Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 104/13 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w D. na bezczynność Starosty B. oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2013r., sygn. akt II SAB/Kr 104/13, oddalił skargę B. Sp. z o.o. w D. na bezczynność Starosty B. w sprawie znak: [...].

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. wniosła w dniu 10 maja 2013 r. skargę na bezczynność Starosty B. w postępowaniu z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku (przetwarzania) odpadów (znak: [...]).

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w dniu 30 listopada 2011 r. złożyła do Starosty B. wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku opadów innych niż niebezpieczne na okres 5 lat od 1 kwietnia 2012 r. do 1 kwietnia 2017 r. Wniosek został złożony w trybie nieobowiązującej już ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 185,poz. 1243, ze zm.).

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Starosta B. odmówił skarżącej udzielenia ww. zezwolenia. Wskutek złożenia przez skarżącą odwołania od ww. decyzji, decyzją z [...] września 2012 r. (sygn. akt: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję Starosty B. z [...] lipca 2012 r. i przekazało sprawę Staroście B. do ponownego rozpatrzenia. Od daty wydania ww. decyzji nie została wydana żadna decyzja administracyjna w sprawie.

Pismem z 5 lutego 2013 r. (otrzymanym przez skarżącą w dniu 6 lutego 2013 r.) Starosta wezwał Spółkę do dostosowania, w terminie 7 dni, wniosku z 30 listopada 2011 r. do wymagań art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. oraz przedłożenia, w terminie 7 dni, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.).

W piśmie z 12 lutego 2013 r. skarżąca dostosowała wniosek z 30 listopada 2011r. do wymagań art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, jednocześnie wskazując, iż w niniejszym postępowaniu nie jest wymagane przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pismem z 18 lutego 2013 r. (otrzymanym przez skarżącą w dniu 19 lutego 2013r.) Starosta B. ponownie wezwał skarżącą do przedłożenia, w terminie 7 dni, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pismem z 4 marca 2013 r., skarżąca przedstawiła Staroście opinię prawną J. J., wskazującą, iż w niniejszym postępowaniu nie mamy do czynienia z przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a w konsekwencji nie jest wymagane przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Równocześnie skarżąca dokonała modyfikacji wniosku z 30 listopada 2011 r..

Pismem z 4 marca 2013 r. Starosta B. pozostawił wniosek skarżącej z 30 listopada 2011 r. bez rozpoznania ze względu na nieuzupełnienie wniosku o decyzję środowiskową.

W dniu 14 marca 2013 r. skarżąca wniosła, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. (otrzymanym przez skarżącej w dniu 19 kwietnia 2013 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uznało ww. zażalenie za nieuzasadnione ([...]).

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca Spółka wskazała, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku z 30 listopada 2011 r. nie było zasadne z uwagi na brak obowiązku przedłożenia przez skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji. Zgodnie z art. 42 ust. 4 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach, do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcie dotyczące instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 rozporządzenia, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. Wniosek o wydanie zezwolenia z 30 listopada 2011r. dotyczy instalacji, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia. Jednakże zamierzona przez skarżącą działalność nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie wszystko bowiem, co dotyczy instalacji, o której mowa w § 1 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lecz wyłącznie to, co jest przedsięwzięciem (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji) dotyczącym ww. instalacji.

Skarżąca wskazała następnie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji, ilekroć w ustawie mowa jest o przedsięwzięciu, rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin (przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty). Nie może być zatem przedsięwzięciem w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku takie działanie (nawet przedsięwzięcie w potocznym rozumieniu), które nie polega na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu (jako, że zamierzenie budowlane będzie zawsze uznawane za formę przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystania terenu). Tymczasem zamierzona przez skarżącą działalność, polegająca na przetwarzaniu odpadów w Zakładzie B. w miejscowości M., nie jest nową działalnością, lecz kontynuacją dotychczasowej działalności polegającej na odzysku (przetwarzaniu) odpadów, prowadzonej w ww. zakładzie od ponad 12 lat. Zakład B. w miejscowości M. rozpoczął funkcjonowanie wraz z wydaniem przez Starostę B. w dniu [...] sierpnia 2001 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. zakładu (znak: [...]), ostatnio zaś prowadzona działalność w zakresie odzysku (przetwarzania odpadów) była prowadzona na podstawie decyzji Starosty B. z [...] marca 2011 r. (znak: [...]). W chwili składania wniosku z 30 listopada 2011 r., ww. decyzja nadal "obowiązywała", albowiem ww. zezwolenie na odzysk odpadów dotyczyło okresu do 31 marca 2012 r.. Fakt, iż wniosek z 30 listopada 2011 r. dotyczył kontynuowania dotychczasowej działalności skarżącego był znany Staroście prowadzącemu postępowanie. W dalszym ciągu "obowiązuje" decyzja Starosty B. z [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na transport i zbieranie odpadów, na mocy której do 15 stycznia 2017 r. skarżąca jest uprawniona do zbierania i magazynowania odpadów na terenie Zakładu B. w miejscowości M.. Kontynuacja dotychczasowej działalności przez skarżącą nie stanowi przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystania terenu, wręcz przeciwnie - stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu. W ramach planowanej przez skarżącą kontynuacji dotychczasowej działalności nie jest również przewidywane zamierzenie budowlane, przez które należy rozumieć działanie dotyczące zamiaru realizacji obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Skoro zaś kontynuacja dotychczasowej działalności przez skarżącą nie stanowi przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystania terenu, to nie stanowi przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, chociaż dotyczy instalacji wskazanej w § 1 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia. W konsekwencji nie istniał wymóg przedłożenia przez skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Strona skarżąca podkreśliła, że zaprezentowane stanowisko potwierdza interpretacja dokonana przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska - Departament Ocen Oddziaływania na Środowisko, przedłożona przez skarżącą w ramach postępowania zażaleniowego na nierozpoznanie sprawy w terminie.

Z ostrożności procesowej, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Starostę B. zasad wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które powinny znaleźć zastosowanie także przed ewentualnym skierowaniem wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. Starosta B. powinien bowiem szczegółowo ustalić, czy zamierzona działalność wnioskodawcy stanowi przedsięwzięcie w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Starosta w żaden sposób tej kwestii nie zbadał.

Skarżąca Spółka poddała także w wątpliwość, czy niedołączenie do wniosku o wydanie decyzji na przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi w ogóle brak formalny, do którego uzupełnienia należy wzywać stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Badanie braków podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. winno dotyczyć jedynie braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów, nie może zaś zmierzać do merytorycznej oceny zasadności podania. Art. 42 ust. 4 nakazuje szczegółowe zbadanie konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co nie polega jedynie na "odszukaniu" przez organ administracyjny odpowiednich przepisów prawa (ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), lecz na poczynieniu ustaleń faktycznych co do charakteru planowanej działalności w ramach badania, czy stanowi ona "przedsięwzięcie" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Starosty niedołączenie do wniosku o wydanie decyzji na przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi brak formalny, do którego uzupełnienia należy wzywać stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten ma w niniejszej sprawie zastosowanie, albowiem poprzednio obowiązująca ustawa o odpadach została uchylona i nie obowiązuje od 22 stycznia 2013 r., zaś ustawa z 14 grudnia 2012 r. nie zawiera w tym zakresie przepisów przejściowych, co powoduje, iż w sprawie mają bezpośrednie zastosowanie przepisy nowej ustawy. Wymogi określone przez tę ustawę rozciągnąć należy również na wniosek złożony przez Spółkę B. jeszcze w dacie obowiązywania poprzedniej ustawy o odpadach. Zgodnie zatem z aktualnymi wymogami do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dołączyć należy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile ta decyzja jest wymagana. Zdaniem Starosty, jak również w ocenie SKO - wymóg uzyskania decyzji wynika w niniejszej sprawie wprost z treści art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Instalacja, którą zamierza wykorzystywać B. do przetwarzania odpadów wymieniona jest w § 3 ust 1 pkt 80 rozporządzenia. W konsekwencji Starosta prawidłowo wezwał skarżącą do uzupełnienia uprzednio złożonego wniosku o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym bowiem wypadku taka decyzja jest wymagana. Nie ma znaczenia sporządzona przez Spółkę B. "Ocena oddziaływania na środowisko" w związku z wydaniem przez Starostę B. decyzji z [...] sierpnia 2001 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie Zakładu B. w M.. Aktualnie obowiązująca ustawa o odpadach nie zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku ubiegania się o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W odniesieniu od instalacji stanowiącej Zakład B. w M. nie była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o odpadach nie ustanawiały wymogu dołączenia takiej decyzji do wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów. Nie ma przy tym znaczenia kwestia rozważania, czy wniosek skarżącej stanowi "przedsięwzięcie" bowiem zdaniem organu taka argumentacja prowadzi do uzyskania przezeń korzystnego rozstrzygnięcia stanowiąc próbę ominięcia wymogu przewidzianego w art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów inicjujący postępowanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a. i w związku z tym musi spełniać warunki określone w tym przepisie, jak również warunki szczególne wynikające z art. 42 ust. 2 i nast. ustawy o odpadach. Sąd podkreślił przy tym, że zgodnie z ust. 3 ww. przepisu, w przypadku gdy określenie rodzajów odpadów jest niewystarczające do ustalenia zagrożeń jakie te odpady mogą powodować dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, właściwy organ może wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów. Natomiast stosownie do treści ust. 4 do wniosków, o których mowa w ust. 1 i 2, dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Brak którekolwiek z elementów wniosku skutkuje wezwaniem wnioskodawcy przez organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten dotyczy zarówno braków formalnych, jak i merytorycznych, a ich stwierdzenie przez organ obliguje go do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a nie wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania czy też decyzji niekorzystnej dla strony. Jak słusznie wskazano w skardze, ze względu na fakt, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie jest zaskarżalne, prawidłowość takiej czynności polegać będzie weryfikacji sądu właśnie na podstawie skargi na bezczynność organu.

Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez Starostę, że nieprzedłożenie wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, o ile jest wymagana, stanowi brak wniosku inicjującego postępowania i razie jego nieuzupełnienia na wezwanie organu, uzasadnia pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w myśl art. 72 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje między innymi przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (pkt 21). Zgodnie z treścią art. 60 ustawy, Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało w dniu 9 listopada 2010 r. rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010, Nr 213, póz. 1397). Okolicznością bezsporną miedzy stronami jest, że wniosek dotyczy instalacji o której mowa § 3 ust. 1 pkt 80 cyt. rozporządzenia, a zatem zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże, zdaniem strony skarżącej, w odniesieniu do zamierzonej działalności nie można mówić w ogóle o przedsięwzięciu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie bowiem z zamieszczoną w tym przepisie definicją przedsięwzięcie oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Zatem z uwagi na fakt, że zamierzona działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów nie jest w przypadku spółki B. działalnością nową, lecz kontynuacją dotychczasowej działalności polegającej na odzysku (przetwarzaniu) odpadów to nie można mówić ani o zamierzeniu budowlanym ani z przekształceniem terenu, ani ze zmianą dotychczasowego wykorzystania. Zdaniem Sądu, z przedstawioną argumentacją nie sposób się zgodzić. Zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydawane jest zawsze na czas oznaczony (por. art. 44 ustawy o odpadach). Świadczy to o jednoznacznej woli ustawodawcy reglamentowania zezwoleń i poddawania warunków prowadzenia działalności w zakresie odpadów, co pewien czas, całościowej ocenie - niezależnie od instytucji przewidzianych w ustawie mających na celu kontrolę działalności zgodnie z udzielonym zezwoleniem. Taki stan rzeczy pozwala również na kreowanie wymagań jakie musi spełniać podmiot z uwzględnieniem zarówno zmieniających się okoliczności faktycznych, jak również zaostrzających się wymogów prawnych. Wydanie zezwolenia na czas oznaczony ma ten skutek, że po upływie terminu określonego w decyzji zezwolenie traci ważność, a zatem nie można z faktu jego posiadania wywodzić jakichkolwiek skutków prawnych na przyszłość.

W kontekście powyższego, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wydanie zezwolenia każdorazowo poprzedzone musi być przeprowadzeniem kompleksowego postępowania zgodnie z obowiązującymi w przepisami. W tej sytuacji skoro wprowadzono w art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach wymóg dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a wcześniej takiego wymogu nie było, to należy uznać, że bez znaczenia dla tego faktu jest, czy działalność w tym zakresie jest przez dany podmiot kontynuowana, czy też dopiero rozpoczynana. Ponadto, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, niedołączenie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi brak formalny polegający uzupełnieniu na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że przepis ten nie różnicuje braków formalnych i merytorycznych. A zatem wszystkie stwierdzone przez organ przy wstępnym badaniu sprawy braki podlegają uzupełnieniu w tym trybie. W ustawie o odpadach nie wprowadzono szczególnego uregulowania, jak przykładowo ma to miejsce w ustawie Prawo budowlane (art. 35 ust. 3), które pozwoliłoby na rozgraniczenie braków formalnych wniosku od wad materialnych przedłożonej dokumentacji. Art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach jest jednoznaczny, nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych i kreuje obowiązek dołączenia do wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów w określonych sytuacjach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Reasumując Sąd wskazał, że postępowanie Starosty było prawidłowe. Organ pismami z 5 lutego 2013 r. oraz 18 lutego 2013 r. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie pouczył o konsekwencji nieuzupełnienia braku w zakreślonym 7-dniowym terminie w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W tej sytuacji pozostawienie pismem z 4 marca 2013 r. wniosku bez rozpoznania było właściwe i organowi nie można przypisać bezczynności w sprawie.

Skargą kasacyjną B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 42 ust. 4 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegającą na przyjęciu, iż w każdym przypadku, gdy wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dotyczy instalacji zaliczanej do instalacji, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, niezbędne jest przedłożenie do ww. wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dotyczącego instalacji zaliczanej do instalacji o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia niezbędne jest przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącznie w przypadku, gdy planowane (w ramach ubiegania się o zezwolenie) przetwarzanie odpadów łączy się dokonaniem przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji, w szczególności zaś przedłożenie do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane w przypadku, gdy złożenie ww. wniosku dotyczy planowanego przetwarzania opadów w określonej, istniejącej już instalacji (zaliczanej do instalacji o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia), w ramach której była uprzednio prowadzona działalność w zakresie przetwarzania odpadów (w terminologii poprzedniego stanu prawnego - odzysku odpadów), a planowane przetwarzanie odpadów odbywałoby się w sposób dotychczasowy (stanowiłoby faktyczną kontynuację działalności) i nie łączyłoby się z zamierzeniem budowlanym lub inną ingerencją w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, względnie wydobywania kopalin;

2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 4 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia, polegające na oddaleniu skargi na bezczynność Starosty B. w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów (znak: [...]) i przyjęciu za uzasadnione pozostawienie przez Starostę ww. wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy w świetle art. 42 ust. 4 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia nie było konieczne przedłożenie przez skarżącego do ww. wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w konsekwencji Starosta B. bezzasadnie pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nietrafnie oddalił skargę zamiast uwzględnić ją i orzec stosownie do art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki od Starosty zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym wpisu od skargi kasacyjnej, kosztów zastępstwa adwokackiego oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w istocie do oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy po stronie Spółki wnioskującej o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku (przetwarzania) odpadów istniał obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenia te wydaje się wyłącznie na wniosek posiadacza odpadów (art. 42 ust. 1 i 2). Wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów musi spełniać szereg wskazanych w art. 42 ust. 2-6 ustawy warunków. Jednym z tych warunków jest wymóg dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana (art. 42 ust. 4 ustawy).

Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć, o których mowa powyżej, zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W § 3 ust. 1 pkt 80 ww. rozporządzenia wskazano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywację składowisk odpadów.

Mając na uwadze powyższe przepisy za zasadne należy uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie po stronie skarżącej Spółki istniał wymóg przedłożenia, wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku (przetwarzania) odpadów, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem Spółki należy do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku w powyższym w sprawie miał zastosowanie art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż nie jest wymagane, wynikające z ww. przepisu przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dotyczy przetwarzania odpadów w istniejącej już instalacji, w ramach której prowadzono już działalność w zakresie przetwarzania odpadów a planowane przetwarzanie odpadów odbywałoby się w sposób dotychczasowy i nie łączyłoby się z zamierzeniem budowlanym lub inną ingerencją w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. Zasadne jest wyrażone w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów nie ma znaczenia czy działalność w tym zakresie jest przez dany podmiot kontynuowana czy dopiero rozpoczynana, skoro wymóg dołączenia do takiego wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wcześniej nie istniał i wprowadzono go dopiero w ustawie o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. Wymogi co do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów określone przez tę ustawę, z uwagi na brak przepisów przejściowych wskazujących na przepisy właściwe w sprawie wszczętej przed wejściem jej w życie, rozciągnęły się na wniosek skarżącej Spółki. Zgodnie natomiast z aktualnymi wymogami do przedmiotowego wniosku należy dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest przy tym w omawianej ustawie przepisów zwalniających podmioty, które przetwarzają odpady w istniejącej już instalacji, z obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem, o który mowa w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, co także przemawia za prawidłowością powyższego stanowiska, że z przepisów ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. wynika wola ustawodawcy reglamentowania zezwoleń i poddawania warunków prowadzenia działalności w zakresie odpadów, co pewien czas, całościowej ocenie. Świadczy o tym nie tylko wskazany przez ten Sąd art. 44 ww. ustawy, zgodnie z którym zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na czas określony, nie dłuższy niż 10 lat, ale także art. 219 pkt 5a, którym dodano do art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zawierającego wykaz decyzji, które muszą być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pkt. 21, według którego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy o odpadach.

Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 42 ust. 4 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. uznać należy za nietrafny.

W konsekwencji pozbawiony podstaw jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 42 ust. 4 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Skoro bowiem po stronie skarżącej Spółki istniał obowiązek załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to pozostawienie tego wniosku przez organ bez rozpoznania wobec jego nieuzupełnienia przez złożenie tej decyzji w zakreślonym 7 dniowym terminie, było prawidłowe. Wobec powyższego słusznie Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przypisać Staroście B. bezczynności.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.