Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2010 r. sprawy ze skargi R.B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2009 r. nr LXXXIV/1100/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej R.B. kwotę 557 zł (słownie pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R.B. (zwana dalej skarżącą) działająca przez pełnomocnika radcę prawnego M.S. , pismem z dnia [....] stycznia 2010r. (data wpływu do Urzędu Miasta Krakowa – 4.02.2010r.) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXXIV/1100/09 z dnia 4 listopada 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm-Zakamycze II".

Skarżąca podniosła w uzasadnieniu skargi, jako współwłaścicielka nieruchomości położonej w Krakowie, obręb 7 Krowodrza, utworzonej z działek nr [....],[....],[....], , objętych w/w uchwałą, iż zwróciła się do Rady Miasta Krakowa z wezwaniem o usunięcie naruszenia jej uprawnienia, polegającego na niemożności zagospodarowania nieruchomości w sposób, w jaki zagospodarowane są nieruchomości sąsiednie, które już zabudowane zostały budynkami wielorodzinnymi.

Żądanie zwarte w skardze strona argumentowała tym, iż przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny poprzez rażące naruszenie zasad i trybu sporządzenia planu. Wskazano bowiem, iż w wyłożonym dniach od 19 maja do 18 czerwca 2009r. projekcie planu należące do skarżącej nieruchomości zostały zakwalifikowane do obszaru 3MW (zabudowa wielorodzinna). Kwalifikacja ta odpowiadała rzeczywistemu zagospodarowaniu nieruchomości albowiem cały obszar 3MW jest już zabudowany budynkami wielorodzinnymi. Następnie, już po upływie okresu wyłożenia projektu planu, Prezydent Miasta Krakowa wprowadził do projektu planu poprawkę, poza jakimkolwiek trybem znanym ustawie i wykreślił przedmiotowe zapisy, ustalając dla przedmiotowego obszaru przeznaczenie 1MN1, czyli zabudowę jednorodzinną.

W ocenie skarżącej wprowadzenie dokonanej przez Prezydenta Miasta Krakowa poprawki stanowi naruszenie trybu uchwalenia planu miejscowego, skutkujące zgodnie z treścią art. 28 ustawy planistycznej, nieważnością uchwały. Prezydent Miasta Krakowa wbrew treści art. 19 ustawy planistycznej nie ponowił czynności wyłożenia projektu planu i nie ponowił uzgodnień projektu planu, mimo iż wprowadził istotną z punktu widzenia zasad zagospodarowania przestrzennego zmianę.

W przedmiotowej sprawie projekt planu wyłożono dwukrotnie tj. w dniach od 29 marca do 27 kwietnia 2007r. oraz od 19 maja do 18 czerwca 2009r. Za pierwszym razem projekt przewidywał dla nieruchomości należących skarżącej przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne, a za drugim razem budownictwo wielorodzinne. W treści planu w kształcie uchwalonym w dniu 4 listopada 2009r. "powrócono" do przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną.

Zdaniem skarżącej fakt powrotu w zakresie projektu planu do wersji wcześniej wyłożonej jest w istocie kolejną zmianą wyłożonego już projektu planu, wymagającą powtórki w zakresie procedury - co wynika wprost z brzmienia art. 19 ust 1 ustawy, gdzie zawarto nakaz powtórzenia procedury w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu.

Podkreślono, iż w okresie pomiędzy pierwszym, a drugim wyłożeniem projektu uchwały, nastąpiły zmiany w stanie faktycznym i prawnym, stąd niemożliwym jest utrzymanie tezy o możliwości powrotu do skutków, jakie wywarło pierwsze wyłożenie. Dla przykładu wskazano, iż elementy treści prognozy oddziaływania na środowisko, wraz z którą wyłożono w dniach od 29 marca do 27 kwietnia 2007r. ówczesny projekt planu, zostały ujęte w art. 41 ustawy Prawo ochrony środowiska, natomiast podstawą prawną sporządzenia prognozy wyłożonej w dniach od 19 maja do 18 czerwca 2009r. był przepis art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

W ocenie skarżącej, istotnym z punktu widzenia wykonalności norm zawartych w zaskarżonym planie miejscowym, jest fakt, że ustalenie będące treścią poprawki dokonane zostało wbrew rzeczywistemu zagospodarowaniu tego terenu budynkami wielorodzinnymi. Takie rozstrzygnięcie normy planistycznej prowadzi do sytuacji, w której współwłaściciele istniejącego już budynku wielorodzinnego objętego ustaleniem 1MN1 nie będą mogli uzyskać jakiegokolwiek pozwolenia na budowę w stosunku do swoich nieruchomości, np. dotyczącego remontu bądź przebudowy, nawet w sytuacjach koniecznych z technicznego punktu widzenia.

Dodatkowo skarżąca argumentowała swoje racje tym, iż ustalenie przeznaczenia danego terenu pod budownictwo jednorodzinne w przypadku, kiedy faktycznie zainwestowano już dany obszar budynkami wielorodzinnymi stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikających m.in. z treści art. 1 ust 2 ustawy planistycznej. Zgodnie tymczasem z treścią art. 28 ust 1 ustawy planistycznej naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W piśmie z dnia 3 marca 2010r. udzielono odpowiedzi na skargę i wniesiono o jej oddalenie.

Po pierwsze podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm-Zakamycze II" w Krakowie został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.).

W uzasadnieniu faktycznym streszczono przebieg dotychczasowego postępowania planistycznego. Następnie odniesiono się szczegółowo do stanowiska skarżącej.

W odpowiedzi na zarzut skarżącej, iż przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny poprzez rażące naruszenie zasad i trybu sporządzania planu, organ planistyczny stwierdził, iż trudno przyjąć, że interes prawny może być naruszony przez normę proceduralną jaką wyraża art. 19 w/w ustawy.

Podano, iż powyższa norma odnosi się do przypadków, w których to rada gminy stwierdza konieczność dokonania zmian w przedstawionym jej do uchwalenia projekcie planu miejscowego, podczas, gdy zmiana projektu planu, która wedle skarżącej narusza obowiązujący porządek prawny nastąpiła stosownie do treści art. 17 pkt. 13 ustawy na skutek wprowadzenia zmian będących efektem rozpatrzenia uwag do projektu planu przez Prezydenta Miasta Krakowa. Na uzasadnienie powyższego przytoczono niektóre okoliczności faktyczne związane ze sporządzaniem planu "Chełm-Zakamycze II". Wskazano, iż projekt przedmiotowego planu został poddany na przełomie 2006 i 2007r. stosownemu opiniowaniu i ustawowym uzgodnieniom, a następnie wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 29 marca 2007r. do 27 kwietnia 2007r. W wykładanym wówczas projekcie planu przedmiotowy teren (działki nr .......obręb 7 Krowodrza) przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków o oznaczeniu 1 MN1. Skarżąca złożyła do tego projektu planu uwagę, dotyczącą dopuszczenia na jej działkach wysokości zabudowy do 11,5 m. Uwaga ta została częściowo uwzględniona poprzez dopuszczenie maksymalnej wysokości zabudowy do 11 m, co wynikało ze stanowiska wyrażonego na etapie uzgadniania projektu planu z Zarządem Jurajskich Parków Krajobrazowych, w którym zawarty został warunek określający maksymalną wysokość zabudowy - 11 m.

Następnie projekt planu Zarządzeniem Nr 394/2008 Prezydenta Miasta Krakowa dnia 28 lutego 2008r. przekazany został pod obrady Rady Miasta Krakowa celem uchwalenia. Rada Miasta Krakowa zadecydowała o wprowadzeniu zmian do tego projektu. W ich efekcie część terenu 1 MN1, obejmującą m.in. działki nr [....],[....], i [....] obręb 7 Krowodrza, zamieniono na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o oznaczeniu 3 MW z maksymalną wysokością zabudowy do 14 m.

W związku z wprowadzonymi przez Radę Miasta Krakowa zmianami, zgodnie z art. 19 ustawy, ponowione musiały zostać czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy - w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. W ramach ponowienia czynności proceduralnych projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został poddany ponownym uzgodnieniom i opiniowaniu. Następnie przeprowadzono ponowne wyłożenie do publicznego wglądu części projektu planu w zakresie wprowadzonych zmian w okresie od 19 maja do 18 czerwca 2009r.

Do wykładanego projektu planu skarżąca złożyła uwagę o skorygowanie zapisów dotyczących ograniczenia wysokości zabudowy w terenie 3 MW z 14 m do 14,5 m, która to wysokość odzwierciedla stan aktualnego zagospodarowania terenu - uwaga ta została nieuwzględniona.

Ponadto złożono także uwagi dotyczące terenu 3 MW, zawierające sprzeciw wobec wyznaczenia zabudowy wielorodzinnej w tym terenie i wniosek o powrót do wyznaczonej wcześniej zabudowy jednorodzinnej. Uwagi te zostały uwzględnione.

Zdaniem organu planistycznego na szczególną uwagę zasługują informacje przekazane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. , dotyczące prowadzonego postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją budynku przy ulicy [....] na działkach nr [....], [....], i [....] obręb 7 Krowodrza. Inwestycja ta przeprowadzona została z odstępstwami od warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w pozwoleniu na budowę. Zawarte w tych decyzjach parametry określone dla budynku jednorodzinnego (zawierającego do 4 mieszkań - zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) zostały znacznie przekroczone, w efekcie czego powstał, de facto budynek wielorodzinny.

W zaistniałych okolicznościach, część złożonych do wykładanego projektu planu uwag, dotyczących zmiany przeznaczenia terenu 3 MW na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - została uwzględniona przez Prezydenta Miasta Krakowa. W wyniku uwzględnienia części uwag działki nr [....],[....], i [....] , obręb 7 Krowodrza ponownie znalazły się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków o oznaczeniu 1 MN1.

Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej powyższe przeczy zasadności twierdzenia zawartego w skardze, że zmiana ta została wprowadzona poza jakimkolwiek trybem znanym ustawie, gdyż została wprowadzona zgodnie z brzmieniem art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terenu, na skutek rozpatrzenia uwag do projektu planu. W związku z powyższymi wywodami podnoszony w skardze problem braku ponowienia czynności proceduralnych powinien być oceniany w kontekście dyspozycji art. 17 pkt. 13 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jak podnosi strona skarżąca wedle art. 19 tejże ustawy. W takim ujęciu zarzut skarżącej jest również nieuzasadniony.

W uzasadnieniu powyższego wskazano, że celem wprowadzenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było przede wszystkim dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury sporządzania planu miejscowego, tak żeby jego przygotowanie i uchwalenie mogło odbyć się w rozsądnym czasie z poszanowaniem jednocześnie usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Owo poszanowanie interesów sprowadza się do umożliwienia uczestnictwa w procedurze sporządzania planu miejscowego zainteresowanym osobom, w pewnym, wyznaczonym ustawowo zakresie oraz do uwzględniania ich uzasadnionych wniosków. Przedstawiane wnioski, a w dalszej części procedury sporządzania projektu planu, wnoszone uwagi są rozpatrywane przez organ sporządzający miejscowy plan i w określonym zakresie wynikającym ze sposobu ich rozpatrzenia wprowadzane do ustaleń projektu planu. Udział czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu miejscowego ma w głównej mierze służyć ochronie ich praw, a szczególności prawa własności. Nie wprowadza on jednak, przełamania podstawowych reguł i zasad prawa administracyjnego, którego istotą jest to, że organ administracyjny korzystający z przysługujących mu kompetencji ostatecznie, w granicach przewidzianych prawem, samodzielnie i jednostronnie rozstrzyga o sytuacji jednostki. Pamiętając o tej zasadzie ustawodawca przewidział w art. 17 pkt. 13 ustawy konieczność ponowienia jedynie uzgodnień i to w niezbędnym zakresie. Jednakże, w ocenie strony przeciwnej ponowienie uzgodnień nie stanowi elementu procedury planistycznej, który powinien być ponawiany automatycznie, w oderwaniu od merytorycznych ustaleń planu modyfikowanych zgodnie z prawem w ramach konkretnej procedury sporządzania planu. Za powyższym przemawia użyte przez ustawodawcę pojęcie niezbędnego zakresu ponowienia uzgodnień. Oznaczać to może, że organ sporządzający projekt planu wprowadzając zmiany wynikające z uwzględnienia uwag może rozważyć zasadność ponowienia uzgodnień pod kątem kryterium niezbędności. Szczególnie uzasadnione jest to w przypadku, gdy wprowadzone zmiany zostały już uprzednio uzgodnione i wyłożone do publicznego wglądu w ramach tej samej procedury planistycznej -jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Efektem tych rozważań było uznanie, że zakres wprowadzonych zmian nie uzasadnia kolejnego ponowienia uzgodnień jak i wyłożenia projektu planu. Stwierdzono bowiem, że ponowienie działań proceduralnych po raz trzeci (w zakresie zmiany terenu 3MW na 1MN1) nie było konieczne, gdyż zapewnione zostało poddanie procedurze zarówno jednych jak i drugich ustaleń (tj. 3MW i 1MN1) - zmiana wynikająca z uwzględnienia uwag spowodowała powrót do wcześniejszych ustaleń (1MN1), które były już przedmiotem uzgodnień i wyłożenia do publicznego wglądu (w roku 2007). l wówczas zainteresowani mogli się z nimi zapoznać, złożyli również uwagi. Natomiast sposób rozstrzygnięcia uwag po drugim wyłożeniu (czyli powrót do podnoszonych w skardze wcześniejszych ustaleń 1MN1) był znany zainteresowanym stronom (tj. właścicielom działek położonych w terenie 3MW oraz w terenach sąsiednich). Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa w tej sprawie zamieszczone zostało w Biuletynie Informacji Publicznej. W związku z powyższym stwierdzono brak przesłanek przemawiających za celowością trzeciego wyłożenia projektu planu, gdyż ewentualne kolejne ponowienie czynności proceduralnych nie spowodowałoby przyjęcia ustaleń innych, od tych już wcześniej podjętych i poddanych procedurze planistycznej.

Ponadto wskazano, że ponowienie procedury planistycznej, zgodnie z poglądem wyrażonym w skardze, przeciągałoby procedurę sporządzania planu miejscowego w nieskończoność. Każda bowiem zmiana projektu planu miejscowego wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu planu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt planu miejscowego do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Nieustanne ponawianie czynności zatrzymane zostałoby tylko wówczas, gdyby żadna z uwag nie została uwzględniona. To z kolei wypaczałoby całkowicie sens składania uwag do projektu planu, skoro organ chcąc zakończyć w końcu procedurę sporządzania planu z założenia nie uwzględniłby żadnej ze złożonej uwag.

Organ planistyczny za chybiony uznał również wyrażony w skardze pogląd, że właściciele budynku wielorodzinnego, znajdującego się w wyznaczonym w planie miejscowym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków o oznaczeniu 1 MN1, nie będą mogli uzyskać jakiegokolwiek pozwolenia na budowę dotyczącego remontu bądź przebudowy tejże nieruchomości. Realizacje tego typu nie powodują zmiany gabarytów obiektu, a takich działań ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm-Zakamycze II" nie zabraniają w stosunku do zabudowy już istniejącej, gdyż zawierają w §7 zapis: "dla terenów, dla których plan zmienia ich przeznaczenie, dopuszcza się dotychczasowy sposób ich wykorzystywania - do czasu zagospodarowania zgodnie z tym planem" oraz w §12 ust. 4 pkt 3 zapis: "rozbudowa budynków istniejących wyższych niż 11,0 m nie może powodować zwiększenia ich wysokości w stosunku do stanu istniejącego".

Jako bezzasadny oceniono także zarzut skarżącej, jakoby przeznaczenie danego terenu pod budownictwo jednorodzinne w przypadku, kiedy faktycznie zainwestowano już teren budynkami jednorodzinnymi stanowi naruszenie zasad sporządzania planu wynikających m.in. z art. 1 ust. 2 ustawy.

W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2009r. strona skarżąca ustosunkowała się do zarzutów strony przeciwnej podniesionych w odpowiedzi na skargę.

W pierwszej kolejności wskazano, że koniecznym jest odróżnienie dwóch kategorii zarzutów, jakie zawarto w treści wezwania oraz wniesionej następnie skargi. Pierwszą z nich jest kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej, natomiast drugą zarzuty dotyczące wadliwości prawnej planu miejscowego powodującej z mocy art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieważność zaskarżonej uchwały.

Podniesiono, iż skarżąca posiada w niniejszej sprawie interes prawny albowiem jest właścicielką działek nr [....],[....], i [....] obr. 7 Krowodrza w Krakowie. Jej interes prawny został w przypadku zaskarżonej uchwały naruszony, co wynika z treści ustaleń planu odnoszących się do nieruchomości skarżącej.

Wskazano, iż ustalenia wprowadzone w treści planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą, w sposób istotny różnią się od ustaleń zawartych w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu. Rada Miasta Krakowa rozstrzygnęła w dniu 23 kwietnia 2008 roku o przyjęciu poprawek, co skutkowało ponowieniem procedury. W konsekwencji tylko i wyłącznie plan o treści wynikającej z przyjętych przez Radę poprawek mógł zostać przedstawiony do uchwalenia bez dalszego ponawiania procedury, w tym dokonania ponownych uzgodnień. Stwierdzenie zaistnienia powyższych okoliczności prawnych powoduje, iż skarżąca skutecznie wykazała naruszenie przysługującego jej interesu prawnego, co uprawnia ją do dalszego uczestniczenia w sporze dotyczącym zgodności z prawem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podniesiono, iż naruszenie przysługującego skarżącej interesu prawnego przejawia się również w fakcie zmiany obowiązującego przeznaczenia należącej do niej nieruchomości, jaki wynika z uzyskanej przez nią decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wykonanej na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od twierdzeń prezentowanych w tym zakresie przez stronę przeciwną (załączone do odpowiedzi na skargę decyzje i postanowienia nie były ostateczne i zostały następnie uchylone) skarżąca dysponowała zgodnymi z prawem decyzjami na mocy, których zrealizowano cztery budynki wielorodzinne. Wskazane przez stronę przeciwną postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczy tylko jednego z nich. Naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego jest przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne obszaru, który w całości zainwestowany jest budownictwem wielorodzinnym, albowiem brak jest już na tym terenie możliwości realizacji budynków jednorodzinnych.

Skarżąca nie kwestionuje prawa gminy do władztwa planistycznego, a jedynie wskazuje na przekroczenie granic legalności tego działania. Zatem za chybione, należy uznać stanowisko Prezydenta, a za nim strony przeciwnej, iż: "nie sposób racjonalnie wywodzić, iż uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza prawo poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie warunków zabudowy [...]." Teza ta jest w niniejszej sprawie nietrafna albowiem skarżąca nie kwestionuje wprowadzenia ograniczeń jako takiego, a legalność wprowadzenia owych ograniczeń i legalność ich treści.

W świetle treści odpowiedzi na skargę z dnia 3 marca 2010 roku, wskazano, iż należy uzupełnić zarzuty skargi o naruszenie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl uregulowań zawartych w tym przepisie projekt planu miejscowego może ulegać modyfikacji w sytuacjach wskazanych przez ustawodawcę nie sposób zrozumieć, dlaczego w stanie prawnym i faktycznym niniejszej sprawy strona przeciwna nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że zmiana dotycząca przeznaczenia działek R.B. z oznaczenia 3 MW na 1 MN1 została wprowadzona poza jakimkolwiek trybem znanym ustawie.

Za bezzasadne uznano stanowisko Rady jakoby owa zmiana została wyprowadzona zgodnie z brzmieniem art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na skutek rozpatrzenia uwag przez organ sporządzający projekt planu. Z w/w przepisu wynika bowiem, iż aby skutecznie wprowadzić zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag do projektu planu, należy ponowić uzgodnienia w niezbędnym zakresie. Należy przy tym uczynić stosowne zastrzeżenia: w art. 17 ustawy planistycznej użyto, w odniesieniu do czynności właściwego organu, dotyczących sporządzania planu miejscowego, sformułowania - kolejno; obowiązek uzgodnienia następuje w pkt 7 tego przepisu; natomiast wyłożenie w pkt 10. Oznacza to, zatem, że po każdym uzgodnieniu projektu planu musi nastawić wyłożenie. Skoro strona przeciwna twierdzi, że wypełniła procedurę z art. 17 pkt 13 to oznacza, że ponowiono uzgodnienia, a zatem należało ponownie wyłożyć projekt planu.

Zdaniem strony skarżącej, w skutek zgłoszonych poprawek, pierwotne wyłożenie planu przestało wywierać skutki prawne i każda kolejna zmiana ustaleń planu, wymaga kolejnych uzgodnień i wyłożeń. Przyjęcie poprawek przez Radę w dniu 23 kwietnia 2008 roku było wiążące dla projektodawcy - Prezydenta Miasta Krakowa. Organ ten postanowił jednak zniweczyć skutki poprawek radnych poprzez powrót do wcześniejszych ustaleń projektu planu miejscowego w brzmieniu sprzed 23 kwietnia 2008 roku.

Problematyczne w tym zakresie pozostaje również, iż w dniu 2 marca 2009 roku Prezydent ponownie wystąpił o uzgodnienia projektu planu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Organy te uzgadniały projekt planu w kształcie przyjętym po poprawkach radnych z dnia 23 kwietnia 2008 roku. Rozpatrując uwagi zarządzeniem nr 1652/2009 Prezydent Miasta Krakowa powrócił do poprzedniego brzmienia ustaleń projektu planu miejscowego. Wadą takiego postąpienia jest okoliczność, że pierwotny projekt planu przygotowany w nieobowiązującym już stanie prawnym nie został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Zatem nieprawdziwa jest teza jakoby poprawka Prezydenta Miasta Krakowa została przeprowadzona zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem niezbędne było ponowienie uzgodnień. Tym samym zasadne jest twierdzenie o adekwatności przepisu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Powyższe spowodowało również naruszenie powołanego w skardze art. 19 ust 1 ustawy planistycznej, albowiem zgodnie z tym przepisem Rada Miasta stwierdziła konieczność dokonania zmian w projekcie planu, które ostatecznie nie znalazły się w przedłożonym do uchwalenia projekcie planu.

Na rozprawie w dniu 17.05.2010r. pełnomocnik organu wniósł odrzucenie skargi, jako wniesionej przedwcześnie (przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa) ewentualnie o jej oddalenie.

Wskutek wniosku z dnia 14.05.2010r. Sąd na rozprawie w dniu 17.05.2010r. dopuścił Stowarzyszenie [....] (stowarzyszenie zwykłe) z siedzibą w K. (wpisane do rejestru prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa pod nr 325) do udziału w niniejszym w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXXXIV/1100/09 z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm-Zakamycze II".

Na wstępie stwierdzić należy, iż spełnione zostały przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane w art.101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem składu orzekającego skarżąca, jako współwłaścicielce działek [....],[....], i [....] obr. 7 Krowodrza w Krakowie przysługuje interes prawny, którego naruszenie wykazała we wniesionej skardze. Okoliczność ta nie została skutecznie zakwestionowana przez stronę przeciwną, a wręcz podejmowane przez organ planistyczny działania (rozpatrywanie uwag skarżącej do wyłożonego projektu planu) i przedstawione akty administracyjne (np. decyzje dotyczące nakazu rozbiórki) w sposób pośredni potwierdzają fakt, iż skarżąca jest współwłaścicielką wskazanych działek. Natomiast wykazana przez stronę skarżącą (zgodnie z brzmieniem art.101 ustawy o samorządzie gminnym) okoliczność rozbieżności pomiędzy faktycznym zainwestowaniem tych działek i ich przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego potwierdza, iż ów interes prawny został naruszony.

Skarga została także wniesiona w terminie tj. do 60 dnia od daty złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane przez skarżącą do Rady Miasta Krakowa wpłynęło dnia 8.01.2010r. (k.74 akt). Natomiast skarga do WSA w Krakowie wpłynęła do organu w dniu 4.02.2010r. Zgodnie z poglądem zawartym w uzasadnieniu uchwały NSA z 2.04.2007r., sygn. akt II OPS 2/07 "po przekazaniu do sądu skargi wniesionej po wezwaniu organu, ale przed udzieleniem odpowiedzi przez organ, jeżeli późniejsza odpowiedź organu jest negatywna, sąd rozpoznaje skargę, która spełnia wymagania zarówno co do terminu jej wniesienia (nie jest skargą wniesioną po upływie terminu jej wniesienia), jak i co do bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia. Wydaje się to jeszcze bardziej oczywiste w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniósł skargę, a organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie i przekazał skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego. Odrzucenie w takiej sytuacji skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), ponieważ nie została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, nie ma oparcia w przepisach P.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas, gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie."

W tym kontekście Sąd za nieuzasadniony uznaje wniosek strony przeciwnej o odrzucenie skargi, jako przedwczesnej tj. wniesionej przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miasta Krakowa.

Wreszcie w nawiązaniu do wcześniejszych rozważań co do zakresu kontroli administracji dokonywanej przez sąd administracyjny stwierdzić należy, że zarzuty odnoszące się do racjonalności rozstrzygnięć planistycznych zawartych w zaskarżonej uchwale podnoszone przez Stowarzyszenie [....] w K. w piśmie z dnia 14.05.2010r. są bezzasadne. Podstawowym celem kontroli sądu administracyjnego jest ochrona obiektywnego porządku prawnego, a nie celowość (racjonalność) przyjętych w zaskarżonym planie rozwiązań planistycznych i sposobów zagospodarowania terenu. Ustawodawca wyposażył radę gminy w tzw. "władztwo planistyczne" i to ów organ decyduje o sposobach zagospodarowania przestrzeni w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stosowne wnioski (propozycje, uwagi) dążące do jak najlepszego (w tym racjonalnego) sposobu organizowania przestrzeni powinny być kierowane do organów planistycznych (rady gminy lub prezydenta miasta) lub radnych, którzy podejmują w tym przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcia, a nie do sądu administracyjnego, który nie bada (i nie może badać) celowości (słuszności) działań administracji a tylko ich zgodność z prawem. W konsekwencji zarzuty uczestnika postępowania w tym zakresie można uznać za bezpodstawne.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXXXIV/1100/09 z dnia 4 listopada 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm-Zakamycze II", natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in. to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r, sygn. akt: FSK 2326/04).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z kolei przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania. Jak wyżej wskazano, Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, a jedynie przedmiotem zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2010r. nr LXXXIV/1100/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm – Zakamycze II", stwierdza, że w przedmiotowym planie miejscowym w § 28 określono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% dla terenów objętych ustaleniami planu, za wyjątkiem terenów MN 1, MN 2, MN 3 i MW dla których przewidziano stawkę w wysokości 30%.

Zasadnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Becka, Warszawa 2004) zaprezentowane zostało stanowisko, iż nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty (str. 285 komentarza). Prezentując powyższe stanowisko autorzy komentarza powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2002r., sygn. II SA/Wr 1193/02. Argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r., albowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję opłaty planistycznej. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. W obu ustawach zastrzeżona została też w tożsamy sposób jedynie maksymalna wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 marca 2006r., II SA/Bk 100/06, LEX nr 194598). Mając na uwadze prezentowane wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się niedopuszczalność określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009r., II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006r., II OSK 1247/05 publikowany zbiór Lex nr 289297).

Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, iż poza tym że art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – opłatę planistyczną, to dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003 Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego w § 28 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miasta Krakowa zróżnicowała stawki procentowe, jednakże dla części terenów uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0% (w tym np. dla terenów KDZ, KDL, KDD, KDX – tereny dróg publicznych).

Powyższa regulacja § 28 zaskarżonej uchwały oznacza w pierwszej kolejności, iż dla obszarów planu za wyjątkiem terenów MN 1, MN 2, MN3 i MW nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Z podanych wyżej przyczyn Sąd orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r. II SA/Gl 378/07 Lex nr 381629, w którym Sąd ten doszedł do wniosku, iż obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. W konsekwencji uznano, że jeśli stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, iż taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem i winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Pogląd ten jest poglądem odosobnionym, nie zyskał też aprobaty w orzecznictwie NSA. Również Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska, bowiem, jeżeli ustawa – tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przewiduje jakiś element planu jako obligatoryjny, to bezwzględnie jest to wiążące dla organów i sądów. Koncepcja względnej obligatoryjności, zwłaszcza w stosunku do organów administracji, jest w ocenie Sądu pozbawiana podstaw prawnych. Dodatkowo należy podkreślić, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Podkreślić należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Dodać także należy, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a taki skutek nastąpiłby w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 36 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0%. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w zakresie § 36 pozostałby bowiem w obrocie plan miejscowy nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niedopuszczalne było również stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 28 w stosunku do terenów, dla których ustalono stawkę procentową opłaty planistycznej w wysokości 0% z jednoczesnym stwierdzeniem nieważności planu za wyjątkiem terenów MN 1, MN 2, MN 3 i MW dla których przyjęto stawkę 30%. Podkreślić bowiem należy, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności planu w części, jeżeli prowadziłoby to dezintegracji planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nawet wyrokiem sądu nie można doprowadzać do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość stosowania w całości lub części (wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., II OSK 1865/08). W konsekwencji stwierdzenia nieważności plany w części pozostałaby ewentualnie część planu obejmująca tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN 1, MN 2, MN 3) i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), ale np. bez terenów zabudowy usługowej – handel, usług publicznych, a przede wszystkim bez terenów dróg publicznych (ulic zbiorczych KDZ, ulic lokalnych KDL, ulic dojazdowych KDD, terenów komunikacji publicznej – wydzielone ciągi pieszo-jezdne) i dróg wewnętrznych KDW.

Nie mniej ważnym uchybieniem jest zarzut strony skarżącej naruszenia art.19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku uwzględnienia uwag, wniesionych w czasie ponownego wyłożenia do publicznego wglądu, do projektu planu zostały wprowadzone zmiany. Stosownie do przepisu art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wójt, burmistrz, prezydent w projekcie planu wprowadza zmiany wynikające z uwzględnionych uwag. Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Analizując zakres obowiązku rady gminy ponowienia określonych czynności w wyniku zmian wprowadzonych do projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że procedura planistyczna jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu planu miejscowego i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, etap składania wniosków do planu i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian w sporządzonym projekcie planu, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu planu, rozstrzygnięcie rady gminy nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag. Sformalizowane – również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego planu miejscowego powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest zatem m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Należy podkreślić, że każde uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą możliwe konsekwencje nie tylko w sferze korzystania z prawa własności, ale również w sferze obciążeń finansowych. Wykładnia celowościowa powyższych przepisów uzasadnia zatem wniosek, iż treść uchwalonego planu nie powinna stanowić zaskoczenia dla lokalnej społeczności. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy).

Zatem Prezydent Miasta Krakowa uwzględniając uwagi złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu dokonał istotnej zmiany postanowień wyłożonego projektu i nie ponowił procedury planistycznej, a zatem uniemożliwił wszystkim tym podmiotom, które zapoznały się z wyłożonymi do publicznego wglądu rozwiązaniami planistycznymi, odniesienie się do zmienionych zapisów. Powyższe działanie organu planistycznego doprowadziło w konsekwencji do tego, iż część adresatów przedmiotowego planu nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zmienionych ustaleń planistycznych i skorzystania tym samym z przysługujących jej uprawnień przyznanych ustawą w zakresie zapewnienia im udziału w tworzeniu planu miejscowego.

Gdyby zatem Prezydent Miasta Krakowa po uwzględnieniu uwag i dokonaniu wskutek tego istotnych zmian postanowień planu ponownie wyłożył do publicznego wglądu zmieniony projekt (oczywiście wyłożył jedynie w zakresie owych zmian), to tym samym wszyscy zainteresowani zyskaliby możliwość skorzystania z przyznanych im ustawowo uprawnień do złożenia uwag do zmienionego projektu. W sytuacji, kiedy wprowadzona przez Prezydenta zmiana byłaby dla danego podmiotu niekorzystna (ponieważ np. podmiot ów mógł być zainteresowany pierwotnymi ustaleniami planu), miałby on możliwość złożenia uwagi i zakwestionowania wprowadzonej zmiany, a następnie jego uwaga jako nieuwzględniona przez organ wykonawczy podlegałaby rozpoznaniu przez organ uchwalający plan miejscowy - przez organ stanowiący gminy. W sytuacji jednakże zaniechania przez organ wykonawczy gminy ponowienia czynności planistycznych część adresatów planu pozostała w ogóle nieświadoma faktu zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wiedzę o powyższym zyskała nie wcześniej niż w dacie uchwalenia planu. Zaniechanie ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu spowodowało brak możliwości obrony interesów tych podmiotów, które kwestionują zmienione rozwiązania planistyczne i które jednocześnie będąc w opozycji do owych zmian nie będą miały możliwości ich zakwestionowania w formie uwag do projektu planu. Organ planistyczny wprowadzając zmiany winien zatem dokonać oceny, jak dalece zmianie uległ projekt planu wskutek uwzględnienia owych uwag i zarazem ocenić, czy i w jakim zakresie winna zostać powtórzona procedura oraz w odniesieniu do jakiej części projektu planu winno to nastąpić.

W świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, iż skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne – może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium powinien być tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed uwzględnienia uwag. Z drugiej strony bardziej rygorystycznie należy podejść do sytuacji, gdy merytoryczna zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu, następuje bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a zwłaszcza nie jest następstwem uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu. Taka sytuacja, gdy zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają – nawet przy dołożeniu szczególnej staranności - możliwości wcześniejszego zapoznania się z projektem aktu prawa miejscowego, ani nawet sugestiami co do jego modyfikacji wyrażonymi w złożonych uwagach, ma w ocenie sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podnosi się w literaturze, istotne naruszenie trybu sporządzania planu oznacza takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Jakkolwiek z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego nie muszą być następstwem wyłącznie uwzględnienia uwag do projektu planu, to w sytuacji, w której treść aktu prawa miejscowego jest kształtowana z pominięciem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów, konieczne staje się ponowienie co najmniej tych etapów procedury planistycznej, w których gwarancje tego rodzaju ustawodawca przewidział, tj. etapów od wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

W tym kontekście przywołać należy wyrok NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, w którym sformułowano tezę, iż "w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art.1 ust.2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli." Zatem organy planistyczne muszą podejmować działania, które umożliwią obywatelom aktywny udział i ustosunkowanie się do projektowanych zamierzeń planistycznych, gdyż w przeciwnym wypadku podmioty te nie będą mogły skutecznie powoływać się na przekroczenie władztwa administracyjnego.

Treść zaskarżonej uchwały jest wynikiem zmiany projektu planu, która jest następstwem rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu po ponownym wyłożeniu. Są to zmiany merytoryczne dotyczące zmiany sposobu przeznaczenia terenu. Zatem następstwem uwzględnienia uwag wniesionych w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu jest obowiązek ponowienia w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17. Należy więc stwierdzić, iż organ planistyczny nie wykładając ponownie projektu planu do publicznego wglądu naruszył w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że brak ponowienia wskazanych wyżej czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tego trybu pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały.

Analogiczne stanowisko zawarte zostało w orzecznictwie sądowo administracyjnym -por. wyroki: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 367/08 i z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1151/08, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 927/05, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 373/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 372/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 375/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 376/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 377/08, z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 378/08, z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07, z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1294/06, z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 319/09 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 324/07, z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 981/07, z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 417/08.

Powyższa analiza w pełni odpowiada sytuacji opisanej przez stronę skarżącą. Otóż właściciel nieruchomości położonych w obszarze objętym planem miejscowym Chełm - Zakamycze II o nr [....] , nr [....] i nr [....] , oznaczonych w projekcie planu symbolem 1 MN1 złożył uwagę do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu z wnioskiem o zmianę przeznaczenia ww. działek na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która następnie została częściowo uwzględniona przez organ wykonawczy w trybie przepisu art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uwaga opisana pod pozycją nr 44 w Zarządzeniu Nr 1210/2007 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II"). Sposób uwzględnienia uwagi nie polegał na zmianie przeznaczenia, a jedynie na zwiększeniu maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy do 11 m.

Przedłożony Radzie Miasta Krakowa projekt planu został następnie zmieniony wskutek przegłosowania przez Radę poprawek jednego z radnych (którego intencje nie podlegają analizie, ani też ocenie Sądu), zaś konsekwencją tego była ponowna zmiana przeznaczenia ww. nieruchomości z 1 MN1 na 3MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) i zmiana dopuszczalnej wysokości zabudowy do 14m. Tak zmieniony projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Ponownie zostały wniesione doń uwagi (przez inne podmioty niż właściciel przedmiotowych nieruchomości), które zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa w taki sposób, iż ponownie określono przeznaczenie spornego terenu na 1 MN1 (Zarządzenie Nr 1652/2009 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 lipca 2009 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm -Zakamycze II" - dotyczących wprowadzonych zmian wynikających z przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa poprawek wniesionych do projektu planu). Także właściciel ww. działek złożył uwagę do ponownie wyłożonego projektu planu z wnioskiem o zwiększenie dopuszczalnej wysokości budynków do 14,5m, która nie została uwzględniona przez Prezydenta Miasta Krakowa, jak i przez Radę Miasta Krakowa. Zatem wskutek wniesionych do tego obszaru uwag Prezydent cześć z nich uwzględnił i ponownie zmienił przeznaczenie tego terenu na teren 1 MN1, a następnie - nie ponawiając procedury planistycznej w zakresie ponownego (trzeciego) wyłożenia przedłożył projekt planu Radzie, w którym teren 3 MW z powrotem zmieniono na teren 1 MN1. W rezultacie plan uchwalony dla ww. nieruchomości przewiduje ostatecznie ich przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością realizacji tej zabudowy do wysokości 11m.

W świetle wcześniejszych uwag w ocenie Sądu w takiej sytuacji organ planistyczny powinien był ponownie wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu w zakresie dokonanej zmiany przeznaczenia ww. terenu na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dokonane zmiany projektu planu miejscowego na skutek uwzględnienia uwag zostały wprowadzone bez ponowienia wymaganej procedury planistycznej, określonej w przepisie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim powinno zostać przeprowadzone kolejne (trzecie) wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Ponowienie procedury winno dotyczyć tej części projektu planu, która uległa zmianie na skutek uwzględnienia przez prezydenta uwagi złożonej do projektu planu (a więc powinno ono dotyczyć terenu oznaczonego w pierwotnym projekcie symbolem 1 MN1, następnie w wyniku uwzględnienia uwag przez Radę symbolem 3 MW, a wreszcie - w wyniku uwzględnienia przez Prezydenta uwagi złożonej przy drugim wyłożeniu z powrotem symbolem 1 MN1).

Jak wyżej wskazano art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza zakres i kolejność czynności wymaganych przy sporządzaniu projektu planu, które wójt (burmistrz, prezydent) jest obowiązany wykonać. Zgodnie z tym przepisem wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podejmuje kolejno szereg czynności wskazanych w punktach od 1 do 14 wspomnianego przepisu, m.in. rozpatruje uwagi złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu (pkt 12) oraz wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), wreszcie przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (pkt 14). W dalszej kolejności rada gminy, działając na podstawie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy, uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (tych, które nie zostały uwzględnione przez organ planistyczny na etapie procedowania projektu planu miejscowego). Nie budzi żadnych wątpliwości, że jeżeli rada gminy przed uchwaleniem planu miejscowego stwierdzi konieczność dokonania w jego projekcie zmian, w tym także zmian wynikających z uwzględnienia przez radę uwag do projektu planu, wówczas - zgodnie z przepisem art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - winny zostać ponowione czynności, o których mowa w art. 17 ustawy (czynności planistyczne) w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania tych zmian.

Otóż analiza dokumentacji formalno - prawnej uchwały Nr LXXXIV/1100/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II" pozwala na wysunięcie tezy, iż Prezydent Miasta Krakowa realizując wymogi określone w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przeprowadził wszystkich wymaganych przepisami prawa czynności, a przeprowadzona przezeń procedura planistyczna, w wyniku której została uchwalona uchwała Nr LXXXIV/1100/09, nie odpowiada kształtowi postępowania planistycznego wyznaczonego wymogami obowiązującego prawa. Obszar objęty ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego Chełm - Zakamycze II położony jest bowiem w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, utworzonego Rozporządzeniem Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r., Nr 654, póz. 3997) oraz otuliny tego parku. Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 7c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, póz. 1220, z późn. zm.) organ sporządzający projekt przedmiotowego planu miejscowego winien uzgodnić projekt planu w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

W dacie wystąpienia z wnioskiem o uzgodnienie pierwotnego projektu planu organem właściwym do uzgadniania projektów planów w zakresie dotyczącym parków krajobrazowych i otulin był wojewoda, w myśl przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu na grudzień 2006r. Wojewoda Małopolski porozumieniem z dnia 2 sierpnia 2004 r. zawartym pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Dyrektorem Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie powierzył Dyrektorowi Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie prowadzenie spraw z zakresu ochrony przyrody należących do właściwości Wojewody, wynikających z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, a obejmujących uzgadnianie m. in. projektów planów miejscowych w części dotyczącej parków krajobrazowych wchodzących w skład Jurajskich Parków Krajobrazowych i ich otulin. Przedmiotowe porozumienie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 12 sierpnia 2004r., Nr 226, poz. 2535.

W związku z powyższym pierwotny projekt planu miejscowego dla obszaru Chełm - Zakamycze II został pozytywnie uzgodniony przez Dyrektora Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie postanowieniem z dnia 3 stycznia 2007r., pod warunkiem dokonania w projekcie stosownych korekt. Po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu organ planistyczny rozpatrzył pozytywnie część złożonych do projektu planu uwag i wprowadził do projektu planu ustalenia wynikające z uwzględnienia uwag. W wyniku owego uwzględnienia uwag dokonane zostały zmiany obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym w zakresie przeznaczenia części terenów objętych tym planem. Powyższe stwierdzenie dotyczy następujących obszarów:

a) terenowi oznaczonemu w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu symbolem 6 R - Tereny rolnicze w wyniku uwzględnienia uwagi opisanej pod pozycją nr 4, nr 20 i nr 56 w Zarządzeniu Nr 1210/2007 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 czerwca 2007 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II" w Krakowie zmieniono przeznaczenie i włączono do terenu oznaczonego symbolem 25 MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków,

b) fragmentowi terenu oznaczonemu w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu symbolem 1 R - Tereny rolnicze w części dotyczącej działek o nr [....] , nr [....] i [....] w wyniku uwzględnienia uwagi opisanej pod pozycją nr 15 w Zarządzeniu Nr 1210/2007 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm -Zakamycze II" w Krakowie zmieniono przeznaczenie i włączono do terenu oznaczonego symbolem 2 MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków,

c) fragmentowi terenu oznaczonemu w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu symbolem 3 R - Tereny rolnicze w części dotyczącej działek o nr 53, nr 58/2 i nr 59/5 w wyniku uwzględnienia uwagi opisanej pod pozycją nr 8, nr 52 i nr 57 w Zarządzeniu Nr 1210/2007 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II" w Krakowie zmieniono przeznaczenie i włączono do terenu oznaczonego symbolem 16 MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków,

d) fragmentowi terenu oznaczonemu w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu symbolem 3 R - Tereny rolnicze w części dotyczącej działek o nr 9/3 i nr 9/4 w wyniku uwzględnienia uwagi opisanej pod pozycją nr 64 w Zarządzeniu Nr 1210/2007 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II" w Krakowie zmieniono przeznaczenie i włączono do terenu oznaczonego symbolem 17 MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków,

e) fragmentowi terenu oznaczonemu w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu symbolem 5 R - Tereny rolnicze w zakresie działek o nr 313/3 i nr 72 w wyniku uwzględnienia uwagi opisanej pod pozycją nr 30 w Zarządzeniu Nr 1210/2007 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II" w Krakowie zmieniono przeznaczenie i włączono do terenu oznaczonego symbolem 20 MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków.

Ponieważ cały obszar przedmiotowego planu miejscowego Chełm -Zakamycze II położony jest w części w granicach Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a w pozostałej części - w otulinie tego parku, to projekt planu miejscowego dla obszaru leżącego w granicach parku krajobrazowego bądź jego otuliny winien zostać uzgodniony z właściwym organem, w myśl przepisu art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto (jak wskazano to wyżej), zgodnie z normą zawartą w przepisie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ planistyczny wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

W konsekwencji wyżej opisane zmiany dokonane w projekcie planu miejscowego dla obszaru Chełm - Zakamycze II po etapie pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu powinny zostać ponownie poddane uzgodnieniom organu właściwego ds. ochrony przyrody, po pierwsze ze względu na fakt położenia obszaru objętego przedmiotowym planem w granicach parku krajobrazowego (tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 16a MN1, 17a MN1, 20 MN1, 25 MN1) i w granicach otuliny tego parku krajobrazowego (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 2 MN1). Po drugie zmiany projektu planu w omawianym zakresie polegały na zmianie przeznaczenia części obszarów planem tym objętych z rolniczego na przeznaczenie do zabudowy i zainwestowania. Powtórzenie uzgodnień z organem ochrony przyrody w zakresie wprowadzonych do projektu planu zmian było konieczne, ponieważ tego rodzaju zmiana jak zmiana przeznaczenia terenu z rolniczego na teren podlegający zainwestowaniu zawsze ma wpływ na otaczającą przyrodę, a zatem to powołany do tego organ winien ocenić zakres owego wpływu i zaakceptować owe zmiany, bądź ich nie akceptować, uzasadniając to np. ewentualną szkodą dla środowiska przyrodniczego. Zatem ponowienie uzgodnienia w tym przypadku pozwoliłoby na wyeliminowanie nawet przypadkowych ewentualnych nieprawidłowości w przedmiotowym planie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym także z będącym aktem prawa miejscowego, a zatem powszechnie obowiązującym rozporządzeniem Wojewody Małopolskiego w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Brak ponowienia powyższego uzgodnienia oznacza także, w ocenie skarżącego, niemożność jednoznacznego stwierdzenia, czy przedmiotowy plan miejscowy jest w pełni zgodny ze wszystkimi obowiązującymi na obszarze objętym planem przepisami, w tym także z przepisami ww. rozporządzenia.

Zwrócić także należy uwagę, iż z dniem 15 listopada 2008r., a więc w okresie procedowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Chełm - Zakamycze II nastąpiła zmiana stanu prawnego w zakresie organu właściwego do uzgadniania projektów planów miejscowych w zakresie ochrony przyrody, w tym również projektów planów dla obszarów położonych w granicach parków krajobrazowych i ich otulin. Wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227, z późn. zm.) organem właściwym do dokonywania ww. uzgodnień jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Przywołana ustawa wprowadziła również zmiany skutkujące zmianami w procedurze tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, m. in. w przepisie art. 54 ust. 1 wprowadziła obowiązek zaopiniowania projektu planu miejscowego wraz prognozą oddziaływania na środowisko przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W dokumentacji planistycznej przedmiotowej uchwały zawarta jest opinia właściwego organu, zgodnie z którą "projekt nie może uzyskać pozytywnej opinii z uwagi na znaczne poszerzenie terenów zabudowy mieszkaniowej kosztem terenów biologicznie czynnych" (kopia pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2009r., znak: OOJJ.7041-3-43-09).

Ze względu zatem również i na to, iż pozyskane przez organ planistyczny w trybie przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody uzgodnienie projektu planu było uzgodnieniem warunkowym, a przede wszystkim ze względu na negatywną opinię projektu planu wydaną przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w trybie art. 54 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ planistyczny powinien był ponowić etap uzgodnień przedmiotowego projektu z organem właściwym w zakresie ochrony przyrody, które to uzgodnienie winno być dokonane w trybie przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody i powinno ono obejmować tę część przedmiotowego planu, która uległa zmianie wskutek uwzględnienia przez organ planistyczny uwag wniesionych do wyłożonego po raz pierwszy do publicznego wglądu projektu planu.

Wprawdzie organ planistyczny działając w trybie przepisu art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wystąpił do organu właściwego ds. ochrony przyrody z wnioskiem o ponowne uzgodnienie projektu planu miejscowego dla obszaru Chełm - Zakamycze II, ale uczynił to w odniesieniu jedynie do tych fragmentów przedmiotowego planu, które uległy zmianom wskutek wprowadzenia poprawek do planu przez Radę Miasta Krakowa po pierwszym czytaniu projektu planu (postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 14 listopada 2008 r., znak: SR.Y.AW.7041-1-35-08). Zatem ponowienie uzgodnień nie dotyczyło zmian wprowadzonych do projektu planu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych po pierwszym wyłożeniu projektu do publicznego wglądu przez Prezydenta Miasta Krakowa. Tym samym uzyskanie przez organ planistyczny ponownego pozytywnego uzgodnienia, jak również dokonanie ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu nie może być wzięte pod uwagę jako dokonanie czynności zmierzających ku spełnieniu ustawowo określonych wymogów w zakresie procedowania planu miejscowego, albowiem zarówno ponowienie uzgodnień, jak i ponowienie wyłożenia do publicznego wglądu odnosiło się tylko i wyłącznie do zmian projektu planu wprowadzonych przez Radę Gminy, a nie dotyczyło zmian wprowadzonych przez Prezydenta Miasta Krakowa przed przekazaniem projektu planu pod obrady Rady Miasta Krakowa po etapie pierwszego wyłożenia.

Skutkiem powyższych uchybień też byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w zakresie dotyczącym zmian wprowadzonych w wyniku uwzględnienia uwag po pierwszym wyłożeniu przez Prezydenta Miasta Krakowa, a to ze względu na naruszenie przepisu art. 17 pkt 13 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody.

Zwrócić wreszcie należy uwagę, iż stosownie do normy ujętej przepisem art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierający cześć tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W myśl natomiast regulacji zawartej w przepisie art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ustalenia studium - zgodnie z treścią przepisu art. 9 ust. 4 ustawy - są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Dokonując oceny zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II" z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. stwierdzić należy, że przedmiotowy plan miejscowy jest w części sprzeczny z ustaleniami obowiązującego Studium. Powyższe dotyczy następujących terenów ujętych przedmiotowym planem miejscowym, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 15a MN1, 15b MN1, 16a MN1, 17a MN1 oraz części 20 MN1 (w zakresie działek nr 313/3 i 72) - terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków.

Jak wynika z przedłożonego materiału planistycznego fragmenty uchwalonego planu miejscowego są sprzeczne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co potwierdza analiza wyrysu ze Studium dla obszaru planu Chełm - Zakamycze II - planszy K1- struktura przestrzenna, kierunki i zasady rozwoju. Stwierdzenie to odnosi się do obszarów oznaczonych na rysunku planu uchwalonego symbolami 15a MN1, 15b MN1, 16a MN1, 17a MN1 i części terenu 20 MN1, które wedle Studium położone są w terenach oznaczonych na rysunku Studium symbolem ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Studium w części dotyczącej zasad kształtowania struktury przestrzennej Miasta Krakowa główną funkcją dla tych terenów otwartych mają być łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenów otwartych zapisano w Studium m. in. utrzymanie i ochronę przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Dla tych terenów zapisano również w Studium całkowite wykluczenie prawa ich zabudowy. Tereny oznaczone w planie symbolem 15a MN1, 15b MN1, 16a MN1 i 17a MN1 zostały wprowadzone do projektu planu po pierwszym jego czytaniu w wyniku uwzględnienia poprawek zgłoszonych do projektu planu przez radnych, a następnie poddane ponownie uzgodnieniom oraz wyłożeniu do publicznego wglądu.

Z kolei fragment terenu oznaczonego w planie symbolem 20 MN1, tj. działki o nr 313/3 i Nr 72, położony według Studium w terenach otwartych, przeznaczony był w projekcie planu pod tereny oznaczone symbolem 5R. W wyniku uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Krakowa po etapie pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu uwagi opisanej pod pozycją Nr 30 w Zarządzeniu Nr 1210/2007 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 czerwca 2007r. w sprawie rozpatrzenia uwag do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II" w Krakowie, terenowi temu zmieniono przeznaczenie i ustalono dlań przeznaczenie pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków.

W konsekwencji ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Chełm - Zakamycze II przyjętego Uchwałą Nr LXXXIV/1100/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2009 r. w zakresie obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolem 15a MN1, 15b MN1, 16a MN1, 17a MN1 oraz do fragmentu terenu oznaczonego symbolem 20 MN1 w zakresie działek o nr 313/3 i nr 72 (z przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w wolnostojącym układzie budynków, z dopuszczeniem lokalizacji nowej zabudowy do wysokości 11 m) są sprzeczne z postanowieniami Studium, które określa te obszary jako tereny otwarte (z zakazem jakiejkolwiek zabudowy). Wprawdzie obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalane było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być tylko spójny (a nie zgodny) ze Studium, to do czasu zmiany Studium - jego ustalenia powinny być uwzględniane przy tworzeniu planów zagospodarowania przestrzennego. Odnosi się to przede wszystkim do poszczególnych kategorii użytkowania terenu wyznaczonych w Studium. Zasada zgodności miejscowego planu ze studium powoduje konieczność uwzględnienia kierunkowych ustaleń studium w planie zagospodarowania dotyczącego danego obszaru.

Zgodnie z wypracowanym w tym przedmiocie stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Merytoryczne ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad ochrony na poszczególnych obszarach, a także w zakresie obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej określone zostają na etapie uchwalania studium. Ustalenia studium znacząco zatem, choć pośrednio, oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych wobec administracji, przede wszystkim użytkowników przestrzeni oraz właścicieli i władających nieruchomościami. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składają się na swego rodzaju system, w którym studium jako akt o wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Ustawodawca wprost bowiem stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1191/08, z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07). W konsekwencji zatem naruszone zostały te przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią wprost o obowiązku zachowania zgodności obydwu dokumentów planistycznych - studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie w rozdziale 5 Studium w części zatytułowanej "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium" zgodnie z zapisami tam zawartymi, dopuszcza się w planach miejscowych korektę określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi a terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych w Studium, lecz chodzi tu wyłącznie o korektę granic pomiędzy terenami o różnych przeznaczeniu, np. dostosowanie do granic działek, a nie zmianę przeznaczania części obszarów. W obecnym stanie prawnym wprowadzony został wymóg zachowania zgodności, który należy interpretować jako obowiązek uwzględnienia ustaleń Studium w ustaleniach planów miejscowych. Studium wyznacza bowiem granice działania organu planistycznego, uniemożliwiając organowi dowolne kształtowanie w planie przestrzeni w sposób sprzeczny z jego ustaleniami. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca odstąpił od zapewnienia "spójności" między studium o postanowieniami planu na rzecz "zgodności" pomiędzy zapisami tych aktów. Oczywiście studium na charakter kierunkowy i nie oznacza bezwzględnego przenoszenia ustaleń studium do planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak możliwości swobodnego przesuwania granic wyznaczonych w studium pomiędzy poszczególnymi obszarami o odmiennym przeznaczeniu i tym samym zmiany sposobu zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu. W ten sposób byłby kreowany odmienny sposób zagospodarowania przestrzeni w zapisach planu w stosunku do postanowień studium (którego wiążący dla organów planistycznych kierunkowy charakter stałby się wówczas iluzoryczny).

Podsumowując uznać należy, iż podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie w niej przeznaczenia dla danego terenu innego niż było przewidziane w studium oznacza, iż taki plan miejscowy w zakresie w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności narusza art. 9 ust. 4 ustawy i stanowi naruszenie zasad tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl regulacji art. 28 ust. 1 ustawy powoduje sprzeczność z prawem planu w zakresie owej niezgodności ze studium.

Na koniec podnieść również należy, iż wątpliwości budzi sposób ustalenia przebiegu granicy obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II". Na obszarze przedmiotowego planu występuje bowiem sytuacja, w której konkretne nieruchomości, a także należące do nich budynki zostały podzielone granicami planów miejscowych, skutkiem czego obowiązują względem nich dwa różne sposoby dopuszczalnego kształtowania terenu. Granica obszaru przedmiotowego planu miejscowego, ustalona uchwałą Nr LXIII/578/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm - Zakamycze II", przebiega m.in. przez działki ewidencyjne o nr 87/1, 88/1, 89/5, 89/6, 122, 123/1, 124/2 i dzieli zlokalizowane na nich budynki. Skutkiem powyższego jest poddanie budynków leżących np. na działkach o numerach 87/1, 88/1, 89/5, 89/6 ustaleniom dwóch różnych planów miejscowych. Także w odniesieniu do działek o nr 122, 123/1, 124/2, leżących w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 12 MN1 stwierdzać moża, iż przedmiotowy plan miejscowy Chełm - Zakamycze II dzieli zlokalizowane na tych działkach budynki, skutkiem czego dla części tych samych budynków obowiązują zapisy przedmiotowego planu, a część nie jest objęta żadnym planem, aczkolwiek istnieje oczywiście potencjalna możliwość opracowania przez Miasto Kraków planu miejscowego dla obszaru sąsiadującego z terenem oznaczonym w planie Chełm - Zakamycze II symbolem 12 MN1 (wówczas budynki te będą objęte ustaleniami dwóch różnych planów). Opisana wyżej sytuacja budzi wątpliwości z punktu widzenia regulacji obowiązującego porządku prawnego, także w kontekście stanowiska reprezentowanego przez orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 281/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 757/06). Zgodnie z poglądem wyrażonym w przywołanych orzeczeniach podzielenie konkretnych nieruchomości oraz należących do nich budynków granicami planów miejscowych i spowodowanie obowiązywania względem tych samych budynków dwóch różnych sposobów dopuszczalnego kształtowania terenu, jest rozwiązaniem sprzecznym z wymaganiami ładu przestrzennego, które narusza przepis art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczając granice planu organy planistyczne powinny zatem, uwzględniać tego typu okoliczności i obejmować obiekty budowlane jednym założeniem planistycznym, jednym planem, nie zaś dwoma. Odnosi się to także i do tej sytuacji, kiedy planem objęta jest część budynku, zaś pozostała jego część leży w obszarze, dla którego planu na chwilę obecną nie ma, ale dla którego gmina może w każdym czasie plan uchwalić. Zatem opisana okoliczność stanowi naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa nr LXXXIV/1100/09 z dnia 4 listopada 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm-Zakamycze II" oraz okoliczność, że uchwała ta nie spełniła ustawowego wymogu ustalenia w sposób prawidłowy stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a tym samym narusza zasady sporządzania planu miejscowego, a także to iż została podjęta z naruszeniem trybu, należało - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXXIV/1100/09 z dnia 4 listopada 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "Chełm-Zakamycze II".

W tym stanie rzeczy tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały inne okoliczności podnoszone np. przez Stowarzyszenie [....] w K. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Podobnie odnieść się należy do argumentacji pełnomocnika organu w zakresie powoływania się na prowadzone przez organy nadzoru budowlanego wobec skarżącej postępowanie administracyjne. W sposób oczywisty Państwo i działające w jego imieniu organy nie mogą ustępować przed niezgodnymi z prawem działaniami obywateli i bezwzględnie muszą podejmować wszelkie działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (np. wyznaczonego decyzją o pozwoleniu na budowę), ale są to odrębne kwestie nie będące przedmiotem i nie badane w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Jednocześnie stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.