Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2203/15 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią i amunicją 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. A. 1450 (tysiąc czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2203/15, oddalił w całości skargę A. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu bronią i amunicją.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] maja 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ koncesyjny) udzielił A. A. (dalej: skarżący, przedsiębiorca) koncesji Nr [...] (dalej: koncesja z [...] maja 2003 r.) na obrót bronią i amunicją określonymi w ust. 2-9 oraz w ust. 10, 11 i 14 pkt 1 ust. Zał. Nr 1 Rodzaje broni i amunicji - BA oraz – na obrót wyrobami o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym określonymi w pozycjach WT XII ust. 3 i 4 oraz WT XIV ust. 1 Załącznika Nr 2 Wykaz wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym - WT - do rozporządzenia Rady Ministrów z 3 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów broni i amunicji oraz wykazu wyrobów i technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, na których wytwarzanie lub obrót jest wymagana koncesja (Dz. U. Nr 145, poz. 1625, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie rodzajów broni).

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. organ koncesyjny zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji z [...] maja 2003 r., informując jednocześnie o prawie zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych materiałów dowodowych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. organ koncesyjny, działając na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1017 ze zm.; dalej: u.wytw. i obr.) cofnął przedsiębiorcy koncesję z [...] maja 2003 r. wskazując, że przedsiębiorca - pomimo otrzymanych zaleceń wydanych w trybie art. 57 ust. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. nr 173 poz. 1807; w skrócie: u.s.d.g.), których wykonanie potwierdził pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. - od dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił sprzedaż rewolwerów ZORAKI K-10 na rzecz osób nieposiadających pozwolenia na broń. Ponadto przedsiębiorca, pomimo wiedzy na temat stanowiska Policji w sprawie zakwalifikowania pistoletów WALTHER P-22 i WALTHER P-99 do kategorii broni palnej gazowej, wymagającej uzyskania na ich posiadanie pozwolenia na broń, poprzez sprzedaż ww. pistoletów osobom nieposiadającym stosownego pozwolenia na broń, rażąco naruszył warunki wykonywania koncesjonowanej działalności gospodarczej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego oraz przeprowadzenia opinii biegłego z zakresu badań broni w celu ustalenia, jaki kaliber posiadają pistolety WALTHER P-22 i WALTHER P-99 oraz czy miotanie pociskiem w rewolwerach ZORAKI K-10 następuje w wyniku działania materiału miotającego. Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżący wniósł o rozszerzenie wniosku o powołanie biegłego na okoliczność zbadania wymiaru kalibru lufy pistoletów WALTHER P-22 oraz P-99 oraz przeznaczonych do użycia wyłącznie z kartridżami hukowymi 9 mm PAK; a także typu materiału wybuchowego występującego w kartridżach hukowych 6 mm short przeznaczonych do użycia w rewolwerach ZORAKI R1 model K-10, dystrybuowanych na terenie Polski. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów stanowiących załączniki do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o zawieszenie z urzędu postępowania do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie decyzji MSW z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...].

Organ koncesyjny, na podstawie art. 84 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., w skrócie: k.p.a.) dopuścił dowód z opinii biegłego oraz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji z [...] maja 2003r. do czasu otrzymania opinii.

Z opinii z dnia [...] listopada 2014 r. przygotowanej przez [...] w A. wynika, że na podstawie ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r. poz. 576 ze zm., dalej: ustawa o broni i amunicji) rewolwery ZORAKI K-10 należy zaliczyć do kategorii broni palnej, gdyż są przenośną bronią lufową, która może być przystosowana do miotania jednego lub większej liczby pocisków w wyniku działania materiału miotającego w postaci prochu strzelniczego umieszczonego w przestrzeni zapociskowej bębna. W związku z powyższym, ich posiadanie wymaga pozwolenia na broń. Ponadto biegli wskazali, iż pistolety WALTHER P-22 i WALTHER P-99 (producent [...]) serii produkcyjnych PU i KU, należy zaliczyć do kategorii broni palnej gazowej, gdyż są przenośną bronią lufową przystosowaną do miotania substancji w wyniku działania ładunku miotającego. Ich konstrukcja umożliwia użycie amunicji gazowej 9 mm PAK. Posiadanie pistoletów WALTHER P-22 i WALTHER P-99 wymaga uzyskania pozwolenia, gdyż nie można ich zaliczyć do kategorii broni alarmowej.

Kolejnymi pismami skarżący wnosił o przesłuchanie biegłych i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Organ koncesyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia tych wniosków, a pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. zawiadomił skarżącego, że zgodnie z przepisami art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma, przedsiębiorca bądź osoba go reprezentująca może zapoznać się i wypowiedzieć w sprawie zgromadzonych materiałów.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz w zw. z art. 7 ust. 1 u.wytw. i obr., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. o cofnięciu koncesji z [...] maja 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny wskazał, że pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował skarżącego o zakwalifikowaniu, na podstawie opinii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji z dnia [...] października 2012 r., rewolwerów ZORAKI K-10 do kategorii broni palnej wymagającej uzyskania stosownego pozwolenia na broń, w związku z czym, na podstawie art. 57 ust. 3 u.s.d.g., wezwał przedsiębiorcę do ich sprzedaży zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ koncesyjny wskazał, że z opinii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji oraz niezależnej opinii [...] w A. wynika, że pistolety WALTHER P-22 i WALTHER P-99 stanowią broń palną gazową w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, a tym samym mogą być sprzedawane przez koncesjonowanego przedsiębiorcę wyłącznie podmiotom posiadającym stosowne pozwolenie na broń. Powyższe uregulowanie zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 2 u.wytw. i obr. jest jednoznaczne i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem skarżący sprzedawał pistolety WALTHER P-22 i WALTHER P-99 osobom nieposiadającym pozwolenia na broń, czym niewątpliwie naruszył ww. art. 30 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy i naruszenie powyższego przepisu organ uznał za "rażące". W ocenie organu koncesyjnego, zaprzestanie sprzedaży ww. broni - w trakcie toczącego się postępowania o cofnięcie koncesji - nie zmienia faktu, iż przedsiębiorca nie stosował się do obowiązujących przepisów w zakresie sprzedaży broni palnej wymagającej uzyskania pozwolenia na broń, pomimo posiadania wiedzy o stanowisku organu koncesyjnego w sprawie kwalifikacji rewolwerów ZORAKI K-10 oraz pistoletów WALTHER P-22 i WALTHER P-99. Tym samym zaistniały przesłanki nakazujące cofnięcie udzielonej koncesji. Organ zauważył, że przedsiębiorca prowadzący działalność reglamentowaną w zakresie sprzedaży broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym powinien posiadać wiedzę w zakresie warunków wymaganych od osób zamierzających nabyć broń palną gazową. Fakt, iż przedsiębiorca nie zgadzał się z opinią Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji i Komendy Głównej Policji w sprawie kwalifikacji ww. pistoletów, nie zwalnia go z obowiązku przestrzegania zasad i warunków sprzedaży broni palnej gazowej.

W ocenie organu koncesyjnego nie doszło do naruszenia art. 20 i art. 32 § 2 Konstytucji RP poprzez nieprzestrzeganie zasady swobody działalności gospodarczej, w związku z cofnięciem przedsiębiorcy koncesji. Organ nie zgodził się również z zarzutem, że skarżącego pozbawiono możliwości czynnego udziału w postępowaniu, zwłaszcza w zakresie zapoznania się z materiałem dowodowym, ustosunkowania się do podjętych przez organ czynności, braku wyjaśnienia podstawowych okoliczności sprawy, złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji administracyjnej, czym organ miałby naruszyć art. 10 i art. 81 k.p.a.

Organ koncesyjny podkreślił, że dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego i dokładnie przeanalizował zebrane w sprawie opinie, w tym opinię A. B.. Organ zauważył, że z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jednoznacznie wynika, iż intencją strony było rozszerzenie pytań zawartych we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o pytania, które strona zamieściła w uzupełnieniu wniosku. Tak więc organ koncesyjny był zobowiązany rozpatrzyć łącznie wniosek strony o powołanie biegłego z dnia [...] sierpnia 2014 r. i rozszerzający go wniosek z dnia [...] września 2014 r. Organ koncesyjny nie zadał pytania dotyczącego typu materiału wybuchowego występującego w kartridżach hukowych 6 mm short przeznaczonych do użycia w rewolwerach ZORAKI R1 model K-10, ponieważ organ zgadza się ze stroną, iż w składzie ww. nabojów nie ma materiału miotającego, jest natomiast materiał inicjujący. Powyższe potwierdza opinia [...] w A. z dnia [...] listopada 2014 r. W związku z powyższym, organ koncesyjny nie zgodził się ze stanowiskiem strony, iż postanowienie z dnia [...] października 2014 r. o powołaniu biegłego odwołuje się do nieistniejącego wniosku dowodowego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w I i II instancji w całości, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, uchylenia obu decyzji w całości, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów wskazanych w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz., U. z 2018 r., poz. 1302; w skrócie: p.p.s.a.) oddalił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że działalność gospodarcza w zakresie obrotu bronią i amunicją jest z mocy ustawy działalnością koncesjonowaną, jej wykonywanie jest dozwolone wyłącznie po spełnieniu warunków określonych w art. 2 u.wytw. i obr. Przesłanką koncesjonowania omawianej działalności jest ważny interes publiczny tj. bezpieczeństwo państwa lub obywateli. Powyższe względy determinują ściśle przestrzeganie prawa przez podmioty wykonujące działalność gospodarczą w tym zakresie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.wytw. i obr., koncesji udziela, odmawia udzielenia, zmienia, cofa lub ogranicza jej zakres, w drodze decyzji, minister właściwy do spraw wewnętrznych. Powyższe oznacza, że decyzja jaki środek powinien być zastosowany, należy do organu koncesyjnego, jako że wyłącznie ten organ jest uprawniony do oceny, czy stwierdzone naruszenia w prowadzeniu tego rodzaju działalności reglamentowanej mają charakter na tyle istotny, że nie można pozostawić przedsiębiorcy uprawnienia do jej prowadzenia. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze skarżącym, że Minister Spraw Wewnętrznych prowadząc postępowanie niewłaściwie zastosował art. 17 ust. 2 pkt 1 i 2 u.wytw. i obr. poprzez uznanie, że istnieją przesłanki wskazane w ww. przepisie uzasadniające cofnięcie koncesji.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] października 2012 r. Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko z dnia [...] marca 2012 r., że rewolwery ZORAKI K-10 należy zaliczyć do kategorii broni palnej, na posiadanie której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na broń. Ponadto, pismem z dnia [...] października 2012 r. Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji zakwalifikowało pistolety WALTHER P-22 i WALTHER P-99 do kategorii broni palnej gazowej, na posiadanie której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na broń, ponieważ można z nich odstrzeliwać pistoletowe naboje gazowe kaliber 9 mm. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w piśmie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. W ocenie WSA nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący dokonując sprzedaży ww. rodzajów broni osobom nieposiadającym pozwolenia na broń, w sposób rażący naruszył art. 30 ust. 2 pkt 2 u.wytw. i obr., co także stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności koncesjonowanej.

Zdaniem WSA na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczące niewyjaśnienia sprawy i błędnego ustalenia stanu faktycznego, bowiem wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja została wydana po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy a zebrane dowody pozyskane zostały w sposób legalny. Sąd nie stwierdził, aby organ dopuścił się naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzenia kontroli, których wyniki stanowiły podstawę wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego. Organ koncesyjny w decyzjach obu instancji drobiazgowo wyjaśnił jakiego rodzaju uchybienia stwierdzono, a także podał szczegółowo, które przepisy zostały przez przedsiębiorcę naruszone, nie doszło więc do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd stwierdził, że skarżący, pomimo że otrzymał postanowienie o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, nie wnioskował np. o rozszerzenie zakresu opinii. Ponadto organ poinformował stronę o możliwości sformułowania na piśmie pytań do biegłych sporządzających opinię, w terminie 14 dni. Strona nie skorzystała również z tej możliwości. Zarzut naruszenia art. 79 § 2 k.p.a. jest więc nieuprawniony.

W ocenie WSA, na każdym etapie postępowania zapewniono stronie udział w sprawie, a zatem bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a.

Zdaniem Sądu, przedsiębiorca znał stanowisko organu koncesyjnego, oparte m.in. na stanowisku Komendy Głównej Policji oraz Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji w sprawie właściwej klasyfikacji ww. broni. Tym samym przedsiębiorca świadomie nie zastosował się do obowiązujących przepisów ustawy o wykonywaniu działalności w zakresie dotyczącym zasad sprzedaży broni palnej gazowej.

Zdaniem Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że powoływane przez organ pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. nie stanowi zalecenia pokontrolnego (stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 789/15). Sąd wskazał, że w dniach [...]-[...] i [...] listopada 2013 r. w firmie skarżącego przeprowadzono kolejną kontrolę, podczas której stwierdzono sprzedawanie wskazanego rodzaju broni osobom nieposiadającym pozwolenia na broń.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. A. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w szczególności błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 17 ust. 2 pkt 2 u.wytw. i obr. poprzez przyjęcie, iż skarżący "rażąco" naruszył warunki określone w koncesji, mimo że - na co wskazuje m.in. opinia [...] z dnia [...] listopada 2014 roku, stanowiąca podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia - brak jest precyzyjnych zapisów ustawowych definiujących pojęcia "kalibru" oraz "broni gazowej", nadto nie można zarzucić skarżącemu rażącego naruszenia warunków koncesji, w sytuacji gdy skarżący, przed wprowadzeniem przedmiotowych urządzeń do sprzedaży, zlecał jednostkom badawczym opinie w tej sprawie (w aktach sprawy), jednocześnie współpracował z organem koncesyjnym w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych ze zdefiniowaniem przedmiotowych urządzeń, a organ koncesyjny akceptował część wyjaśnień składanych przez skarżącego;

2. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o broni i amunicji, poprzez zakwalifikowanie rewolweru ZORAKI K-10 do broni palnej, a pistoletów WALTHER P-22 oraz P-99 do broni gazowej, mimo wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżnych opinii w powyższym zakresie;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez organ koncesyjny oraz WSA zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności wykroczenie poza granicę swobodnej oceny dowodów, poprzez przyjęcie iż:

a) przedmiotowe urządzenia mogą w łatwy sposób zostać przystosowane (przerobione) do miotania, podczas gdy dowód na powyższą okoliczność nie został przeprowadzony, w szczególności w opinii [...] z dnia [...] listopada 2014 r. brak jest potwierdzenia, aby biegli przeprowadzili eksperyment w powyższym zakresie i aby wykazali, że takie przerobienie rzeczywiście jest możliwe, biegli nie przeprowadzili badań, czy rzeczywiście do urządzenia ZORAKI K-10 można dosypać podsypkę prochową, oraz tego co się stanie z takim rewolwerem po jej zastosowaniu;

b) przedmiotowe urządzenia spełniają cechy urządzeń niebezpiecznych dla zdrowia lub życia ludzkiego, mimo że żaden z dowodów przeprowadzonych w niniejszej sprawie nie wskazywał na powyższą okoliczność, nie wskazywała na nią w szczególności opinia [...] z dnia [...] listopada 2014 r.;

4. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez podanie przez organ koncesyjny niepełnej podstawy prawnej, bowiem w decyzji MSW z dnia [...] czerwca 2015 r. podano jako podstawę prawną wyłącznie art. 17 ust. 2 pkt 1 i 2 u.wytw. i obr., podczas gdy - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (w szczególności na str. 23 uzasadnienia) - podstawę cofnięcia decyzji stanowiło - w ocenie Sądu - zagrożenie bezpieczeństwa państwa i obywateli, tj. podstawa prawna z art. 17 ust. 3 ww. ustawy, jednakże powyższa podstawa prawna nie została wyartykułowana w decyzji MSW z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że akceptuje pogląd Sądu, iż decyzja w zakresie cofnięcia koncesji należy do władztwa organu koncesyjnego. Decyzja taka jednak - jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 20) - nie może mieć charakteru dowolnego. W ocenie skarżącego z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem, że w sprawie zaistniała podstawa cofnięcia koncesji, o której mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 u.wytw. i obr., bowiem zachowaniu skarżącego nie można przypisać cechy "rażącego" naruszania warunków koncesji. Skarżący stwierdził, że analiza akt sprawy wskazuje, że sytuacja "rażącego" naruszenia warunków koncesji nie miała miejsca, a wręcz przeciwnie - skarżący aktywnie uczestniczył w zbieraniu materiału wyjaśniającego (i dalej postępowania dowodowego), aby wykazać, że przedmiotowe urządzenia nie stanowią broni palnej (ZORAKI K-10) ani broni gazowej (WALTHER P-22 oraz P- 99).

W ocenie skarżącego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala jednoznacznie stwierdzić: że (a) do urządzenia ZORAKI K-10 można dosypać podsypkę prochową, oraz że (b) urządzenia ZORAKI K-10 oraz WALTHER P-22 i P-99 są zagrożeniem dla bezpieczeństwa obywateli. Obie powyższe okoliczności wymagają wiedzy specjalistycznej, dlatego powinny były być przedmiotem opinii biegłych. Jednakże biegli nie wypowiedzieli się w powyższym zakresie. Stwierdzenie powyższych okoliczności wymagało przeprowadzenia przez biegłych stosownych doświadczeń, które nie zostały przeprowadzone. Nie stwierdzono również w opinii biegłego, czy z urządzeń WALTHER P-22 i P-99 rzeczywiście można odstrzeliwać amunicję gazową. Biegły przyjmuje taką tezę teoretycznie, jednak z opinii nie wynika, żeby było to możliwe faktycznie. Zdaniem skarżącego tylko rzeczywiste (fizyczne) wykazanie, że takie naboje mogą być skutecznie wystrzeliwane, uzasadniałoby zakwalifikowanie powyższych urządzeń do kategorii "broni gazowej". Również w tym zakresie biegły nie przeprowadził odpowiednich doświadczeń.

Minister Spraw Wewnętrznych nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 24 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie niniejszego postępowania kasacyjnego do czasu zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z uwagi na postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r. o wznowieniu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją o cofnięciu skarżącemu koncesji z [...] maja 2003 r. NSA uznał, że przedmiotowy wniosek złożony na etapie postępowania toczącego się już przed sądem kasacyjnym pozostaje bez znaczenia dla oceny zaskarżonego wyroku w zakresie postawionych zarzutów kasacyjnych.

Prawomocnym wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2076/17, WSA w Warszawie oddalił skargę A. A. na wydaną po wznowieniu postępowania decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2015 r. cofającej A. A. koncesję z [...] maja 2003 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 789/15, WSA w Warszawie oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma MSWiA z dnia [...] grudnia 2012 r. Sąd zaakceptował stanowisko organu, że pismo to, wzywające A. A. do usunięcia uchybień w zakresie sprzedaży rewolwerów ZORAKI K-10 oraz innych działających na tej samej zasadzie z uwzględnieniem, że stanowią one broń palną. Jednocześnie Sąd uznał, że pismo to nie było wezwaniem w rozumieniu art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył do NSA wniosek o przeprowadzenie dowodów z załączonych kopii postanowień sądów karnych oraz prokuratury na okoliczność, że będące przedmiotem sprawy rodzaje broni nie stanowią broni, której posiadanie wymaga uzyskania stosownego pozwolenia. Na rozprawie przed NSA w dniu 11 stycznia 2019r. skarżący cofnął ten wniosek wyjaśniając, że okoliczności wynikające z tych postanowień były już podnoszone w toku sprawy i były wskazywane w aktach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a.

Za uzasadnione należy uznać wątpliwości skarżącego kasacyjnie co do zgodności z prawem wskazania w decyzji podstawy prawnej. Organ w rozpoznawanej sprawie nie spełnił należycie fundamentalnego dla legalności decyzji administracyjnej wymogu, tzn. nie wskazał w sposób prawidłowy podstawy prawnej decyzji. Zestawienie sentencji zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem wywołuje bowiem uzasadnione wątpliwości co do tego, który z przepisów stanowił dla organu podstawę prawną tej decyzji, a mianowicie czy był to rzeczywiście zarówno art. 17 ust. 2 pkt 1 jak i pkt 2 u.wytw. i obr. (bo obydwa punkty tego przepisu wymieniono w petitum decyzji), czy też jedynie art. 17 ust. 2 pkt 2 u.wytw. i obr., co zdaje się wynikać z uzasadnienia tej decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że pomimo wyraźnego wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 17 ust. 2 pkt 1 u.wytw. i obr., tj. przesłanki cofnięcia decyzji z powodu nieusunięcia w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z warunkami określonymi w koncesji lub z przepisami regulującymi działalność gospodarczą objętą koncesją, organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że poprzedził ją wyznaczeniem stronie terminu do usunięcia niezgodności z koncesją lub prawem. W uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że "Podstawą faktyczną decyzji o cofnięciu koncesji było ustalenie przez organ koncesyjny, iż przedsiębiorca – pomimo otrzymanych zaleceń wydanych w trybie art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – od dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił sprzedaż rewolwerów ZORAKI K-10 na rzecz osób nieposiadających pozwolenia na broń" (str. 2 zaskarżonej decyzji). W dalszej części uzasadnienia tej decyzji zaś stwierdzono, że "Sprzedaż ww. rewolwerów ZORAKI K-10 oraz pistoletów WALTHET P-22 i WALTHER P-99 osobom nieposiadającym pozwolenia na broń, stanowi naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 2 u.wytw. i obr., co także stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności koncesjonowanej" (str. 3 zaskarżonej decyzji). Z kolei na str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji przytoczono przepis art. 17 ust. 2 pkt 1 u.wytw. i obr. i opisano skierowane do skarżącego pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. Jeszcze dalej (na str. 8 zaskarżonej decyzji) organ natomiast wskazuje, że "organ koncesyjny zakwalifikował sprzedaż rewolwerów ZORAKI K-10 jako niewykonywanie zaleceń (...), natomiast sprzedaż pistoletów (...) jako rażące naruszenie warunków wykonywania koncesjonowanej działalności". Wątpliwość co do tego, czy przepis art. 17 ust. 2 pkt 1 u.wytw. i obr. stanowił w tej sprawie podstawę prawną decyzji, dodatkowo wzmacnia także treść opisanego powyżej prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 789/15, w którym zakwestionowano możliwość traktowania pisma z [...] grudnia 2012 r. jako wezwania w trybie art. 57 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w uwagi na brak uprzedniego przeprowadzenia kontroli i brak wyznaczenia stosownego terminu.

Te wątpliwości co do tego, który przepis stanowił podstawę prawną decyzji, dodatkowo wzmaga sam Sąd w zaskarżonym wyroku – na co także słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyraźnie wskazuje, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 2 pkt 1 u.wytw. i obr. oraz koncentruje swoją uwagę na wynikającej z tego przepisu przesłance rażącego naruszenia warunków koncesji i obowiązujących przepisów. Nadto zaś, na co także zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, Sąd odwołuje się w uzasadnieniu także do przesłanki koncesjonowania w postaci ważnego interesu publicznego, tj. bezpieczeństwa państwa i obywateli, a więc do przesłanki cofnięcia koncesji wymienionej w art. 17 ust. 3 u.wytw. i obr. wprost nie wskazanej w decyzji.

Trafnie zatem zarzuca skarżący kasacyjnie naruszenie w tej sprawie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niespełnienie ustawowego wymogu prawidłowego wskazania podstawy prawnej decyzji.

Zasadne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, spowodowane nieprawidłowym zebraniem i rozważeniem dowodów niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Z art. 77 § 1 k.p.a. natomiast wynika, że "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ zaniechał dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie uzasadniał wysuniętego przez organ, a w ślad za nim przez Sąd I instancji poglądu, że broń, której obrotu dokonywał skarżący, spełniała wymogi broni palnej w rozumieniu ustawy o broni i amunicji, na zakup której wymagane było pozwolenie, gdyż broń ta mogła być w łatwy sposób przystosowana do miotania oraz stanowiła urządzenie niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzkiego. Ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego nie były wystarczające do wykazania przyjętej przez organ oceny, że rewolwery ZORAKI K-10 oraz pistolety WALTHER P-22 i WALTHER P-99 nie mogły być sprzedawane osobom nieposiadającym pozwolenia na broń. Nie zgromadzono wystarczających dowodów na tę okoliczność, a zatem nie można uznać, że w sprawie przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe.

Podkreślenia wymaga, że skarżący podnosił w toku postępowania zarzuty kwestionujące ustalenia biegłych co do spornej broni i ocenę jej charakteru prawnego przez organ. Te zarzuty i wątpliwości strony dotyczyły w szczególności skutków zastosowania podsypki prochowej w rewolwerze ZORAKI K-10 i faktycznej możliwości wystrzelenia jej z tej broni, bez zniszczenia samej broni, a także zdolności do odstrzelenia naboju gazowego 9 mm PAK w pistoletach WALTHER P-22 i P-99 z uwagi na ich niską energię wystrzału. Te okoliczności faktyczne miały decydujące znaczenie dla dokonania oceny prawnej spornej broni i w konsekwencji miały istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo jednak istnienia wątpliwości co do cech spornej broni istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy cofnięcia koncesji, zgłaszanych w toku postępowania przez stronę, organ nie przeprowadził na te okoliczności dodatkowego postępowania dowodowego. Pomimo ciążącego na nim obowiązku, organ nie ustalił zatem stanu faktycznego w sposób wyczerpujący.

Ma rację organ stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że "przeprowadził bardzo obszerne postępowanie dowodowe" (str. 6 zaskarżonej decyzji), nie ma jednak racji, że to postępowanie było wyczerpujące. Z aprobatą należy ocenić fakt, że organ - uwzględniając wniosek strony - powołał w sprawie biegłych i przeprowadził dowód z ich opinii (opinia [...] z [...] listopada 201 4r.). Nie można jednak uznać za wystarczające poprzestanie na treści tej opinii, pomimo zgłaszanych przez stronę wątpliwości co do treści wynikających z niej ustaleń i ocen. Zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że nie przedstawiono w sprawie wyraźnego i przekonującego stanowiska co do zarzucanych przez niego okoliczności związanych ze skutkami zastosowania podsypki prochowej w rewolwerze ZORAKI K-10 i faktycznej możliwości odstrzelenia naboju gazowego kalibru 9 mm PAK w pistoletach WALTHER P-22 i P-99 w kontekście energii wystrzału. Skarżący podejmował w toku postępowania próby uzyskania dodatkowych wyjaśnień od biegłych. Składał wnioski o ich przesłuchanie, a także o przeprowadzenie rozprawy, jednak organ tych wniosków nie uwzględnił (pismo organu z dnia [...] lutego 2015 r. i – w odpowiedzi na ponowny wniosek strony – pismo organu z dnia [...] lutego 2015 r.), a okoliczności podnoszone przez stronę (na co zwracała uwagę m.in. w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r.), nie zostały w sprawie przez biegłych, ani organ wyjaśnione. W dniu [...] maja 2015 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego zawierające zarzuty do opinii biegłych (tj. do opinii [...] z [...] listopada 2014 r.). Do tych zarzutów ustosunkował się sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wypowiedzieli się natomiast co do nich biegli sporządzający opinię.

Zasadnie zatem zarzucił skarżący kasacyjnie, że stan faktyczny w tej sprawie nie został prawidłowo ustalony. Organ nie wyjaśnił należycie istniejących w sprawie wątpliwości co do charakteru spornej broni, nie zwrócił się z zapytaniem o wyjaśnienie tych wątpliwości do biegłych, ani nie dokonał ustaleń w tym zakresie samodzielnie. Ograniczenie się wyłącznie do przytoczenia opinii biegłych, która nie wyjaśniała wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego co do cech i specyfiki spornej broni, nie może być uznane za wystarczające w świetle przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

Nie można uznać za wystarczające poprzestanie przez organ na stwierdzeniu, że A. B. w swojej opinii nie odnosił się do kwestii związanej z możliwością przystosowania do miotania pocisków w wyniku działania materiału miotającego w postaci prochu strzelniczego umieszczonego w przestrzeni zapociskowej bębna. W przypadku zaś pistoletów WALTHER P-22 I WALTHER P-99 Pan A. B. nie odnosił się do kwestii związanej z możliwością odstrzelenia z tej broni amunicji gazowej kaliber 9 mm PAK" (str. 5-6 zaskarżonej decyzji)". W tych okolicznościach nie było uprawnione stwierdzenie organu, że "W związku z powyższym, Minister Spraw Wewnętrznych wydając decyzję cofającą koncesję uznał, iż stanowisko Komendanta Głównego Policji i Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji odpowiada obowiązującym przepisom prawa" (str. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zebrane w sprawie przez organ dowody nie dawały podstaw do takiej oceny, jakiej dokonał organ.

Przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe nie zostało zatem oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie. W rozpoznawanej sprawie przekroczono dopuszczalne granice swobodnej oceny dowodów, naruszając art. 80 k.p.a., który przewiduje, że "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Nie było podstaw do pominięcia treści przedkładanych przez skarżącego pism, zarzutów i opinii, bez szczegółowego, niebudzącego wątpliwości ustosunkowania się do nich, z uwzględnieniem w szczególności tych faktów ustalonych przez organ na podstawie sporządzonej na jego zlecenie opinii, którym przeczy skarżący. Niezasadnie zatem uznano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na naruszenie przez skarżącego zakazu sprzedaży spornej broni jedynie podmiotom posiadającym pozwolenie na broń. Z powodu wadliwie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, przedwczesna w tej sprawie była ocena organów, że doszło do naruszenia tego zakazu, i to w sposób rażący, ze względu na oczywistość tego naruszenia oraz ze względu na to, iż skarżący znał stanowisko organu i świadomie się nie zastosował do obowiązujących przepisów (str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że nie było prawidłowe przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy sporna broń spełnia przewidziane ustawą cechy broni podlegającej obowiązkowi posiadania pozwolenia na broń. Nie było bowiem wystarczające przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe, ograniczające się wyłącznie do przytoczenia treści sporządzonej na zlecenie organu opinii biegłych, bez wyraźnego i wyczerpującego odniesienia się do zarzutów i argumentów podnoszonych w postępowaniu przez stronę. Dopóki stan faktyczny nie zostanie ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy obiektywnej, nie może być mowy o niezasadnym "nałożeniu na organ obowiązku przeprowadzenia bliżej nieokreślonej liczby dowodów z opinii biegłych, aż do czasu zaaprobowania przez Stronę wynikających z nich wniosków" (str. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Także zatem w tym zakresie stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji nie jest zasadne.

Ze wskazanych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd l instancji błędnie przyjął, iż przeprowadzone w sprawie postępowania administracyjne było zgodne z prawem. Stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo, dlatego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji, a także uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżoną decyzję.

W konsekwencji stwierdzonych naruszeń procesowych, za przedwczesną uznał natomiast NSA na tym etapie postępowania ocenę zasadności podniesionych w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni i zastosowania art. 17 ust. 2 pkt 2 u.wytw. i obr. oraz art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o broni i amunicji. Ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego do wadliwie ustalonego stanu faktycznego – wobec stwierdzonej przez NSA konieczności ponowienia w tej sprawie postępowania dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego – byłaby przedwczesna.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien jednoznacznie wskazać podstawę prawną decyzji i uzasadnić jej zastosowanie w sprawie, usuwając wątpliwości co do tego, czy w tej sprawie podstawę prawną cofnięcia koncesji stanowił przepis art. 17 ust. 2 pkt 1, czy przepis art. 17 ust. 2 pkt 2, czy też przepis art. 17 ust. 3 pkt 1 lub 2 u.wytw. i obr. Organ powinien także w sposób wyczerpujący ustalić stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę do ewentualnego zastosowania przepisów prawa materialnego o cofnięciu koncesji, tzn. uzupełnić postępowanie dowodowe w celu jednoznacznego stwierdzenia, czy sporny rewolwer i pistolety mają cechy broni wymagającej pozwolenia na broń, wyjaśniając podnoszone przez skarżącego wątpliwości. Dopiero wówczas, tj. do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, możliwe będzie prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej cofnięcia koncesji.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Zasądzona kwota 1450 zł obejmuje zwrot: wpisu od skargi (500 zł), wpisu od skargi kasacyjnej (250 zł), opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia (100 zł) oraz koszty pełnomocnika za obie instancje obliczone z uwzględnieniem okoliczności, że skargę kasacyjną sporządził pełnomocnik, który nie brał udziału w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz nie uczestniczył w rozprawie przed NSA (600 zł).