Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Lubrza na zarządzenie Burmistrza Nysy z dnia 29 stycznia 2018 r., nr 1538/2018 w przedmiocie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Lubrza ( dalej: Gmina, skarżąca) jest Zarządzenie Burmistrza Nysy nr 1538/2018 z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, tj. za przyjęcie odpadów do A w [...] ( dalej: Zarządzenie).

W ramach przedmiotowego Zarządzenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827- dalej u.g.k.) i uchwały nr V/24/98 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 16 grudnia 1998 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta i Gminy Nysa uprawnień do ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ustalono cennik za przyjęcie 1 tony odpadów do A w [...] zlokalizowanego na terenie B w [...], w wysokościach - określonych bez podatku od towarów i usług - w załącznikach (§ 1) :

1) nr 1 - odpady kierowane na kwaterę składowania odpadów;

2) nr 2 - odpady kierowane do sortowania i przygotowania do odzysku innymi metodami;

3) nr 3 - odpady kierowane na kompostownię i instalację stabilizacji tlenowej;

4) nr 4 - wyselekcjonowane odpady jednego rodzaju z segregacji u źródła niezawierające domieszek innych odpadów.

jednocześnie w § 2 zobowiązując Zarząd Spółki z o.o. "C" do stosowania cennika, o którym mowa w § 1 wysokości powiększonej o podatek VAT.

Przewidziano także, iż Zarządzenie to uchylające uprzednio obowiązujące Zarządzenie Nr 954/2013 Burmistrza Nysy z dnia 2 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, tj. zajęcie odpadów do A w [...], wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2018 roku (§ 5 ) i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Nysa oraz w siedzibie A w [...] zlokalizowanego na terenie B w [...] ( § 4).

Skargę na powyższe Zarządzenie, działając w oparciu o treść art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., złożyła Gmina Lubrza w ramach której to, domagając się stwierdzenia jego nieważności, zarzuciła mu naruszenie:

1) art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) polegające na nieopublikowaniu skarżonego Zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego;

2) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przedstawiając dotychczasowy stan faktyczny sprawy wskazano, że Gmina Lubrza zawarła z Gminą Nysa porozumienie międzygminne z dnia 15.05.2013r. ( dalej : Porozumienie), którego przedmiotem jest określenie zasad współpracy w zakresie wspólnej gospodarki odpadami komunalnymi, w ramach którego to, Skarżąca przekazała Gminie Nysa realizację zadania własnego w zakresie utrzymania składowisk odpadów i unieszkodliwiania odpadów komunalnych z terenu Gminy Lubrza. Realizację tego zadania w imieniu Gminy Nysa powierzono [...] "C" spółka z o.o. z siedzibą w [...] prowadzącemu regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych - regionalne centrum gospodarki odpadami (§ 1 ust. 2 i 3 Porozumienia ).

Porozumienia międzygminne z Gminą Nysa o tej samej treści zawarły też Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...], Gmina [...] i Gmina [...].

W ramach tego Porozumienia Gmina Nysa zapewniła, że cena za przyjęcie odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych oparta będzie o aktualne dane dotyczące przychodów z tytułu realizacji usług publicznych, kosztów realizacji zobowiązania świadczenia usług publicznych z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa w przedmiocie i przejrzystości finansowej oraz uzyskanych przysporzeń ze środków publicznych z uwzględnieniem danych kosztowych i przychodowych instalacji (§ 2 pkt 3 w związku z pkt 2 lit. b i § 1 ust. 2 i 3 Porozumienia), a także będzie uwzględniała wyłącznie koszty zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych (art. 9m z dnia 13 września 1995 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach).

Gmina Nysa zapewniła również, że cena za przyjęcie odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych może ulec zmianie raz na trzy lata i będzie wynikać z przeprowadzonej analizy finansowej kosztów i przychodów funkcjonowania regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (...) (§ 2 pkt 3 w związku z pkt 2 lit. b i § 1 ust. 2 i 3 Porozumienia).

Obecnie skarżonym Zarządzeniem nr 1538/2018 z dnia 29.01.2018r. Burmistrz Nysy dokonał zmiany ceny za przyjęcie odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych i ustalił nowe wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, tj. za przyjęcie 1 tony odpadów do A w [...], które to, jak wynika z jego treści § 4, zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Nysa oraz siedzibie A w [...], zlokalizowanego na terenie B w [...]. Ten przyjęty przez Gminę Nysę sposób opublikowania przedmiotowego Zarządzenia, według Skarżącej, w istotnym stopniu narusza prawo, albowiem skoro ma ono status aktu prawa miejscowego, wymogiem jego obowiązywania, wynikającym z treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, winno być jego ogłoszenie w wojewódzkim publikatorze, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Według skarżącej nie ulega bowiem wątpliwości, że Zarządzenie nr 1538/2018 z dnia 29.01.2018r. Burmistrza Nysy zawiera regulacje, które kreują sytuację prawną każdego członka społeczności lokalnej, zamieszkującego obszar skarżącej Gminy Lubrza jak i innych gmin objętych porozumieniami międzygminnymi o tożsamej treści. Ma więc ono charakter normy generalnej. Choć w istocie, bezpośrednio kształtuje sytuację tylko i wyłącznie gmin będących stroną porozumień międzygminnych, zobowiązanych do korzystania z usług A w [...], to jednak z istoty przyjętej w Polsce zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynikającej z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż pośrednimi lecz realnymi adresatami proponowanych w nim rozwiązań są członkowie społeczności lokalnej, którzy będą zmuszeni do poniesienia odpowiednio wyższych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nadto jak dalej zauważono, opublikowany cennik opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej potencjalnie może być stosowany wobec każdego podmiotu (także indywidualnego), który dostarczy określoną ilość odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, co dodatkowo według Skarżącej potwierdza generalny charakter spornego Zarządzenia, skoro zawarte są w nim normy o charakterze abstrakcyjnym. Dlatego też według niej, to cechy omawianego Zarządzenia, a mianowicie jego powszechność i abstrakcyjność, zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, powinny mieć znaczenie decydujące dla oceny jego charakteru jako aktu prawa miejscowego. Skoro zatem skarżone Zarządzenie, posiada status aktu prawa miejscowego, to wymogiem jego obowiązywania wynikającym z treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, było ogłoszenie tegoż aktu w wojewódzkim publikatorze, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Następnie skarżąca, "posługując się pewną analogią", przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące kwalifikowania jako aktów prawa miejscowego uchwał rad gmin zatwierdzających taryfy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.12.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1567/11, wyrok NSA z dnia 27.09.2007r., sygn. akt II OSK 1046/07). Wskazała nadto, iż za koniecznością publikacji skarżonego aktu w publikatorze przemawiają także argumenty natury słusznościowej, bowiem opublikowanie treści zarządzenia nr 1538/2018 Burmistrza Nysy z dnia 29 stycznia 2018 r. jedynie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Nysa oraz w siedzibie A w [...] w niewątpliwy sposób narusza zasadę powszechnego dostępu adresatów norm prawnych do ich treści.

Z kolei zarzucając zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Skarżąca wywodziła, iż na podstawie powołanego przepisu można ustalić ceny i opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie wówczas, gdy samorząd usługi te świadczy samodzielnie (bezpośrednio). Zatem na tej podstawie, na co wskazuje się także w ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA 2284/99 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16.06.2015r., sygn. akt II SA/Ol 433/15) nie można kształtować cen i opłat wiążących usługodawców innych niż jednostki samorządu terytorialnego. Żaden przepis prawa nie uprawnia bowiem organów gminy do wykorzystywania posiadanych kompetencji władczych do bezpośredniego ingerowania w działalność np. spółek, funkcjonujących według zasad cywilnoprawnych. Gmina może wpływać na losy takich podmiotów i kierunki ich rozwoju tylko jako udziałowiec, w granicach przysługujących jej z tego tytułu praw. Jednocześnie jak dalej zauważono, w doktrynie ukształtowany został odmienny pogląd (por. Komentarz do art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej autorstwa C. Banasińskiego, K. Jaroszyńskiego, Wolters Kluwer 2017), stwierdzający, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, w odniesieniu do usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej, nie zastrzega wyraźnie, że chodzi o usługi świadczone bezpośrednio przez jednostki samorządu terytorialnego (w odróżnieniu od sformułowania "obiektów i urządzeń użyteczności publicznej j.s.t."),co nie wyklucza z zakresu tej regulacji obiektu i urządzenia jednostki samorządowej zarządzanego przez podmiot prywatny, jednakże według skarżącej dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia, które z powyższych stanowisk zostanie uznane za właściwe, choć oba wydają się być uzasadnione, ponieważ zakwestionowane zarządzenie zawiera odniesienie zarówno do usług komunalnych, jak i sytuacji korzystania z urządzeń oraz obiektów użyteczności publicznej. W związku z tym dyskusja ewentualnie może dotyczyć jedynie zakresu uchybień, a nie samego faktu ich wystąpienia.

Końcowo odnosząc się do kwestii istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu w/w Zarządzenia Burmistrza Nysy, według Skarżącej dla jego oceny istotna jest okoliczność, że jest ona podmiotem korzystającym z regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych [...], w warunkach ograniczonej dobrowolności. Z brzmienia, w szczególności art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2013 r. o odpadach wynika bowiem, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do wskazanej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W niniejszym stanie faktycznym dotyczy to regionalnego centrum gospodarki odpadami prowadzonego przez [...] "C" spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Obowiązek ten musi być przez Skarżącą realizowany pod groźbą poniesienia określonych kar pieniężnych i bez względu na to, czy wprowadzenie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej odbywa się w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem przedmiotowe zarządzenie w sposób bezpośredni wpływa na jej sferę praw i obowiązków, co uzasadnia posiadanie przez nią legitymacji do wystąpienia z niniejszą skargą.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nysy ( dalej: organ) wniósł o jej nieuwzględnienie.

W pierwszej kolejności nie zgodził się z twierdzeniem skargi, że zaskarżone Zarządzenie Burmistrza Nysy stanowi akt prawa miejscowego, gdyż skarżąca w swojej argumentacji pomija okoliczność, iż zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.- dalej u.s.g.), akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Jedynie wyjątkowo, w zakresie przepisów porządkowych, uprawnienie to przysługuje organowi wykonawczemu gminy (art. 41 ust. 2 u.s.g.), a zaskarżone Zarządzenie niewątpliwie nie należy do tej do grupy przepisów porządkowych.

Ponadto kwestionowany w skardze akt w ogóle nie mieści się w dyspozycji art. 40 u.s.g., co tym samym oznacza, że - wbrew stanowisku skarżącej - nie jest objęty obowiązkiem publikacji w urzędowym publikatorze na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Nie ma również racji skarżąca twierdząc, iż za zakwalifikowaniem zaskarżonego Zarządzenia do aktów prawa miejscowego przemawia analogia tego aktu do uchwał rad gmin dotyczących zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Przede wszystkim, na co zwrócono uwagę, dominująca większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego prezentuje pogląd, iż tego rodzaju uchwały nie stanowią aktów prawa miejscowego (postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt I GZ 174/18; postanowienie NSA z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IGZ 141/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 256/07; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1354/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 898/14; wyrok WSA w Gliwicach [nieprawomocny] z dnia 25 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/G1 289/18). Ponadto orzecznictwo to dotyczy aktów podejmowanych przez radę gminy, gdy tymczasem w niniejszej sprawie skarżony akt został wydany przez Burmistrza Nysy jako organ wykonawczy, co w kontekście przywołanego wyżej art. 41 ust. 1 u.s.g. pozostaje nie bez znaczenia. Nie sposób także pominąć okoliczności, iż uchwały rad w sprawie zatwierdzania taryf za wodę i ścieki podejmowane były (w aktualnym stanie prawnym organy stanowiące zostały pozbawione kompetencji w tym zakresie) w oparciu o inną podstawę prawną niż zaskarżone Zarządzenie. Natomiast w zakresie charakteru prawnego aktów podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że nie mają one przymiotu aktu prawa miejscowego ( m.in. NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 538/14; NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 758/10; NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 1103/08; NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 273/09; NSA w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. sygn. akt IIOSK 19/06; NSA w wyroku z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt IIOSK 138/05; NSA oz. we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 1415/01; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt III SA/G1 825/17 (nieprawomocny); WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/G1 35/16; WSA w Łodzi w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1050/12; WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 743/12 ).

Przywołane w tych wyrokach poglądy wskazują, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k stanowi podstawę do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego, nie zaś aktu prawa miejscowego. Nie kreuje on bowiem nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych, a jedynie określa kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Ponadto z treści art. 4 ust. 2 u.g.k. wynika, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Rada gminy może zatem scedować na organ wykonawczy gminy swoje uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (co ma miejsce w niniejszej sprawie). Gdyby te uprawnienia realizowały się w trybie aktu prawa miejscowego, to nie mogłyby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki, który - jak wyżej wskazano - z zasady nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego (41 ust. 1 u.s.g.). Istotne jest również, iż akty podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. - jako akty kierownictwa wewnętrznego - mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy. Akty takie nie posiadają cech generalności i powszechności charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyroki: WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; NSA z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 2320/00; NSA z dnia 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; NSA z dnia 16 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Po 230/94 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80).

Istotne jest również, że przepis art. 4 ust. 1 u.g.k. wskazuje nie tylko na kompetencje organów stanowiących do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (pkt 2), ale też wyboru sposobu prowadzenia form gospodarki komunalnej (pkt 1). Trudno zatem uznać, że tego typu postanowienie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. - ewidentnie wywierające skutki jedynie w strukturze wewnętrznej jednostki samorządu terytorialnego - może przybrać formę aktu prawa miejscowego. Dlatego też zasadne jest przyjęcie stanowiska, że cały art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, w tym jego pkt 2, jest podstawą do wydania aktów kierownictwa wewnętrznego i to niezależnie od tego, czy ich treścią jest postanowienie o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, czy o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (zarówno przybierające formę uchwały, jak i zarządzenia).

Za brakiem możliwości uznania, że zaskarżone Zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego przemawia i ta okoliczność, że uregulowania w nim zawarte nie są adresowane do podmiotów usytuowanych poza strukturą gminy i jej jednostek .

Wprowadzony cennik opłat nie dotyczy jakichkolwiek innych podmiotów realizujących usługi w zakresie gospodarki odpadami, w tym przyjmowania odpadów do składowania i unieszkodliwiania, ale jedynie spółki "C" sp. z o.o. w [...], w której Gmina Nysa posiada 100 % udziałów i która zgodnie z postanowieniami aktu założycielskiego i w ramach szczegółowej umowy wykonawczej realizuje zadanie własne Gminy Nysa w przedmiotowym zakresie. Cennik określony zaskarżonym Zarządzeniem nie jest tym samym wiążący dla wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi, a jedynie w takim wypadku można by rozpatrywać jego status w kategorii aktu prawa miejscowego, ale obowiązuje jedynie spółkę "C" jako podmiot komunalny, którego działanie oparte jest na zaangażowaniu środków publicznych, powiązany z Gminą Nysa organizacyjnie i kapitałowo, o czym stanowi § 2 Zarządzenia. Skoro więc w sposób jednoznaczny określono, że ustalona cena usługi komunalnej ma być stosowana przez konkretny podmiot, a tym samym cennika nie ustalono dla ogółu przedsiębiorców, to przemawia to za uznaniem zaskarżonego Zarządzenia za akt kierownictwa wewnętrznego zawierający wytyczne dla podmiotu wykonującego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi.

Odnosząc się z kolei do drugiego z zarzutów postawionych zaskarżonemu Zarządzeniu, na wstępie zauważono, iż zarzut ten nie został skonstruowany w sposób dostatecznie czytelny. Skarżąca bowiem zarzucając Zarządzeniu naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. z jednej strony wskazuje, iż w ramach generalnej właściwości do kształtowania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej nie może się mieścić się kształtowanie cen i opłat wiążących innych usługodawców niż jednostki samorządu terytorialnego. Z drugiej strony, przytacza poglądy doktryny, w świetle których ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., w odniesieniu do usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej, nie zastrzega wyraźnie, że chodzi o usługi świadczone bezpośrednio przez j.s.t.

Domniemając zatem jedynie, iż z powyższego zarzutu i jego uzasadnienia wynika zakwestionowanie możliwości ustalenia zarządzeniem Burmistrza cennika opłat w sytuacji, gdy zadanie w zakresie przyjmowania odpadów na składowisko nie jest świadczone bezpośrednio -"osobiście"- przez Gminę Nysa, ale realizowane jest przy pomocy gminnej spółki "C" sp. z o.o. w [...], według organu zarzut ten nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, w szczególności w regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce komunalnej. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie organu z treści tego przepisu wynika, kompetencja rady do podjęcia na tej podstawie stosownej uchwały lub wydania zarządzenia przez organ wykonawczy, któremu uprawnienie to zostało delegowane. Możliwość taka wyłączona mogłaby być ewentualnie jedynie wówczas, gdy dany rodzaj usług świadczył podmiot prywatny, względnie też taki, w którym dana jednostka samorządu terytorialnego w żaden sposób nie uczestniczy. Tylko w takim przypadku, tj. wykonywania danej usługi przez podmiot "zewnętrzny", którego działanie nie jest oparte w żadnym stopniu na zaangażowaniu środków publicznych, skutkowałoby to wyłączeniem danych świadczonych usług ze sfery komunalnych usług użyteczności publicznej. W niniejszej sprawie takie ograniczenie jednak nie występuje, bowiem spółka "C" jest spółką należącą w 100 % do Gminy Nysa, a zatem komunalną osobą prawną. Nie jest to więc ani podmiot prywatny, ani też podmiot, którego działanie nie jest oparte na zaangażowaniu środków publicznych (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej, Warszawa 2002).

W związku z powyższym uznać należy, iż ceny i opłaty mogą być ustanawiane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wówczas, gdy dotyczą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej (rozumianych jako usługi o charakterze użyteczności publicznej, które w sensie przedmiotowym zaspokajają potrzeby danej wspólnoty samorządowej) oraz są równocześnie świadczone przez podmioty, które mieszczą się w podmiotowym zakresie pojęcia "gospodarka komunalna", a więc zarówno przez jednostki samorządu terytorialnego, jak i komunalne spółki prawa handlowego, a nawet odrębne od jednostek samorządowych podmioty prawa (osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), którym jednostki samorządu terytorialnego powierzyły w drodze umowy wykonywanie określonych zadań (usług) z zakresu gospodarki komunalnej na podstawie art. 3 ust. 1 u.g.k. Usługi o charakterze użyteczności publicznej, zaspokajające potrzeby danej wspólnoty samorządowej, świadczone lub też organizowane przez podmioty wymienione wyżej, są przejawem wykonywania gospodarki komunalnej w znaczeniu ustawowym i dlatego też mogą być uznane za komunalne usługi o charakterze użyteczności publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (tak: M.Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Oficyna 2008). W konsekwencji w doktrynie przyjmuje się, że w ich przypadku kompetencję do określania wysokości cen i opłat za te usługi, jak też kompetencję do określania sposobu ustalania cen i opłat, posiada organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (łub organ wykonawczy, z mocy upoważnienia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k.).

W kolejnym piśmie procesowym pełnomocnik Gminy odnosząc się do treści udzielonej odpowiedzi na skargę, nie zgodził się z twierdzeniem strony przeciwnej, jakoby zaskarżone Zarządzenie nie stanowiło aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji nie podlegało obowiązkowemu ogłoszeniu w urzędowym publikatorze.

Podtrzymując zatem wcześniejsze zarzuty skargi, przytoczył jednocześnie na ich poparcie dodatkową argumentację prawną, podkreślając między innymi, iż samodzielność gminy gwarantowana zarówno w Konstytucji RP (art. 16, art. 164, art. 165 i art. 171), Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i w ustawie o samorządzie gminnym, nie jest absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zdań jedynie w granicach wynikających z ustaw. Tym samym nie może wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem tym przewidzianych.

Według Skarżącej, wbrew temu co twierdzi strona przeciwna zaskarżone Zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, objęty obowiązkiem publikacji w urzędowym publikatorze, przyznając jednocześnie iż w kwestii, której dotyczy przedmiotowy spór zaistniała rozbieżność prezentowanych obecnie stanowisk obu stron jest efektem niejednolitych poglądów orzecznictwa, co do charakteru prawnego cen i opłat ustalanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k..

Według wcześniejszych zapatrywań uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu zaliczano do aktów kierownictwa wewnętrznego, zawierających wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych.

Aktualnie dominuje jednakże pogląd, zgodnie z którym uchwały podejmowane na podstawie tej normy prawnej mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc zarówno wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osób korzystających z obiektów użyteczności publicznej. Tym samym przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Tym samym zdaniem strony skarżącej brak jest uzasadnionych powodów, według których adresatami aktu podejmowanego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. miałyby być wyłącznie podmioty funkcjonujące w strukturze gminy, skoro z brzmienia tego przepisu nie wynika żadne takie ograniczenie w zakresie podmiotowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem skargi uczyniono w niniejszej sprawie Zarządzenie Burmistrza Nysy nr 1538/2018 z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, tj. za przyjęcie odpadów do A w [...], wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 u.g.k. oraz uchwały nr V/24/98 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 16 grudnia 1998 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta i Gminy Nysa uprawnień do ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W ramach tego aktu ustalono cennik za przyjęcie 1 tony odpadów do A w [...] zlokalizowanego na terenie B w [...], w wysokościach - określonych bez podatku VAT- w jej poszczególnych załącznikach dotyczących odpowiednio : nr 1- odpadów kierowanych na kwaterę składowania odpadów; nr 2 - odpadów kierowanych do sortowania i przygotowania do odzysku innymi metodami; nr 3 - odpadów kierowanych na kompostownię i instalację stabilizacji tlenowej oraz nr 4 - wyselekcjonowania odpadów jednego rodzaju z segregacji u źródła niezawierające domieszek innych odpadów.

Na wstępie dalej czynionych ocen prawnych, niezbędnym jest wskazanie, iż wprawdzie przedmiot skargi stanowi zarządzenie organu wykonawczego, jakim jest Burmistrz Nysy, jednakże zostało ono wydane w oparciu o stosowne jego umocowanie wynikające z uchwały nr V/24/98 Rady Miejskiej v Nysie z dnia 16 grudnia 1998 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta i Gminy Nysa uprawnień do ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnione są do ustalania wysokości cen i opłat albo określenia sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Oznacza to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizując kompetencję z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może samodzielnie ustalić wysokość cen i opłat bądź określić sposób ich ustalania, może także, na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., powierzyć uprawnienia w tym zakresie organowi wykonawczemu. Przewidziane w art. 4 ust. 2 u.g.k. upoważnienie do powierzenia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnień z art. 4 ust. 1 pkt 2 tego przepisu organom wykonawczym tych jednostek, odbiega od zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek dotyczy przepisów porządkowych). Nie mogą one jednak wpływać na ocenę charakteru prawnego uchwał organów stanowiących, gdyż o tym decyduje rodzaj materii regulowanych daną uchwałą. Podkreślić trzeba, że w rozważanym stanie prawnym nie było żadnych przeszkód, aby uznać, że przewidziana w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. kompetencja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym upoważnieniem ustawowym do podjęcia aktu prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W konsekwencji należało przyjąć, że aktem prawa miejscowego będzie również akt podjęty przez organ wykonawczy w ramach subdelegacji unormowanej w art. 4 ust. 2 u.g.k. ( por wyrok NSA z dnia 19 wrześnią 2018r. sygn. akt II OSK 1909/16- opublikowany, podobnie jak i dalsze przywołane orzeczenia w internetowej CBOSA)

Wobec tego, podstawę prawną zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W doktrynie oraz w orzecznictwie akcentuje się, że aby zarzuty skargi dotyczące uchwały czy zarządzenia zostały przez sąd administracyjny rozpoznane merytorycznie, musi zostać naruszony interes prawny skarżącego. W ten sposób wyłączone spod kontroli sądowej są skargi tych osób ( podmiotów), których uprawnienia ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt. Nie można skarżyć się na potencjalne jedynie zagrożenie dla interesu prawnego. Podmiot skarżący musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą czy zarządzeniem, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (W. Kisiel, w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 815-816 oraz podane tam orzecznictwo, J. Zimmermann, Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: red. H. Olszewski, B. Popowska, Gospodarka – Administracja – Samorząd, Poznań 1997, str. 615-616).

Dlatego też przed przystąpieniem do ewentualnej merytorycznej oceny zarzutów skargi, Sąd był zobowiązany w pierwszej kolejności do sprawdzenia czy zaskarżone Zarządzenie w ogóle narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, albowiem legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje jedynie temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.

Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Tym samym, w odniesieniu do tej kategorii uchwał organów gminy, zaostrzone zostały przez ustawodawcę rygory dotyczące ich zaskarżania, co wynika z ich ustrojowego charakteru, jako aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak kolejne przywołane orzeczenia).

Ograniczenie wynikające z ustawy samorządowej, polegające na wykazywaniu przez stronę skarżącą naruszenia jej interesu prawnego, powoduje, że skarga z art.101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Dopiero naruszenie tak rozumianego jej interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Jak również uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, ( OTK-A 2008, nr 7, poz. 121), art. 101 ust. 1 u.s.g., rozumiany w ten sposób, że umożliwia on zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji.

W orzecznictwie podkreśla się, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt I SA 2503/01, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11). Chcąc zatem skutecznie zaskarżyć uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wnoszący skargę musi dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego prawnomaterialną sferę uprawnień lub obowiązków, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Nadto, to na skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07).

Niewątpliwie zatem legitymacja skargowa oparta na art. 101 u.s.g. musi uwzględniać naruszenie interesu prawnego (konkretnego prawa lub uprawnienia), a nie naruszenie interesu faktycznego.

Mając na uwadze powyższe ogólne uwagi dotyczące warunków formalnych, do zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w ocenie Sądu nie zostały one spełnione w niniejszej sprawie, stąd też Skarżącej nie przysługiwała legitymacja procesowa do wywiedzenia skargi na przedmiotowe Zarządzenie Burmistrza Nysy nr 1538/2018 z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, tj. za przyjęcie odpadów do A w [...].

Wprawdzie, co nie jest w sprawie negowane, wynikające z tego Zarządzenia stawki opłat za przyjęcie odpadów do A w [...], mają zastosowanie również do Skarżącej, jednakże obowiązek ich ponoszenia ( uiszczania) nie wynika z mocy obowiązującej tego skarżonego aktu, ale z treści zawartego przez Skarżącą z Gminą Nysa porozumienia międzygminnego z dnia 15.05.2013r., którego przedmiotem jest określenie zasad współpracy w zakresie wspólnej gospodarki odpadami komunalnymi. W ramach tego porozumienia Skarżąca przekazała Gminie Nysa realizację zadania własnego w zakresie utrzymania składowisk odpadów i unieszkodliwiania odpadów komunalnych z terenu Gminy Lubrza, a realizację tego zadania w imieniu Gminy Nysa powierzono [...] "C" spółka z o.o. z siedzibą w [...] prowadzącemu regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych - regionalne centrum gospodarki odpadami (§ 1 ust. 2 i 3 porozumienia międzygminnego z dnia 15.05.2013r.).

W poszczególnych dalszych zapisach tego porozumienia, przewidziano szczegółowe zasady ustalania cen za przyjęcie odpadów do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, ich aktualizowania oraz co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie tryb rozstrzygania wszelkich sporów, zaistniałych w związku z jego realizacją.

I tak, w ramach realizacji powierzonego Gminie Nysa zadania zobowiązała się ona wobec Gminy Lubrza do:

1) wybudowania i utrzymywania regionalnej instalacji do przetwarzania i składowania odpadów komunalnych (RIPOK) oraz przyjmowania na tą instalację odpadów komunalnych z terenu Gminy Lubrza, zapewnienia, iż cenę przyjmowania odpadów od przedsiębiorców oraz jednostek organizacyjnych Gminy Lubrza świadczących usługi w zakresie odbierania i transportu odpadów komunalnych, określać będzie Zarządzenie Burmistrza Nysy w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej tj. za przyjęcie i przetwarzanie odpadów w B-[...], przy czym cena ta będzie równa wysokości opłat za przyjmowanie i przetwarzanie odpadów z terenu Gminy Nysa,

2) zapewnienia, że cena przyjęcia odpadów na B-[...] może ulec zmianie jedynie na następujących zasadach:

a) w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2014 r. - nie częściej niż raz na pół roku,

b) w okresie od 1 stycznia 2015 r. - raz na 3 lata, i będzie wynikać z przeprowadzonej analizy finansowej kosztów i przychodów funkcjonowania B-[...], uzasadniającej konieczność zmiany cennika. Projekt cennika wraz z analizą i uzasadnieniem będzie przekazywany przez Gminę Nysa Gminie Lubrza z co najmniej jednomiesięcznym wyprzedzeniem przed planowaną zmianą cennika. W trakcie trwania 3 letniego okresu, o którym mowa w lit. b powyższa cena może również ulec zmianie:

– o roczny wskaźnik inflacji publikowany przez Główny Urząd Statystyczny,

– o wysokość zmiany kwoty opłaty za korzystanie ze środowiska - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami,

3) zapewnienia, że cena przyjęcia odpadów ustalana będzie z należytą starannością w oparciu o aktualne dane dotyczące: przychodów z tytułu realizacji usług publicznych, kosztów realizacji zobowiązania świadczenia usług publicznych z bezwzględnie obowiązującymi normami prawa w przedmiocie i przejrzystości finansowej oraz uzyskanych przysporzeń ze środków publicznych,

4) przekazywania do końca lutego każdego roku kalendarzowego Gminie Lubrza informacji, za rok ubiegły, dotyczącej rodzaju i ilości odpadów komunalnych przyjętych do procesów przetwarzania w B-[...].

Jednocześnie strony tego porozumienia zobowiązały się do wdrażania poniższych kierunków postępowania z odpadami komunalnymi, a mianowicie :

1) zapobiegania powstawania odpadów,

2) objęcia wszystkich mieszkańców zorganizowanym systemem zbiórki odpadów komunalnych zmieszanych i segregowanych u źródła,

3) wdrożenia i rozwoju selektywnej zbiórki odpadów służącej odzyskiwaniu i przygotowaniu do ponownego użycia surowców wtórnych, odpadów opakowaniowych, wielkogabarytowych,

4) bezpiecznego dla środowiska unieszkodliwiania odpadów, a także zagospodarowanie odpadów pochodzących z remontów oraz niebezpiecznych, w sposób wynikający z obowiązujących przepisów prawa,

5) podjęcia wspólnych konsultacji w trakcie tworzenia, wprowadzania i korygowania zasad utrzymania czystości i porządku zawartych w gminnych regulaminach utrzymania czystości i porządku, mogących mieć wpływ na funkcjonowanie B-[...].

Porozumienie to zawarto na czas nieokreślony, zaś każda z jego stron ma prawo je rozwiązać z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia (§ 4 porozumienia)

Z kolei w końcowych zapisach Porozumienia w ramach § 6 umawiające się strony zobowiązały się do należytej staranności, w celu polubownego rozstrzygnięcia wszelkich sporów związanych z jego realizacją, zaś w przypadku niemożności ich rozstrzygnięcia w polubowny sposób strony ustaliły, iż właściwym do ich rozstrzygnięcia będzie sąd powszechny właściwy dla Gminy Nysy.

Mając zatem na uwadze zapisy powyższego Porozumienia, treść samej skargi i podniesionych w niej zarzutów wraz z przywołaną na ich poparcie argumentacją faktyczną i prawną, w tym dotyczącą w szczególności kwestii istnienia interesu prawnego, w oparciu o który Skarżącą wywodzi swoją legitymację procesową do zaskarżenia do sądu administracyjnego Zarządzenia Burmistrza Nysy nr 1538/2018 z dnia 29.01.2018r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, tj. za przyjęcie odpadów do A w [...], jako aktu prawa miejscowego, w ocenie Sądu brak jest w niniejszej sprawie jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g.

Niewątpliwie bowiem, sam obowiązek ponoszenia przez Skarżąca na rzecz Gminy Nysa stosownych opłat, przewidzianych wprawdzie w skarżonym obecnie Zarządzeniu Burmistrza Nysy nr 1538/2018 z dnia 29.01.2018r., wynika nie z jego powszechnej mocy obowiązywania, ale jest konsekwencją zawartego przez obie gminy porozumienia przewidującego,iż cenę przyjmowania odpadów od przedsiębiorców oraz jednostek organizacyjnych Gminy Lubrza świadczących usługi w zakresie odbierania i transportu odpadów komunalnych, określać będzie Zarządzenie Burmistrza Nysy w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej tj. za przyjęcie i przetwarzanie odpadów w B-[...], przy czym cena ta

będzie równa wysokości opłat za przyjmowanie i przetwarzanie odpadów z terenu Gminy Nysa. To, że strony porozumienia, odwołują się do cen określonych w ramach np. prawa miejscowego, nie oznacza iż określona przez nie cena nie ma nadal ma charakteru ceny umownej.

Końcowo Sąd zauważa, iż również niezasadnym okazało się wywodzenie przez Skarżącą swojego interesu prawnego z regulacji art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2013 r. o odpadach. Można jedynie w tym miejscu zauważyć pewną niekonsekwencję pomiędzy twierdzeniem Skarżącej, iż jest ona pod groźbą kary obowiązana do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do wskazanej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w stanie faktycznym - regionalnego centrum gospodarki odpadami prowadzonego przez [...] "C" spółka z o.o. z siedzibą w [...], a zapisami samego Porozumienia przewidującego, że każda z jego stron może je rozwiązać z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia.

Za istnieniem interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 u.s.g. nie przemawia także ta część argumentacji Skarżącej, w której to wywodzi ona, iż Zarządzenie nr 1538/2018 z dnia 29.01.2018r. Burmistrza Nysy zawiera regulacje, które kreują sytuację prawną każdego członka społeczności lokalnej, zamieszkującego obszar Gminy Lubrza jak i innych gmin objętych porozumieniami międzygminnymi o tożsamej treści. Przyznając wprawdzie. że w istocie Zarządzenie to, bezpośrednio kształtuje sytuację tylko i wyłącznie gmin będących stroną porozumień międzygminnych, zobowiązanych do korzystania z usług A w [...], to jednak według niej, z istoty przyjętej w Polsce zasady ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynikającej z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, iż pośrednimi lecz realnymi adresatami proponowanych w nim rozwiązań są członkowie społeczności lokalnej, którzy będą zmuszeni do poniesienia odpowiednio wyższych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wprawdzie z ekonomicznego punktu widzenia, nie można odmówić tej argumentacji pewnej racjonalności, to jednakże z już z prawnego punktu widzenia nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż sporne zarządzenie, w jakikolwiek sposób bezpośrednio wpływa na prawnomaterialną sferę uprawnień lub obowiązków mieszkańców gmin, będących stronami zawartych porozumień. Oczywiście przewidziane w ramach skarżonego Zarządzenia ceny za przyjęcie odpadów do A w [...], mogą poprzez ich uwzględnienie we własnej już kalkulacji opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przeprowadzonej już przez samą Skarżąca, mieć końcowo przełożenie na sytuację jej własnych mieszkańców. Jednakże aktem prawa miejscowego w tym stanie rzeczy, który będzie kształtował ich prawa i obowiązki, będzie własna uchwała Gminy, a nie skarżone Zarządzenie Gminy Nysy. Niewątpliwie tym samym o ile można w tym związaniu dopatrzeć się istnienia interesu faktycznego, to z cała pewnością nie ma on charakteru interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 u.s.g. A jedynie jego wykazanie stanowiłoby dla skarżącej legitymację procesową do skutecznego skorzystania z prawa do skargi.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż z uwagi na stwierdzony w niniejszej sprawie brak interesu prawnego skarżącej, złożona przez nią skarga o stwierdzenie nieważność zaskarżonego Zarządzenia Burmistrza Nysy podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.