Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Op 290/18 w sprawie ze skargi G. L. na zarządzenie Burmistrza Nysy z dnia 29 stycznia 2018 r. nr 1538/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 listopada 2018 r. (sygn. akt I SA/Op 290/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy L. (dalej: skarżąca) na zarządzenie Burmistrza Nysy (dalej: organ) z dnia 29 stycznia 2018 r., nr 1538/2018 w przedmiocie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oddalił skargę.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła skarżąca, a zaskarżając wyrok w całości

zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do jej oddalenia gdyż w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ istotny na wynik sprawy,

b) art. 58 § pkt 5a i §3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy w ocenie sądu brak było interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2018, poz. 143 ze zm.), co powinno Sąd I instancji obligować do odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia,

c) art. 101 ustawy o samorządzie gminnym polegające na jego błędnej wykładni, która sprowadzała się do niezasadnego przyjęcia, iż z treści tego przepisu nie wynika, aby skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia do sądu administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że interes prawny skarżącej został naruszony zarządzeniem Burmistrza Nysy nr 1538/018 r. z dnia 29 stycznia 2018 r., co daje skarżącej skuteczne prawo do zaskarżenia powyższego zarządzenia.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt I p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 9 e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. 2018, poz. 629 ze zm.) polegające na jego niezastosowaniu, które sprowadza się do przyjęcia, że adresatem tego przepisu nie jest skarżąca.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zaniechanie przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skargę kasacyjną, pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 1842 – dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że na podstawie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. Ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08 – dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie – będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej - jest zarządzenie Burmistrza Nysy nr 1538/2018 z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, tj. za przyjęcie odpadów do Zakładu Unieszkodliwiania i Odzysku Odpadów w D., wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz uchwały nr V/24/98 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 16 grudnia1998 r. w sprawie powierzenia Zarządowi Miasta i Gminy Nysa uprawnień do ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że w tym zakresie skarżąca kasacyjnie podniosła uchybienie przez Sąd pierwszej instancji zarówno art. 58 § pkt 5a i §3 p.p.s.a., jak i art.151 p.p.s.a. NSA stwierdza, że są to zarzuty niezasadne.

Podkreślić należy, że regulacja art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. dotyczy jedynie tych przypadków, gdy brak naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi, formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art.151 p.p.s.a.

Naruszenie art. 151 p.p.s.a., tj. przepisu który reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd oddalił skargę, co z kolei można ocenić dopiero po zbadaniu poprawności zastosowania w sprawie zaskarżonych uchwał czy też aktów. Tego ostatniego elementu w petitum skarg kasacyjnej brak. W związku z powyższym podkreślić należy, że art.151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. II OSK 2077/10, wyrok NSA z dnia 4.03.2014 r. II OSK 2387/12).

Dokonując analizy trzeciego zarzutu wskazanego w skardze kasacyjnej a mianowicie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy wskazać, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonego aktu czy też uchwały.

Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała/akt organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego.

W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały/aktu został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kwestionowanego Zarządzenia Burmistrza Nysy nr 1538/018 r. z dnia 29 stycznia 2018 r., doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i w sposób prawidłowy wskazał, że obowiązek ponoszenia opłat za zagospodarowanie odpadów komunalnych nie wynika z postanowień zawartych w zarządzeniu Burmistrza Nysy nr 1538/018 r. z dnia 29 stycznia 2018 r., a z innego aktu, mianowicie z Porozumienia Międzygminnego (dalej: Porozumienie) zawartego 15 maja 2013 r. pomiędzy Gminą Nysa a Gminą L. którego przedmiotem jest określenie zasad współpracy w zakresie wspólnej gospodarki odpadami komunalnymi. W ramach powyższego porozumienia Gmina L. przekazała Gminie Nysa wykonywanie zadania własnego Gminy L., a polegającego m.in. na utrzymywaniu składowisk odpadów i unieszkodliwiania odpadów komunalnych z terenu Gminy L. Na podstawie § 1 ust. 2 i 3 Porozumienia realizacja powyższego zadania w imieniu Gminy Nysa powierzona została [...] spółka z o.o. z siedzibą w N. Odpady komunalne – zgodnie z treścią § 1 ust. 3 porozumienia – przyjmowane będą przez [...] spółka z o.o. z siedzibą w N. prowadzącemu regionalną instalację przetwarzania odpadów komunalnych – pod nazwą Regionalne Centrum Gospodarki Odpadami - N. w D., począwszy od 1 lipca 2013 r. Należy zwrócić uwagę także na treść § 6 ust. 1 i 2 Porozumienia, na podstawie którego strony niniejszego porozumienia zobowiązują się do należytej staranności, w celu polubownego rozstrzygnięcia wszelkich sporów, związanych z realizacją niniejszego porozumienia. Natomiast w przypadku braku możliwości polubownego rozstrzygnięcia sporu strony ustaliły, że właściwy do rozstrzygnięcia sporu będzie sąd powszechny właściwy dla Gminy Nysa.

Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza także prawidłowość wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, który wskazał w uzasadnieniu wyroku, że obowiązek ponoszenia przez skarżącą na rzecz Gminy Nysa opłat, przewidzianych w zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji Zarządzeniu Burmistrza Nysy nr 1538/2018 z dnia 29 stycznia 2018r., wynika nie z jego powszechnej mocy obowiązywania, ale jest konsekwencją zawartego przez obie gminy porozumienia przewidującego, iż cenę przyjmowania odpadów od przedsiębiorców oraz jednostek organizacyjnych Gminy L. świadczących usługi w zakresie odbierania i transportu odpadów komunalnych, określać będzie Zarządzenie Burmistrza Nysy w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej tj. za przyjęcie i przetwarzanie odpadów w Regionalnym Centrum Gospodarki Odpadami - N.w D., przy czym cena ta będzie równa wysokości opłat za przyjmowanie i przetwarzanie odpadów z terenu Gminy Nysa (§ 2 pkt 1 Zarządzenia Burmistrza Nysy). Strony ustaliły w powyższym akcie także problematykę zmiany ceny przyjęcia odpadów (§ 2 pkt 2 i 3 Zarządzenia Burmistrza Nysy).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdzając prawidłowość rozważań Sądu pierwszej instancji, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżone Zarządzenie Burmistrza Nysy z dnia 29 stycznia 2018 r. naruszało interes prawny skarżącej. Dlatego też trzeci zarzut wskazany w petitum skargi kasacyjnej należy uznać jako bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie wskazała tylko jeden zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na niezastosowaniu art. 9 e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U.2017, poz. 1289 ze zm., dalej: ustawa). Przepis ten ustanawia określone obowiązki podmiotu odbierającego odpady komunalne. Zgodnie z tym przepisem podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości:

1) selektywnie zebranych odpadów komunalnych bezpośrednio lub za pośrednictwem innego zbierającego odpady do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami, o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

2) zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 9e ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).

Art. 9e ustawy określa obowiązki podmiotu odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości co do sposobu postępowania z tymi odpadami. Zawarte w nim unormowania mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Podmioty odbierające odpady są związane tymi zasadami. Odrębnie w przepisie tym określono zasady postępowania z odpadami zebranymi selektywnie i z odpadami niesegregowanymi. Z przepisu także wynika bezwzględny zakaz mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości (por. A. Szymczak [w:] M. Budziarek, A. Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, do art. art. 9(e), LEXel).

Należy podkreślić, że art. 9 e ust. 1 pkt 2 ustawy zawarty został w Rozdziale 4a, normującym warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych, stanowiących działalność reglamentowaną na podstawie ustawy. Zakaz mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości, zawarty w przepisie art. 9e ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach adresowany jest do podmiotu odbierającego odpady komunalne (por. wyrok NSA z 6.04.2018 r., II FSK 872/16, LEX nr 2522439.

Naczelny Sąd administracyjny stwierdza, że skarżąca w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie wykazała, że jest adresatem tej normy. Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznaje zarzut naruszenia prawa materialnego jako bezzasadny.

W świetle powyższego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego za bezzasadne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.