Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 963/18 w sprawie ze skarg I. R., J. K., J. S., K. S., P. W., W. K., Z. P., Z. K., J. sp. z o.o. z siedzibą w W. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego postanawia: 1) na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r., poz. 785) mogą stanowić przesłankę do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy?"; 2) odroczyć rozpoznanie sprawy do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego.

Przedstawione w sentencji postanowienia zagadnienie prawne powstało w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020r. sygn. akt I SA/Wa 963/18, wydanego ze skarg: I. R., J. K., J. S., K. S., P. W., W. K., Z. P., Z. K., J. sp. z o.o. z siedzibą w W. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] marca 2018r. nr [...], którą: I/ uchylono decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] listopada 2017r. sygn. akt [...] w całości i w tym zakresie: II / uchylono w całości decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] i w tym zakresie: III/ odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawanych właścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] listopada 2017r., a pkt 2 do pkt 5 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zabudowana nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona jako dawna hip. nr [...], obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...]m2, objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej jako "dekret".

Z dniem wejścia w życie tego dekretu (tj. z dniem 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości warszawskich - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.

Na podstawie zaświadczenia Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1948 r. ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość na dzień 15 kwietnia 1948 r. uregulowana była jawnym wpisem na rzecz: 1) F. S. co do 1/8 części, 2) F. K. co do 1/8 części, 3) A. M. co do 2/8 części, 4) I. S. co do 2/8 części oraz 5) W. B. co do 2/8 części - wszyscy niepodzielnie.

Objęcie nieruchomości w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948 r. - kiedy ukazało się stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy.

W dniu 11 czerwca 1948 r. działający w imieniu F. K., A. G., I. S. i W. B. adwokat T. N. złożył w Wydziale Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wniosek o przyznanie dotychczasowym właścicielom za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nr policyjny [...], nr hip. [...]. Do wniosku załączył zaświadczenie Oddziału Hipotecznego Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 1948 r., pokwitowanie wpłaty z asygnacji przychodowej oraz nieuwierzytelniony odpis pełnomocnictwa z dnia 1 czerwca 1948 r.

Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawa orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1951 r., odmówiło dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa oraz orzekło o natychmiastowej wykonalności tego orzeczenia, a po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] września 1951 r. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.

Pismem z dnia 3 lutego 1994 r. A. G. i M. S. wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia 9 lipca 1951 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 30 września 1951 r.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 9 stycznia 1995 r., stwierdził:

1) że zaskarżone orzeczenie z dnia 9 lipca 1951 r., w określonej w aktach notarialnych części lokali nr [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeń, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność,

2) nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 30 września 1951 r.

W związku ze stwierdzeniem w części nieważności orzeczenia z dnia 9 lipca 1951 r. do rozpoznania pozostał wniosek dekretowy z dnia 11 czerwca 1948 r.

Wobec powyższego Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. orzekł m.in. o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego na rzecz: 1) K. S. w udziale wynoszącym 0,26834 części, 2) I. R. w udziale wynoszącym 0,13417 części, 3) A. R. w udziale wynoszącym 0,13417 części, 4) M. S. nieznanej z miejsca pobytu reprezentowanej przez kuratora - adwokata T. W., w udziale wynoszącym 0,10734 części, 5) A. H. w udziale wynoszącym 0,05367 części, 6) Z. P. w udziale wynoszącym 0,05367 części, 7) P. W. w udziale wynoszącym 0,01789 części, 8) M. B. w udziale wynoszącym 0,01789 części, 9) E. S. w udziale wynoszącym 0,01208 części, 10) D. W. w udziale wynoszącym 0,00596 części, 11) P. W. w udziale wynoszącym 0,00596 części, 12) A. P. w udziale wynoszącym 0,00596 części, 13) Z. K. w udziale wynoszącym 0,00805 części, 14) J. S. w udziale wynoszącym 0,00805 części, 15) A. M. w udziale wynoszącym 0,00537 części, 16) W. K. w udziale wynoszącym 0,00805 części, 17) J. K. w udziale wynoszącym 0,00805 części, 18) J. S. w udziale wynoszącym 0,00403 części, tj. w łącznym udziale wynoszącym 0,85870 części do gruntu o powierzchni [...]m², położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...].

Beneficjenci ww. decyzji w dniu 14 lutego 2011 r. zostali wprowadzeni w posiadanie niesprzedanej części budynku położonego przy ul. [...] w Warszawie na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...]m², tj. 21 lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej 1319,21m² oraz 7 lokali użytkowych o powierzchni 506,30m² oraz we współposiadanie nieruchomości wspólnej.

Zaś umową zawartą w dniu 24 marca 2011 r. w formie aktu notarialnego - w wykonaniu ww. decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. - Miasto Stołeczne Warszawa oddało im grunt w użytkowanie wieczyste.

Następnie - jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia 18 czerwca 2013 r. rep. A nr [...] – J. sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. za kwotę 5.998.429,41 zł nabyła od K. S., I. R., A. R., A. H., P. W., E. S., D. W., P. W., A. P., Z. K., J. S., A. M., W. K., J. K. oraz J. S. przysługujący im udział 0,75136 części w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Również umową z tego samego dnia za kwotę 868.657 zł J. sp. z o.o. S.K.A. nabyła od nieznanej z miejsca pobytu M. S. reprezentowanej przez kuratora - adw. T. W. przysługujący jej udział 0,10734 części w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W następnych latach Spółka Komandytowo - akcyjna J. sp. z o.o. rozpoczęła generalny remont przedmiotowej nieruchomości oraz zawarła szereg umów o zawarcie umowy ustanowienia odrębnej własności i sprzedaży lokali.

Decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. stanowiła przedmiot postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej Komisja) w trybie przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "ustawa", które zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2017 r.

Następnie Komisja decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. - uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (pkt 1) oraz nadała tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2).

Nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji Komisji z dnia [...] listopada 2017 r. I. R. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast spółka z o.o. J. z siedzibą w W. oraz Z. K., K. S., W. K., J. K., J. S. i Z. P. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komisji z [...] listopada 2017 r. Skargę do Sądu - ale tylko na uzasadnienie decyzji - wniosło także Miasto Stołeczne Warszawa.

Z uwagi na treść art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komisja rozpoznała wszystkie skargi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 15 lutego 2018 r. Komisja na jawnej rozprawie ponownie rozpatrzyła sprawę zakończoną własną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r.

Następnie decyzją z [...] marca 2018 r. Komisja:

I. uchyliła decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] listopada 2017 r. w całości i w tym zakresie:

II. uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. i w tym zakresie:

III. odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Zaś postanowieniem z dnia 28 marca 2018 r. uzupełniła ww. decyzję poprzez dodanie w rozstrzygnięciu punktu IV, którym nakazała Miastu Stołecznemu Warszawie przejęcie zarządu nieruchomością warszawską położoną w Warszawie przy ul. [...], opisaną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW [...], w części 0,8587 na zasadach określonych w art. 184a-186a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia uchylającego decyzję reprywatyzacyjną Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009r. i odmawiającego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wskazano art. 29 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 4, 5, 6 ustawy. Zgodnie z art.30 ust.1 Komisja wydaje decyzje, o której mowa w art. 29 ust.1 pkt 2-4 jeżeli zaistniały podstawy uchylenia określone w pkt 1 do pkt 8, przy czym zaznaczyć należy, że każda z wymienionych podstaw ma charakter samodzielny, tym samym spełnienie którejkolwiek z nich pozwala na wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust.1 pkt 2-4. W rozpoznawanej sprawie Komisja wskazała podstawy wymienione w art.30 ust.1 pkt 4, pkt 5 oraz pkt 6.

Zgodnie art. 30 ust.1 ustawy uchylenie decyzji następuje, jeżeli: pkt 4 - decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; pkt 5 - przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, w szczególności jeżeli nastąpiło w zamian za świadczenia wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej; pkt 6 - wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu w nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal.

W zaskarżonej decyzji Komisja odwołała się do ustaleń poczynionych w trakcie rozpoznawania sprawy i szczegółowo uzasadniła zastosowanie każdej ze wskazanych podstaw uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] lipca 2009 r. Mając na uwadze, że pytanie sformułowane w przedmiotowym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy podstawy uchylenia decyzji sformułowanej w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Komisji z dnia [...] marca 2018r. zostanie przedstawione tylko co do tej podstawy.

Uzasadniając zastosowanie w sprawie art.30 ust.1 pkt 6 ustawy Komisja wskazała, że Ustawodawca przyznał Komisji uprawnienie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, jeżeli jej wydanie doprowadziło do "skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym". Pojęcie interesu społecznego nie ma charakteru deskryptywnego, ale ocenny, natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie interesu społecznego co do zasady utożsamiane jest z pojęciem interesu publicznego. Na gruncie postępowania reprywatyzacyjnego dotyczącego gruntów warszawskich wartościami istotnymi z punktu widzenia społecznego jest między innymi zaspokajanie przez gminę potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Z uwagi na powyższe Komisja stwierdziła, że stosownie do art.30 ust.1 pkt 6 ustawy wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadza do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym wtedy, gdy uniemożliwia gminie realizowanie celów publicznych albo doprowadziło do zaniechania wykonywania przez gminę zadań publicznych. Dalej Komisja wskazuje, że skoro budynki znajdujące się na znacjonalizowanym mocą dekretu warszawskiego gruncie pozostały własnością dotychczasowych właścicieli, to wprowadzenie w posiadanie, będące następstwem wykonania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego de facto oznaczało przywrócenie posiadania budynku dawnym właścicielom lub następcom prawnym. Przywrócenie posiadania nie pociąga za sobą skutków takich jak zbycie rzeczy, w szczególności odnośnie najemców. Zgodnie bowiem z art.678 § 1 k.c., jedynie w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu w miejsce zbywcy. W konkluzji Komisja stwierdziła, że zgodnie z obecnym stanem prawnym brak jest podstaw prawnych, aby przyjąć, że w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej, umowy najmu komunalnego wygasają albo przechodzą na rzecz beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej. W ocenie Komisji, Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzję reprywatyzacyjną, jako wynajmujący powinien zagwarantować najemcom lokali komunalnych kontynuację ich sytuacji prawnej w ramach zawartej przez gminę umowy najmu, oraz powinien podjąć działania i środki w celu zabezpieczenia sytuacji prawnej lokatorów. Tymczasem, w następstwie wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2009r., lokatorzy komunalni zostali pozbawieni ochrony przysługującej na mocy przepisów prawa miejscowego, dotyczących wysokości czynszów komunalnych, a ich sytuacja została zrównana z sytuacją najemców rynkowych.

W ocenie Komisji, wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia [...] lipca 2009r. oraz wykonanie tej decyzji przez wprowadzenie jej beneficjentów w dniu 14 lutego 2011r. w posiadanie nieruchomości, a także oddanie umową z dnia 24 marca 2011r. gruntu w użytkowanie wieczyste, a następnie na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego w dniu 18 czerwca 2013r. zbycie przez beneficjentów decyzji udziałów w prawie użytkowania wieczystego na rzecz J. sp. z o.o. S.K.A z siedzibą w W., spowodowało wypowiedzenie lokatorom dotychczasowych stawek czynszu i ustalenie nowych stawek w wysokości rażąco wygórowanej, a także doszło do naruszeń spokojnego używania lokali przez najemców. Nadto, spółka J. rozpoczęła remont budynku, a prace remontowe były wykonywane w sposób uciążliwy dla lokatorów. Prace te często były prowadzone w godzinach nocnych, opieszale, niedbale, a uciążliwość prac remontowych wykraczała poza normy społecznie akceptowalne. Jak wskazuje Komisja, z uwagi na wysokość stawek czynszu oraz uciążliwość prac remontowych z budynku wyprowadziło się 70 z 84 lokatorów. Zdaniem Komisji, stosowanie presji finansowej wobec lokatorów budynku oraz utrudnianie tym lokatorom spokojnego korzystania z lokali mieszkalnych stało w rażącej sprzeczności z zasadą ochrony interesu społecznego, gdyż doprowadziło do tego, że większość z nich zrezygnowała z mieszkania w budynku. Tym samym, zdaniem Komisji, została spełniona samoistna przesłanka uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Nadto Komisja podkreśla, że na gruncie art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, naruszenie interesu społecznego musi mieć charakter rażący, czyli kwalifikowaną postać. Chodzi głównie o sytuacje, gdy decyzja organu administracyjnego narusza interes chronionego konstytucyjnie dobra jednostki. W sytuacjach, gdy władcze działanie organu administracji publicznej wywołuje skutki nieproporcjonalne (nieadekwatne) do zamierzonego przez ustawodawcę celu, należy bez wątpienia mówić o skutkach rażąco sprzecznych z interesem społecznym. Dalej Komisja podkreśla, że miała obowiązek zbadania, czy wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie doprowadziło do skutków, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, gdyż ustalenie tej okoliczności stanowi prejudykat do wystąpienia przez osobę zajmującą lokal w nieruchomości warszawskiej, będącej przedmiotem decyzji reprywatyzacyjnej, a która to decyzja została uchylona przez Komisję, z wnioskiem o odszkodowanie lub zadośćuczynienie (art. 33 ust. 2 ustawy). Komisja podniosła, że skutkami decyzji administracyjnej objęta jest nie tylko strona (strony) postępowania administracyjnego, ale również szereg innych podmiotów, których interesom prawo nie przyznaje rangi interesu prawnego, stąd też w okolicznościach tej sprawy obowiązkiem Komisji było uwzględnienie interesów faktycznych lokatorów, w celu ich ochrony.

W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komisji z dnia [...] marca 2018 r. odnośnie podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej sformułowanej w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy zarzucono błędną wykładnię tego przepisu, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tj. bezpodstawne poddanie zdarzeń, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej z [...] lipca 2009r. ocenie z punktu widzenia art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, która obowiązuje dopiero od 5 maja 2017r., a więc z punktu widzenia przesłanek, które nie istniały w systemie prawnym w czasie, gdy miało rzekomo dochodzić do zdarzeń naruszających te przesłanki. Wskazano, że skutki o jakich mowa w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, mogą natomiast obejmować swym zakresem tylko i wyłącznie zdarzenia (okoliczności), które zaistniały po wejściu w życie ustawy, a więc po 5 maja 2017r. Skarżący podnosili, że do skutków decyzji reprywatyzacyjnej z [...] lipca 2009r. nie można zaliczyć ani umowy z 2011r., ani umów z 2013r., ani żadnych innych okoliczności, jakie miały miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, ale przed 5 maja 2017r. Nadto, zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, podniesiono brak rozróżnienia skutków prawnych oraz skutków faktycznych decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy już z tytułu ustawy z dnia 9 marca 2017r., a także jej art.1 i 3 wynika, że zadania i kompetencje Komisji zostały ograniczone wyłącznie do usuwania skutków prawnych, a nie faktycznych decyzji reprywatyzacyjnej, a to oznacza, że wszelkie okoliczności faktyczne, jakie dotyczyły przedmiotowej nieruchomości po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej są w niniejszej sprawie irrelewantne i jako takie nie powinny kształtować zaskarżonej decyzji.

Jako kolejny przejaw błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art.30 ust.1 pkt 6 ustawy wskazano na brak rozróżnienia skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej z [...] lipca 2009r. i umowy z 2011r. oraz umów z 2013r. Wszystkie skutki, na które powołuje się Komisja w zaskarżonej decyzji, są skutkami umów z 2013r., a w najlepszym razie umowy z 2011r., nie zaś decyzji reprywatyzacyjnej. Skutki prawne przewidziane w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy należy rozumieć jako bezpośrednie (a nie pośrednie) skutki i to konkretnie z decyzji reprywatyzacyjnej; ustawodawca nie odwołał się bowiem do istnienia związku przyczynowego (adekwatnego lub innego) pomiędzy taką decyzją, a stanem rzeczy powstałym w wyniku jej wydania.

Dalej skarżący podnieśli, że błędna wykładnia, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art.30 ust.1 pkt 6 ustawy przejawia się również w przyjęciu przez Komisję w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu społecznego (publicznego), który ze swej natury ma charakter nieograniczony podmiotowo, wobec czego nie może wyczerpywać się w subiektywnych przekonaniach kilku wskazanych z imienia i nazwiska lokatorów budynków. Zarzucono, że działanie Komisji było wadliwe wobec zaniechania wyważenia interesu beneficjentów oraz pozostałych stron postępowania z interesem lokatorów, a więc brak wyważenia wartości chronionych prawnie.

Skarżący wskazali również, że błędne jest stanowisko Komisji, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym, gdyż uniemożliwia gminie realizację celów publicznych lub doprowadziło do zaniechania przez gminę wykonywania zadań publicznych. Należy zwrócić uwagę, że swoje zadania gmina powinna realizować wykorzystując swoje mienie, nie zaś składniki majątkowe cudze, które posiada jako posiadacz w złej wierze. Wobec czego, niedopuszczalne jest twierdzenie Komisji, że zajmowanie bez żadnej podstawy prawnej, dla celów najmu komunalnego, bezprawnie przejętego budynku, stanowiącego własność prywatną, powinno korzystać z ochrony pod pretekstem wykonywania zadań publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2020r. uchylił zaskarżoną decyzję Komisji z dnia [...] sierpnia 2018r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji z dnia [...] listopada 2017r.. W uzasadnieniu wyroku w części dotyczącej naruszenia art.30 ust.1 pkt 6 ustawy Sąd stwierdził, że nie podziela zarzutu Komisji, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] lipca 2009r.doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w rozumieniu art.30 ust.1 pkt 6 ustawy. Przepis ten stanowi o możliwości m.in. uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej jeżeli jej wydanie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, w szczególności do zastosowania uporczywie lub w sposób istotnie utrudniający korzystanie z lokalu nieruchomości warszawskiej groźby bezprawnej, przemocy wobec osoby lub przemocy innego rodzaju w stosunku do osoby zajmującej ten lokal. Zdaniem Sądu, literalna treść tego przepisu jednoznacznie przesądza, że znajduje on zastosowanie jedynie w takim przypadku, gdy zaistnieje związek przyczynowy pomiędzy tą decyzją, a opisanymi w ustawie skutkami rażąco sprzecznymi z interesem społecznym.

Zdaniem Sądu, związek przyczynowy to związek pomiędzy dwoma stanami rzeczy w świecie zewnętrznym, z których jeden to przyczyna, a drugi to skutek. W uproszczeniu jest to związek pomiędzy określonym działaniem lub zaniechaniem bądź innym zdarzeniem będącym podstawą odpowiedzialności, a wynikłą z tego szkodą. Jednakże zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma okoliczność, że istotny tj. posiadający doniosłość prawną, jest jedynie tzw. adekwatny związek przyczynowy, który wiąże ewentualną odpowiedzialność sprawcy danego działania lub zaniechania tylko z normalnymi następstwami tego działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. Sąd podkreśla i wskazuje, że w rozumieniu przepisu art. 361 § 1 k.c. przyjęte zostało, iż badanie wystąpienia związku przyczynowego składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich obejmuje test conditio sine qua non, czyli potrzebę ustalenia, czy między ogniwami łańcucha przyczynowo-skutkowego w ogóle występuje jakikolwiek związek przez stwierdzenie, że gdyby nie było pierwszego zdarzenia, to kierując się zasadami logicznego, racjonalnego myślenia - skutek znajdujący się na końcu łańcucha z pewnością nie mógłby powstać. Dopiero wynik pozytywny umożliwia przejście do drugiego etapu, a więc do zbadania normalności następstw zdarzenia sprawczego. Dalej Sąd zwraca uwagę, że doktryna prawa i orzecznictwo sądów stoi na ugruntowanym stanowisku, że normalne następstwo danego zdarzenia to taki skutek, który "zazwyczaj", "w zwykłym porządku rzeczy" jest konsekwencją tego zdarzenia, a zatem - jeżeli jest zwykłym, typowym, naturalnym następstwem tego typu rzeczy (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, Biul. SN IC 2003, nr 3, s. 12; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 września 2003 r., III CKN 473/01, Mon. Prawn. 2006, nr 17, s. 947; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2015 r., I ACa 483/15).

Zdaniem Sądu oczywistym jest, że opisane przez Komisję działania - podwyżka czynszu, remont kamienicy - nie są normalnym następstwem wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Sąd podziela twierdzenia skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy, że Prezydenta nie można obciążać skutkami działań w stosunku do lokatorów zamieszkujących na tej nieruchomości.

Skutki opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym - nie pozostają w prawnie istotnym związku z wydaniem przez organ kwestionowanej decyzji reprywatyzacyjnej, lecz są następstwem niezależnych działań osób, które je podjęły i ewentualnie powinny zostać poddane ocenie w odrębnych postępowaniach przed sądem powszechnym.

Nadto, zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że decyzja reprywatyzacyjna odnosiła się jedynie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości, a sam budynek, w którym zamieszkiwali lokatorzy, przez cały czas pozostawał współwłasnością dawnych właścicieli - stosownie do treści art. 5 dekretu. To zaś oznacza, że także w bezpośrednim rozumieniu tego słowa, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a poczynaniami jej beneficjentów, podjętymi po jej wydaniu.

Podsumowując Sąd uznał, że decyzja reprywatyzacyjna była wyłącznie zdarzeniem chronologicznie poprzedzającym wykazywane przez Komisję zachowania właściciela budynku, a nie zdarzeniem je wywołującym, czy choćby sprzyjającym ich podejmowaniu. To zaś oznacza, że zaistnienie przyczyny, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, nie potwierdziło się, a tym samym uchylenie na tej podstawie decyzji reprywatyzacyjnej było niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja, zarzucając: naruszenie w pkt a) przepisów prawa materialnego szczegółowo wymienionych w pkt 1 do pkt 9, oraz naruszenie w pkt b) przepisów postępowania szczegółowo wymienionych w pkt 1 do pkt 11. Zarówno zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania zostały szczegółowo uzasadnione.

W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego zarzuty dotyczące podstawy prawnej uchylenia decyzji zawartej w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy sformułowane zostały w pkt 8 i w pkt 9. W tym zakresie zarzucono naruszenie:

- art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy w zw. art. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 29 ust. 2-4 ustawy oraz zw. z art. 5 dekretu w zw. z art. 8 dekretu poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzona ustawą o Komisji przesłanka materialnoprawna wzruszenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wymieniona w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, nie będzie znajdowała zastosowania w przypadku istnienia na znacjonalizowanym gruncie warszawskim budynku, który na mocy art. 5 dekretu pozostawał własnością dotychczasowych właścicieli, aż do momentu nieuwzględnienia wniosku dekretowego (art. 8 dekretu); - art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy w zw. z art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że skutki opisane w decyzji Komisji jako rażąco sprzeczne z interesem społecznym nie mogą być uznane za pozostające w prawnie istotnym związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej; a tym samym nie można ich uznać za skutki dokonanej reprywatyzacji; podczas gdy fakt wydania decyzji reprywatyzacyjnej stanowił zdarzenie umożliwiające wystąpienie skutków, o jakich mowa w art. 30 ust 1 pkt 6 ustawy w stosunku do lokatorów komunalnych zamieszkujących budynek przy ul. [...] w Warszawie, co powoduje że w konkretnym przypadku należy mówić o istnieniu adekwatnego związku przyczynowego między dokonaną reprywatyzacją a rażącym naruszeniem interesu społecznego w rozumieniu ww. przepisu;

Natomiast w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania problematyki art.30 ust.1 pkt 6 ustawy dotyczy pkt 9, w którym zarzucono naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującą przyjęciem, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nie doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem, dla którego ustanowiono użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Komisja wskazała, że błędne jest przyjęte przez Sąd pojęcie "skutku" w rozumieniu art.30 ust.1 pkt 6 ustawy. Sąd w uzasadnieniu odwołuje się do pojęcia adekwatnego związku przyczynowo-skutkowego, ukształtowanego i funkcjonującego w ramach stosunków cywilnoprawnych. Natomiast zauważyć należy , że w ramach orzecznictwa Sądu Najwyższego od wielu lat akcentuje się istnienie konstrukcji tzw. wieloczłonowego związku przyczynowego. Zgodnie z tą konstrukcją normalny związek przyczynowy nie musi mieć charakteru bezpośredniego i może być związkiem o charakterze wieloczłonowym, w którym między poszczególnymi ogniwami zachodzi normalna zależność przyczynowa. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 czerwca 2018r. sygn. akt I CSK 508/17 "(...) relacje kauzalne często są wieloczłonowe, a ich elementy mogą występować jednocześnie lub układać się w łańcuch przyczynowo-skutkowy, ale wówczas wszystkie ogniwa łańcucha zdarzeń podlegają ocenie z punktu widzenia kryterium normalności. Uznaniu normalności następstw nie sprzeciwia się okoliczność, że chodzi o dalsze skutki określonego zdarzenia" (np. wyroki III CSK 135/05, II CK 249/04, II CR 355/77, IV CR 605/80, IV CKN 826/00, niepubl.). Z kolei w wyroku z dnia 6 września 2018r. sygn. akt V CSK 608/17 Sąd Najwyższy wskazał, że "Związek przyczynowy może występować jako normalny również wtedy, gdy pewne zdarzenie stworzyło warunki powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie stało się bezpośrednią przyczyną szkody." Komisja odwołując się do powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykatów przyjmuje, że można uznać, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej mogło stanowić (stanowiło) przyczynę szkody w rozumieniu następstw przewidzianych w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, gdyż otworzyło możliwość prawdopodobieństwa w rozporządzeniu przez beneficjentów rzeczą, jako pozostająca w reżimie (posiadaniu) właścicielskim, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Komisja zauważa, że dopiero wydanie decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego doprowadziło do przywrócenia posiadania nieruchomości – w tym władania znajdującego na jej terenie budynku mieszkalnego. Przedtem, przez wiele lat podmiotem władającym na wyłączność przedmiotowym budynkiem pozostawało m.st. Warszawa, czyniąc to z pominięciem właścicieli.

Nadto Komisja nie zgodziła się z stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku, że decyzja reprywatyzacyjna odnosiła się jedynie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, a sam budynek, w którym zamieszkiwali lokatorzy, przez cały czas pozostawał współwłasnością dawnych właścicieli - stosownie do treści art. 5 dekretu, to zaś oznacza, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną, a poczynaniami jej beneficjentów podjętymi po jej wydaniu. Komisja wskazała, że okolicznością powszechnie znaną jest fakt, że mimo jasnej treści art. 5 dekretu, do momentu rozstrzygnięcia wniosku dekretowego, a nawet wiele miesięcy po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję ustanawiającą prawo użytkowania wieczystego na rzecz beneficjentów, to m.st. Warszawa pozostawało podmiotem władającym (zarządzającym) budynkami znajdującymi się na nieruchomości warszawskiej. W rozpoznawanej sprawie przekazanie przez m.st. Warszawa nieruchomości na rzecz beneficjentów miało miejsce dopiero z dniem 14 lutego 2011r., a więc wiele miesięcy po wejściu do obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnej. Z powyższego wynika wniosek, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej było warunkiem koniecznym dla przekazania władania budynkiem na rzecz beneficjentów. A zatem, w wieloczłonowym związku przyczynowo-skutkowym zdarzeniem sprawczym pozostaje decyzja reprywatyzacyjna, zaś zdarzenia następcze wypełniające hipotezę przewidzianą w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, pozostają w związku kauzalnym ze zdarzeniem sprawczym. Zdaniem Komisji, także w tradycyjnym ujęciu związku przyczynowo-skutkowego (w tym przypadku jako wieloczłonowego), skutki spowodowane działaniami beneficjentów i J. sp. z o.o. i S.K.A., pozostawały następstwem decyzji reprywatyzacyjnej.

Komisja nawiązując do zawartego w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia, że Prezydenta m.st. Warszawy nie można obciążać skutkami ewentualnych działań podjętych przez beneficjenta reprywatyzacji i kolejnego właściciela nieruchomości podniosła, że stwierdzenie to stanowi dowód niezrozumienia istoty art.30 ust.1 pkt 6 ustawy i zaznaczyła, że niepożądane skutki społeczne w rozumieniu konkretnego przepisu (np. w postaci pozbawienia lokatorów ochrony) nie są wynikiem przyjęcia samej decyzji reprywatyzacyjnej, ani wynikiem działania lub zaniechania organu dekretowego, ale okoliczności, które ustawodawca uznał za relewantne prawnie dla dalszego bytu tej decyzji. Stanowiło to celowe zamierzenie ustawodawcy, który chciał w ten sposób stworzyć przesłankę "wymuszającą" prawidłowe zachowanie po wydaniu decyzji i niezwiązaną bezpośrednio z naruszeniami dokonanymi przez organ ale ze sposobem korzystania z nabytego na podstawie decyzji prawa. Komisja podkreśliła, że analogiczne rozwiązania są znane w prawie administracyjnym, przykładowo rozwiązanie zawarte w art.161§ 1 k.p.a., zgodnie z którym minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowi ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Przede wszystkim jednak art.30 ust.1 pkt 6 ustawy trzeba postrzegać w świetle art.163 k.p.a. zgodnie z którym uchylenie decyzji ostatecznej jest możliwe na podstawie przepisów szczególnych.

Podsumowując Komisja stwierdziła, że podczas wykładni przepisów ustawy, w szczególności norm wyrażonych w art.30 ust.1 pkt 6, nie można zapominać o ratio legis leżących u podstaw ich uchwalenia. Wbrew odmiennemu poglądowi Sądu, Komisja była uprawniona do oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej w oparciu o przesłankę przewidzianą w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, czyli normę nieistniejącą w dacie wydania nadzorowanego aktu administracyjnego. To zaś powoduje, że uchylenie decyzji Komisji z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu wyroku należy uznać za błędne. Sąd nie może kwestionować celów, dla których doszło do powołania Komisji – w szczególności zaś pomijać instrumentów prawnych służących ich realizacji, odrzucając wprost możliwość stosowania normy ustawowej. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy, wprowadzenie przesłanki przewidzianej w art.30 ust.1 pkt 6 było odpowiedzią Państwa na falę niesprawiedliwości w reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, formułując ww. przesłankę posłużono się klauzulą generalną "interesu społecznego", wykorzystywaną przez ustawodawcę przy regulowaniu stosunków administracyjno-prawnych. Skarżąca kasacyjnie Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem skutecznego przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest okoliczność, że zagadnienie budzące poważne wątpliwości powstało przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej, w związku z orzekaniem w konkretnej sprawie, uniemożliwiając podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. O zagadnieniu prawnym budzącym poważne wątpliwości można przy tym mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych i zakresu ich stosowania.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 187 § 1 p.p.s.a. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które postanowiono przedstawić do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, wyłoniło się bowiem na tle konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Dotyczy wykładni i stosowania art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, który to przepis stanowi jedną z podstaw prawnych skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Poważna wątpliwość co do wykładni i stosowania powołanych podstaw kasacyjnych jest przy tym istotna dla sposobu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, wątpliwość ta wynika z odmiennej oceny prawnej art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wyrażonej przez Komisję oraz przez Sąd I instancji. Doniosłość wątpliwości w przedstawionym do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnieniu prawnym wynika z samego przedmiotu tego zagadnienia, które zostało uregulowane w szczególnym akcie prawnym, jakim jest powołana wcześniej ustawa z dnia 9 marca 2017r., a nadto sama regulacja zawarta art. 30 ust.1 pkt 6 ustawy ma szczególny charakter, odmienny niż rozwiązania zawarte w pozostałych punktach ust.1 art. 30 ustawy. Stąd też poważna wątpliwość co do temporalnego względem stanu faktycznego zakresu stosowania art. 30 ust. 1 pkt 6 istotna jest dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wpływa na ocenę legalności decyzji Komisji uchylającej wydaną decyzję reprywatyzacyjnej.

Ustawa nie jest aktem epizodycznym, na co wskazuje brak ograniczenia czasowego jej obowiązywania. Ustawa jest zatem podstawą do wydawania decyzji przez Komisję względem decyzji wydanych w przeszłości, przed wejściem ustawy w życie, jak też do podejmowania rozstrzygnięć wobec decyzji wydawanych w przyszłości, po jej wejściu w życie.

W związku z przedstawionym zagadnieniem prawnym należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa może być uznana za tzw. specustawę, tj. za akt normatywny albo uszczegóławiający sprawy unormowane wcześniej w ustawach o długim okresie obowiązywania, albo też normujący nowe materie w sposób bieżący, obliczony na osiągnięcie założeń przyjętych w takim akcie, które nie mogą być osiągnięte w oparciu o już obowiązujące prawo. Na specjalny charakter tej ustawy wskazują: po pierwsze, sam jej tytuł, w którym ustawodawca podkreśla, że jest to akt normatywny "o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (...)". Po drugie, regulacja art. 1 pkt 1 wyznaczającego zakres przedmiotowy ustawy, zgodnie z którym "ustawa określa szczególny tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (...)". Po trzecie, w materiałach legislacyjnych uzasadniających przyjęcie ustawy wyjaśniono, że zarówno patologie związane z procesem reprywatyzacji, jak i potrzeba zapewnienia należytej ochrony praw lokatorów, wymagały "podjęcia działań nadzwyczajnych, które zmierzają do ochrony dóbr bardziej zasługujących na ochronę aniżeli stabilność decyzji administracyjnych" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, druk nr 1056, s. 2). Taki jej charakter każe ją traktować jako akt o charakterze szczególnym, co wiąże się z ograniczeniami przyjmowanymi przy wykładni przepisów stanowiących lex specialis.

Podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnych zostały określone w art.30 ustawy, a przepis ten zawiera swoisty katalog bardzo zróżnicowanych podstaw uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. W ramach katalogu podstaw uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej można wskazać zarówno takie, które są właściwe dla trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, jak również takie podstawy, które są właściwe tylko dla szczególnego trybu postępowania uregulowanego w tej ustawie z uwagi na jej specyficzne cele. Do takiej szczególnej, wyjątkowej podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej należy podstawa określona w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, który to przepis od dnia wejścia w życie ustawy zachował pierwotną treść. W podstawie uchylenia decyzji zawartej w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy Ustawodawca kładzie nacisk nie tyle na wydanie samego aktu, ile na skutki jego wydania, co może oznaczać, że zastosowanie tej przesłanki nie jest warunkowane naruszeniem prawa w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. Równocześnie jednak ustawa zawiera regulacje wskazujące, że celem ustawy określonym w art. 1 pkt 1, jest usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Ten szczególny charakter podstawy prawnej uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej określonej w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy przejawia się również w tym, że okoliczności, zdarzenia o których mowa w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy mogą być spowodowane działaniami (zachowaniami) zarówno podmiotu, który jest beneficjentem ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej, jak również podmiotu, który w późniejszym czasie nabył od beneficjenta decyzji prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i prawo własności budynków znajdujących się na tej nieruchomości

Równocześnie zauważyć należy, że ustawa nie zawiera przepisów wprowadzających oraz przejściowych, ustawodawca poprzestał w art. 42 ustawy na wskazaniu daty jej wejścia w życie, ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia, a więc w dniu 5 maja 2017r. Przyjęty przez ustawodawcę sposób regulacji wejścia w życie ustawy może wskazywać na domniemanie bezpośredniego działania uchwalonego aktu normatywnego. To z kolei wskazuje, że regulacje tej ustawy, jako specjalnego aktu normatywnego, pozwalają oddziaływać na ukształtowane uprzednio i ustabilizowane w obrocie prawnym stosunki prawne, które zostały ukształtowane w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej jeszcze przed wejściem w życie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych. Znajduje to potwierdzenie w samej treści ustawy, gdyż zgodnie z jej art. 2 pkt 3 pod pojęciem decyzji reprywatyzacyjnej podlegającej weryfikacji w trybie ustawy należy rozumieć także ostateczną decyzję właściwego organu. Powyższe stwierdzenie nie eliminuje jednak problemu podniesionego w zagadnieniu prawnym przedstawionym do rozstrzygnięcia, a mianowicie faktu, że taki kształt przyjętej regulacji powoduje, iż powstają uzasadnione wątpliwości dotyczące czasowego (temporalnego) zakresu stosowania normy prawnej wynikającej z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy wobec stanów faktycznych, do których powinna ona znajdować zastosowanie. Czy zatem można skutki prawne wynikające z art.30 ust.1 pkt 6 ustawy łączyć z okolicznościami i zdarzeniami, które zaistniały przed wejściem tego przepisu w życie tj. przed 5 maja 2017r., jednym słowem, czy po wejściu w życie art.30 ust.1 pkt 6 ustawy można stosować go oceny faktów i zdarzeń, które miały miejsce przed 5 maja 2017r.

Zauważyć przy tym należy, że skutki prawne wynikające z art.30 ust.1 pkt 6 ustawy powiązane z faktami, zdarzeniami przeszłymi są zupełnie odmienne od skutków prawnych, jakie te fakty i zdarzenia mogły wywołać w czasie ich zaistnienia.

Tym samym stosujący prawo staje przed koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, w jaki sposób powinien postąpić w sytuacji określonej w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy, jeżeli ustawodawca nie wypowiedział się poprzez regulację ustawową co do faktów (okoliczności, zdarzeń), które zaistniały w czasie, w którym nie obowiązywały jeszcze relewantne normy prawne, a które to okoliczności stanowią przesłankę do uchylenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej. Nie jest zatem jasne, czy podstawa prawna uchylenia ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej zawarta w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy może mieć zastosowanie do stanu faktycznego, który zaistniał przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 5 maja 2017r. Wątpliwości te wynikają z faktu, że co do zasady norma prawna obejmuje stany faktyczne istniejące w momencie jej obowiązywania, chyba że ustawodawca, poprzez jednoznaczną deklarację w treści przepisów, wprowadza odmienny zakres czasowy stosowania normy wobec określonych w regulacji stanów faktycznych. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w odniesieniu do zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, gdyż w obowiązujących regulacjach brakuje jasnego stanowiska ustawodawcy co do temporalnego zakresu normowania stanów faktycznych na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy. Powyższa okoliczność może przemawiać za stanowiskiem, że przepis ten dotyczy stanów faktycznych, które wystąpiły w okresie jego formalnego obowiązywania, albowiem ilekroć ustawodawca dąży do objęcia zakresem normowania stanów faktycznych (zdarzeń lub okoliczności) zaistniałych przed formalnym obowiązywaniem regulacji, to w ustawie powinna zostać zawarta relewantna reguła prawna, przewidująca łączenie negatywnych dla adresatów skutków prawnych na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w czasie podejmowania przez tych adresatów określonych działań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej uregulowanej w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy nie wypowiedział się wprost w kwestii możliwości stosowania oceny prawnej wynikającej z tego przepisu do zdarzeń i okoliczności które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Sąd przyjął bowiem, że podstawa uchylenia decyzji z art.30 ust.1 pkt 6 ustawy nie może być zastosowana wobec braku adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy decyzją reprywatyzacyjną a okolicznościami i zdarzeniami, które miały miejsce po jej wydaniu (szczegółowe stanowisko Sądu zostało przedstawione wcześniej).

Natomiast Komisja, dopuszczając możliwość stosowania art.30 ust.1 pkt 6 ustawy do oceny zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej, ale przed wejściem przepisu w życie wskazała, że dokonując wykładni przepisów ustawy, a w szczególności norm wyrażonych w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, nie można zapominać o ratio legis leżącej u podstaw jej uchwalenia. Wprowadzenie przesłanki przewidzianej w art.30 ust.1 pkt 6 było odpowiedzią Państwa na falę niesprawiedliwości w reprywatyzacji nieruchomości warszawskich. Stąd też Komisja uznała, że jest uprawniona do oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej w oparciu o podstawę przewidzianą w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, czyli normę nieistniejącą w zarówno w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej, jak i w dacie zdarzeń i okoliczności, które miały miejsce po jej wydaniu, a przed wejściem w życie ustawy. Komisji podniosła, że Sąd nie może kwestionować celów, dla których doszło do powołania Komisji – w szczególności zaś pomijać instrumentów prawnych służących ich realizacji, odrzucając wprost możliwość stosowania normy ustawowej przewidzianej w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, nadto w opozycji do stanowiska Sądu przedstawiła koncepcję wieloczłonowego związku przyczynowego (szczegółowe stanowisko Komisji zostało przedstawione wcześniej).

Istniejących wątpliwości dotyczących wykładni i możliwości stosowania podstawy uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej określonej w art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, czyli stosowania oceny prawnej wynikającej z tego przepisu do okoliczności i zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie, nie rozwiązują wskazywane przez Komisję art. 161 § 1 k.p.a. i art. 163 k.p.a. Przepis art. 161 § 1 k.p.a. reguluje nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej i przewidziana w nim możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonania. Nadto art.161 § 3 k.p.a. stanowi, że stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję; organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu. Takich mechanizmów ustawa nie przewiduje.

Z kolei przepis art. 163 k.p.a. jest przepisem blankietowym, odsyła do przepisów szczególnych, nie rozstrzyga zatem samodzielnie o możliwości uchylenia decyzji. Art. 163 k.p.a. daje natomiast podstawę do uchylenia decyzji w przypadkach i na zasadach określonych w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie problem nie dotyczy podstawy procesowej do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, ale wykładni przepisów szczególnych regulujących przesłanki tego uchylenia, czyli ustawy z dnia 9 marca 2017r. a w szczególności art.30 ust.1 pkt 6 ustawy i możliwości jego stosowania do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie.

Rozstrzygnięcia zatem wymaga, czy zdarzenia i okoliczności określone w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych mogą stanowić przesłankę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej wyłącznie wtedy, gdy zaistniały one w czasie formalnego obowiązywania tej ustawy, czy też możliwe jest uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej również wówczas, gdy okoliczności te i zdarzenia zaistniały przed wejściem w życie art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, tj. przed 5 maja 2017r., tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Tym samym wątpliwości te pozostają w bezpośrednim związku z rozpoznawaną sprawą.

Wskazane wyżej wątpliwości, które występują w rozpoznawanej sprawie mają charakter poważnych wątpliwości prawnych, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych, a konkretnie art.30 ust.1 pkt 6 ustawy, stanowiącego samodzielną podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej, dotyczy to więc kwalifikowanych wątpliwości. Te trudności w zakresie ustalenia co do temporalnego względem stanu faktycznego zakresu stosowania art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy dodatkowo potęgują dwie okoliczności: pierwsza związana jest ze szczególnym charakterem samej ustawy i celów, które ma realizować, a druga wynika z skutków prawnych, jakie wywołuje uchylenie ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej, skutków uregulowanych w przedmiotowej ustawie, które mają bardzo różnorodny charakter prawny, zarówno cywilny jak i sankcji administracyjnych, a są to skutki, które dotychczas nie występowały w systemie prawnym. Te wskazane okoliczności dodatkowo powodują, że wątpliwości prawne występujące przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie mają charakter poważnych wątpliwości prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., przedstawił zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego sądu.