stanowią odrębnego funkcjonalnie obiektu - sieci wewnątrz działki nr [...], w celu doprowadzenia energii i wody i odprowadzenia ścieków z obiektów usytuowanych na działce, w tym obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo też - jak zasadnie zauważył WINB - czy zbiornik na ścieki wymieniony w sentencji decyzji obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy. Ustalenia te są istotne dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia oraz w gruncie rzeczy – w odniesieniu do kwestii przyłączy mogą mieć charakter całkowicie odrębnych i innych niż poczynione ustaleń, również w zakresie podmiotu odpowiedzialnego. Już taka możliwość - zmiany podmiotowej nie pozwala na uzupełnienie postępowania na poziomie II instancji. Stąd też rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi dotyczące bezpodstawnego zaniechania przez organy zawieszenia postępowania, to w istocie dotyczyły one prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasatoryjnymi, a tym samym wykraczały poza zakres badania sprawy przez sąd administracyjny wynikający z art. 64e p.p.s.a.

W ocenie Sądu - nawet traktując powyższe zarzuty w szeroko pojętym kontekście badania zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zmierzającym do wykazania przedwczesności zastosowania tego przepisu - stwierdzić należało, iż przeszkodą do wydania zaskarżonej decyzji nie mogło być zainicjowanie postępowania w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w pożądanym przez stronę kierunku, tj. dopuszczenia na obszarze zrealizowanej inwestycji możliwości sytuowania zabudowy letniskowej, co umożliwiłoby legalizację obiektów budowlanych wzniesionych wbrew zapisom dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością organu prowadzącego postępowanie, a nadto, bez rozstrzygnięcia tejże kwestii, nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji kończącej postępowanie. Inaczej mówiąc, wydanie orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej sprawy, przez inny organ lub sąd. Występować więc musi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Słusznie przyjęły orzekające organy nadzoru budowlanego, że wskazana okoliczność nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach postępowania legalizacyjnego popełnionej samowoli budowlanej, organ administracji dokonuje oceny sprawy (dopuszczalności legalizacji) przez pryzmat obowiązujących w chwili załatwiania sprawy przepisów, w tym prawa miejscowego. Skoro więc, w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązują przepisy określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące punkt odniesienia dla oceny zgodności z prawem (w tym zalegalizowania) zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, zatem brak jest podstaw do uznawania, że istnieje prawna relacja (związek) między procedowaną zmianą studium a postępowaniem legalizacyjnym, nakazująca zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zakończenia prac nad zmianą powyższego aktu. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 grudnia 2015 r., II OSK 1037/14, z dnia 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11, z dnia 5 lutego 2013 r.; II OSK 1843/11, z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2374/14, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r.; II SA/Gd 752/12 oraz z dnia 19 października 2016 r.; II SA/Gd 319/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Po 956/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2017 r., II SA/Kr 986/16). Podkreślenia wymaga również, iż procedura uchwalania (zmiany) studium jest etapem poprzedzającym dopiero procedurę uchwalania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, a studium nie stanowi prawa miejscowego stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Stąd też samo uchwalenie zmiany studium nie stanowiłby jeszcze zmiany obowiązującego prawa w części dotyczącej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działki nr [...], wymagałoby to bowiem uchwalenia zmiany samego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem skoro w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to przepisy tegoż planu stanowią miarodajne regulacje prawne dla oceny sprawy legalizacji samowoli budowlanej. Brak jest zatem związku – w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - między wszczęciem procedury zmiany studium, a docelowo również samego planu, a rozpatrzeniem sprawy legalizacji samowoli budowlanej. W kontekście tego nie sposób uznać, aby procedowanie przez organy na podstawie obowiązujących przepisów, mogło stanowić naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawa i zaufania do stanowionego prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu sprzeciwu.