Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Joanna Runge -Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska,, Sędzia del. WSA Maria Werpachowska - spr., Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1926/06 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1926/06 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. i A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, skargę oddalił.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 30 grudnia 1949 r. S. F. zwróciła się do Zarządu Miejskiego w m. [...] W. o przywrócenie terminu i przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], nr hip. [...]- [...]. Wymieniona nieruchomość o powierzchni [...] m2 stanowiła, jak wynika z zaświadczenia z dnia [...] czerwca 1948 r. wydanego przez Sąd Grodzki w W., własność W. i S. F., na mocy aktu kupna z [...] lutego 1937 r.

Orzeczeniem administracyjnym nr L. dz. [...] niezawierającym oznaczenia daty wydania (pieczątka wskazuje, że orzeczenie wysłano [...] kwietnia 1951 r.) Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. odmówiło S. F. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wymienionej nieruchomości. W uzasadnieniu podano, że nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę w dniu [...] sierpnia 1948 r., a zatem przewidziany w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) 6-ciomiesięczny termin do złożenia wniosku upłynął 16 lutego 1949 r. Podanie o przywrócenie terminu nie zawierało wskazania okoliczności i dowodów stwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy, z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Orzeczenie zawierało pouczenie, że nie przysługuje od niego odwołanie. Konsekwencją tego orzeczenia było kolejne orzeczenie podjęte przez ten sam organ administracji w dniu [...] października 1951 r. nr L.dz. [...], którym odmówiono przyznania własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 17 października 2005r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek E. W. i A. F. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. L. dz. [...] bez daty, którym odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Wnioskodawcy wykazali, że są następcami prawnymi dawnych właścicieli na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział II Cywilny sygn. akt [...] z [...] października 1991 r. Podnieśli, że orzeczenie odmawiające przyznania prawa do gruntu było zaskoczeniem dla rodziny bowiem celem dekretu z dnia 26 października 1945 r. było stworzenie warunków do odbudowy stolicy ze zniszczeń wojennych przez umożliwienie szybkiego dysponowania terenami. Wskazali, że nieruchomość położona była w prawobrzeżnej W., w dzielnicy najmniej zniszczonej w czasie wojny, a budynek mieszkalny był w całości zachowany. Podnieśli okoliczność, że w orzeczeniu z [...] października 1951 r. zamieszczono pouczenie o możliwości wniesienia odwołania, które zostało złożone. Wbrew procedurze przyjętej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r., odwołanie zostało rozpatrzone przez to samo Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. kwestionowanym orzeczeniem administracyjnym L. dz. [...] bez daty. W tym orzeczeniu z kolei podano, że odwołanie od niego nie przysługuje. W ocenie wnioskodawców orzeczenie wydano z naruszeniem właściwości organów administracji (art. 156 § 1 pkt 1 kpa) oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pismem z dnia 14 marca 2006 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego nr L. dz. [...] bez daty. Wnioskodawcy w piśmie z dnia 14 kwietnia 2006 r. wskazali na brak w aktach przekazanych SKO istotnych dokumentów dotyczących nieprawidłowości w nabyciu przez Gminę W. [...] własności przedmiotowej nieruchomości. W ich ocenie w decyzji komunalizacyjnej zamieszczono nieprawdziwe stwierdzenie o niezgłoszeniu zastrzeżeń przez właścicieli nieruchomości. Z tego powodu decyzja ta także powinna być unieważniona. Podnieśli ponadto, iż władze m. [...] W. prowadziły sprzedaż lokali w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości z pominięciem praw właścicieli. Zażądali przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z ich udziałem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego L.dz. [...] bez daty. Organ wskazał, że brak jest podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zaś zarzuty dotyczące sprzedaży mieszkań w budynku przy ul. [...], nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, jeśli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadania przez Gminę właściciele nie zgłosili wniosku o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (po zmianach - własności czasowej, a później użytkowania wieczystego) i nie zostało przyznane im to prawo, to również budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy. Początek biegu terminu został związany z dniem objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m. [...] W., przy czym procedura obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę i ustalania terminów objęcia była uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę m. [...] W. w dniu [...] sierpnia 1948r., zatem termin do złożenia wniosku upłynął 16 lutego 1949 r. S. F. złożyła wniosek dopiero 30 grudnia 1949 r. Organ stwierdził, że termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, a zatem nie jest możliwe jego przywrócenie. Z upływem terminu prawa materialnego wiążą się ujemne skutki dla strony. Z tego powodu żadne okoliczności uchybienia terminowi do złożenia wniosku nie mają znaczenia dla sprawy.

SKO wyjaśniło równocześnie, że wnioskodawcy mylą treść dwóch orzeczeń administracyjnych podjętych przez Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. w przedmiocie gruntu przy ul. [...]. Orzeczenie L. dz. [...] z 1951 r. zawiera odmowę przywrócenia terminu i jak pouczono w jego treści - nie podlegało ono zaskarżeniu. Natomiast orzeczenie z dnia [...] października 1951 r. zawierało odmowę przyznania S. F. prawa własności czasowej ze względu na odmowę przywrócenia terminu do złożenia wniosku w tej sprawie. To orzeczenie stało się przedmiotem odwołania wniesionego przez Stefanię F. do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, które zostało przez nie rozpatrzone w dniu 12 grudnia 1951r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy podnieśli, że o nieważności orzeczenia odmawiającego przywrócenia terminu przesądza już sam fakt, że jest ono pozbawione daty. Okoliczności tej nie wyjaśniono przy pomocy innych dowodów, gdyż nie przeprowadzono rozprawy, a zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy był niewystarczający. SKO nie ustosunkowało się do naruszenia prawa polegającego na pominięciu pierwszeństwa właścicieli do nabycia mieszkań w przedmiotowym budynku. W aktach brak jest dokumentów dotyczących nieprawidłowości w nabyciu przedmiotowej nieruchomości przez Gminę W. [...] oraz prowadzonej sprzedaży lokali. Przejęcie budynku przy ul. [...] było sprzeczne z ratio legis dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, które sprowadzało się do umożliwienia odbudowania powojennych zniszczeń. Budynek przy ul. [...] odbudowy nie wymagał, a zatem decyzja o przejęciu powinna zostać unieważniona. Powołali się też na ochronę prawa własności, jaką gwarantuje Konstytucja RP oraz stwierdzili, że dekret jest sprzeczny z Konstytucją, a zatem organy samorządowe jego przepisów stosować nie powinny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, że termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, dotyczy bowiem uprawnienia określonego w prawie materialnym i z upływem takiego terminu powstają ujemne skutki dla strony, a jego przywrócenie nie jest możliwe. Okoliczności uchybienia terminu nie mają zatem znaczenia dla sprawy. Oceny tej nie zmienia brak oznaczenia daty wydania orzeczenia administracyjnego. Organ stwierdził też, że nie istnieją wątpliwości, których wyjaśnienie wymagałoby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wyjaśnił, że w postępowaniu tym nie mogą być rozważane kwestie odnoszące się do sprzedaży mieszkań w budynku przy ul. [...], jak również nie może być przedmiotem oceny Kolegium zgodność przepisów dekretu z Konstytucją RP.

Na decyzję SKO w W. z dnia [...] E. W. i A. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazali, że argumentacja organu jest sprzeczna z prawem. Podnieśli, że wnioskiem z dnia 17 października 2006 r. wystąpili o stwierdzenie niezgodności z prawem dwóch orzeczeń administracyjnych Prezydium Rady Narodowej w m. st. W.: z dnia [...] października 1951 r. znak: [...] odmawiającego ówczesnym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu oraz drugiego - bez daty L.dz. [...], w którym odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Tymczasem decyzje Kolegium odnoszą się wyłącznie do tego drugiego orzeczenia. Zarzucili, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego. Nie podzielili poglądu SKO, że brak daty orzeczenia nie ma znaczenia w sprawie. Decyzje wydane przez SKO nie usunęły poważnych wątpliwości dotyczących zgodności z prawem potraktowania ówczesnych właścicieli nieruchomości przy ul. [...]. Niezrozumiały jest też fakt nieskorzystania z art. 89 § 1 i 2 kpa, który pozwala organowi administracji przeprowadzenie rozprawy mogącej wyjaśnić wiele wątpliwych kwestii.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia sprawy nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1951 r. Kolegium wskazało, że nie jest organem właściwym, gdyż odwołanie S. F. od tego orzeczenia zostało załatwione decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1951 r., w związku z czym właściwym do rozpoznania sprawy jest Minister Budownictwa, któremu Kolegium przekazało wniosek do rozpatrzenia. Wyjaśniono, że wniosek z dnia 17 października 2005 r. (omyłkowo wskazano 16.10.2006 r.) był nieprecyzyjny i dopiero w skardze z dnia 24 października 2006 r. skarżący wskazali, że domagają się stwierdzenia nieważności także orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1951 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1926/06, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę E. W. i A. F. stwierdził, że SKO w W. prawidłowo przyjęło, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia odmawiającego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Sąd wskazał, że termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., jest terminem prawa materialnego i jako taki jest nieprzywracalny. Wprawdzie organ administracji rozpatrywał wniosek S. F. o przywrócenie terminu w świetle materialnych przesłanek określonych w art. 41 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341), a więc tak, jakby chodziło o przywrócenie terminu procesowego, to jednak przyjęcie takiego sposobu rozpatrzenia wniosku nie stanowi rażącego naruszenia obowiązujących ówcześnie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Do czasu podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie 5 sędziów z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 (ONSA 1997/2/56) praktyka organów w zakresie możliwości przywrócenia wskazanego terminu była niejednolita.

Sąd I instancji stwierdził, że brak daty wydania orzeczenia, którego stwierdzenia nieważności domagały się strony, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa. Niezamieszczenie w orzeczeniu administracyjnym daty jego wydania jest wadą o charakterze formalnym nieoznaczającą jednak rażącej sprzeczności z prawem. Dokument ten zawiera wskazanie daty wysłania stronom ([...] kwietnia 1951 r.), co pozwala określić czas jego wydania. Istotne jest także, że orzeczenie zostało doręczone stronie w dniu 6 kwietnia 1951 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach potwierdzenie odbioru. Orzeczenie to posiada wszystkie pozostałe elementy kwalifikujące do uznania za decyzję organu administracji, określone w art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.

Za niezasadne uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzuty dotyczące nierozpatrzenia całokształtu sprawy. Podniósł, że wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie nie obejmował żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania S. F. prawa własności czasowej, a jedynie wskazywał, iż konsekwencją odmowy przywrócenia terminu było wydanie przez Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. orzeczenia z dnia [...] października 1951 r. o odmowie przyznania wspomnianego prawa. Za pozbawione racji Sąd uznał także przekonanie skarżących, że obowiązkiem SKO w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją było odniesienie się do kwestii związanych ze sprzedażą mieszkań w budynku położonym na przedmiotowym gruncie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena przez właściwy organ administracji publicznej, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być poddawane ocenie kwestie nieobjęte treścią kontrolowanego orzeczenia. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia przepisów o właściwości organu. Skarżący mylnie przyjęli bowiem, że kwestionowane orzeczenie administracyjne było wynikiem rozpatrzenia odwołania S. F. od orzeczenia z dnia [...] października 1951 r. odmawiającego przyznania jej prawa własności czasowej. Podzielił też pogląd SKO o niecelowości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przywrócenia uchybionego terminu nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, jak też konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r. wniosła E. W. i A. F., reprezentowani przez radcę prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1926/06 odrzucił skargę kasacyjną A. F., wobec niezłożenia przez niego wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu, co skutkowało tym, że nie rozpoczął biegu 30-dniowy termin do jej wniesienia. Zaskarżając w imieniu E. W. w skardze kasacyjnej wyrok Sądu I instancji w całości radca prawny wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w razie ustalenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 § (brak wskazania paragrafu) powołanej wyżej ustawy, oraz o

3. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Wyrokowi Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. bezpodstawne uznanie, że można w niniejszej sprawie zastosować niekonstytucyjne przepisy, jakimi są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

2. naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1271) poprzez niewłaściwe zastosowanie,

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że decyzja administracyjna pozbawiona daty wywołuje skutki prawne (mimo braku możliwości ustalenia z jaką datą owe skutki prawne następują) i nie podlega unieważnieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przedstawiono stan faktyczny oraz prawny sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził spór w orzecznictwie, jaki wywoływała kwestia, czy skuteczne jest zgłoszenie wniosku o przyznanie własności czasowej, zanim dany grunt został objęty w posiadanie, a zatem w momencie, gdy jeszcze nie "otworzył się" 6-miesięczny termin na złożenie wniosku i uznał, iż złożenie wniosku przed rozpoczęciem biegu owego 6-miesięcznego terminu jest także skuteczne (uchwała składu 7 sędziów NSA w Warszawie z 11 czerwca 2001 r. (OSA 3/01, ONSA 2001/4/41). Zarzucił, że w niniejszej sprawie żaden organ nie uwzględnił faktu, iż strona taki wniosek o przyznanie własności czasowej składała i wniosek ten nie został w ogóle do chwili obecnej rozpatrzony, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskutek niewyznaczenia rozprawy uniemożliwiło wyjaśnienie tej sprawy. SKO nie ustosunkowało się do wniosku S. F. z dnia 20 grudnia 1945 r., a przedmiotem rozpoznania był tylko drugi wniosek, który został złożony po terminie. Wyznaczenie rozprawy administracyjnej umożliwiłoby dokładne ustalenie przyczyn zgubienia lub celowego zdekompletowania dokumentacji. Wskazując na nieprawidłowości w sprzedaży lokali na rzecz najemców pełnomocnik podniósł, iż mimo, że właściciele ponawiali kilkakrotnie wystąpienia o zwrot nieruchomości, organy administracji nie wydawały w tej sprawie żadnych decyzji. Urząd Wojewódzki w W. w wydanej 30 stycznia 1992 r. decyzji komunalizacyjnej (na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i nr 43, poz. 253), dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę własności nieruchomości przy ul [...] zawarł nieprawdziwe stwierdzenie, że nie zostały zgłoszone przez właścicieli zastrzeżenia do tej nieruchomości. Strony dysponują potwierdzeniem pisemnym, że takie zastrzeżenia właściciele składali pisemnie przed podjęciem przez Urząd Wojewódzki w/w decyzji (dowód: pismo z dnia 24.06.1991 r. - zał. Nr 2), tym samym decyzja ta została wydana z naruszeniem praw osób trzecich - byłych właścicieli, a zatem powinna podlegać unieważnieniu. W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano na kolejne naruszenia uprawnień właścicieli dotyczących pierwszeństwa w nabyciu lokali znajdujących się w nieruchomości przy ul. [...]. Zarzucono, że przejęcie budynku było sprzeczne z ratio legis dekretu z dnia 26 października 1945 r. Budynek, o którym mowa nie był bowiem w ogóle zniszczony. Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 (OTK 1996 r. t. I, poz. 20, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996 r.) autor skargi kasacyjnej podniósł, że istnieją podstawy do stwierdzenia sprzeczności tego dekretu z Konstytucją RP. Nie zgodził się też z ustaleniem Sądu, że wniosek z dnia 17 października 2005 r. o stwierdzenie nieważności dotyczył tylko jednego orzeczenia administracyjnego. Nie podzielił poglądu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało obowiązku odnosić się do kwestii związanych ze sprzedażą mieszkań w przedmiotowym budynku. Zlekceważenie tych okoliczności, w tym informacji o znacznym zdekompletowaniu akt, zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, prowadzi do dalszego pogłębiania krzywdy właścicieli.

W końcowej części skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej, przywołując przepisy Konstytucji RP, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz orzecznictwo sądowe stwierdził, że SKO oraz Sąd I instancji bezpodstawnie uchyliły się od rozważenia zarzutu niekonstytucyjności dekretu i uznania, że wydane na jego podstawie negatywne dla obywatela decyzje są nieważne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki nieważności nie zachodzą Sąd II instancji rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Należy przede wszystkim wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie wnoszącego skargę został naruszony przez Sąd I instancji. Z kolei przepis art. 174 P.p.s.a. określa dwie podstawy kasacyjne:

- naruszenie (przez sąd – art. 174 P.p.s.a.) prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

- naruszenie (przez sąd) przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Wymóg wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 P.p.s.a. jest konieczny, gdyż wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jak wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, należy więc wskazać konkretny przepis (przepisy) oznaczony numerem artykułu, paragrafu, ustępu, który został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony i precyzować lub uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. bezpodstawne uznanie, że można w niniejszej sprawie zastosować niekonstytucyjne przepisy, jakimi są przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) zamierzonego skutku nie mógł odnieść wobec braku odniesienia się w skardze kasacyjnej do konkretnych przepisów tego dekretu. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem skargi kasacyjnej winny być zarzuty naruszenia konkretnych przepisów, a nie abstrakcyjnie formułowany zarzut niekonstytucyjności określonego aktu prawnego. Innymi słowy winno się expressis verbis wskazywać jakie konkretnie normy prawne, stanowiące podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, są niekonstytucyjne, a mimo to nie zostały przez Sąd w danej sprawie zakwestionowane poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie. Ponadto, aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez sąd, ze wskazaniem na czym, zdaniem skarżącego, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany.

Również zarzut naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przez niewłaściwe zastosowanie jest błędnie postawiony. Przepis ten stanowi zasadę, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten odnosi się do spraw, w których wojewódzki sąd administracyjny orzeka po 1 stycznia 2004 r., w postępowaniu, w którym nastąpiło uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny - orzeczeniem wydanym przed 1 stycznia 2004 r. - rozstrzygnięcia organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, zatem moc wiążąca orzeczenia NSA dotyczy danej sprawy i związana jest z tożsamością stosunku prawnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Sąd I instancji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu, gdyż orzekał w sprawie w po raz pierwszy, zatem art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...) nie miał zastosowania.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie, że decyzja administracyjna pozbawiona daty wywołuje skutki prawne (mimo braku możliwości ustalenia z jaką datą owe skutki prawne następują) i nie podlega unieważnieniu. W uzasadnieniu podano, że zaskarżone orzeczenie administracyjne nie ma daty, a więc już z tego powodu jest nieważne i nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, jako tzw. nietakt niespełniający minimalnych wymagań proceduralnych, do których niewątpliwie należy określenie daty.

Ze względu na potrzebę zapewnienia porządku prawnego w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się zasadę domniemania ważności aktu administracyjnego. Według tej zasady akt administracyjny nawet wadliwy, jest uznawany za obowiązujący, dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie usunięty z porządku prawnego. Nawet jeżeli jest dotknięty poważną wadą prawną, nikt nie może skutecznie powoływać się na jego nieważność zanim ta nieważność nie zostanie formalnie stwierdzona. Wyjątek stanowi tzw. nieakt, czyli czynność prawna nieistniejąca. Nieakt nie wiąże bowiem ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego wadliwości. Sytuacja taka może powstać w dwóch przypadkach: gdy wydano decyzję w nieistniejącym postępowaniu lub gdy w prawnie istniejącym postępowaniu wydano nieistniejącą decyzję. Pierwszy przypadek zachodzi, gdy brak jest zdolności do prowadzenia postępowania przez podmiot, który je podjął lub prowadzi, albo jest legitymowany podmiot, ale nie istnieje strona. Drugi przypadek zachodzi, gdy decyzja nie ma prawnych cech o charakterze zewnętrznym lub nie została doręczona stronie (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr.nr 955 Prawo CLVI Wrocław 1986, s. 45-50; tejże, Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9-13). W rozpatrywanej sprawie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. nr [...] (bez daty) o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] zostało wydane przez podmiot właściwy i skierowane do strony tego postępowania (wnioskującej o jego wydanie). Nie można zatem uznać tak wydanego orzeczenia za nieakt, czyli czynność nie wywołującą skutków prawnych. Rozpatrywane orzeczenie może się jedynie spotkać z zarzutem, że nie zawiera prawnych cech o charakterze konstytutywnym lub nie zostało doręczone stronie. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Wszystkie te elementy zawiera orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. [...] W. nr [...] (bez daty), tym samym nie jest trafne stanowisko autora skargi kasacyjnej, że jako tzw. nietakt nie może wywoływać skutków prawnych. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że niezamieszczenie na orzeczeniu administracyjnym daty jego wydania jest wadą o charakterze formalnym, która nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Orzeczenie to zostało doręczone w dniu 6 kwietnia 1951 r. stronie postępowania S. F. (o czm świadczy znajdujące się w aktach potwierdzenie odbioru), zatem z tą datą weszło do obrotu prawnego. Zawiera też wszystkie pozostałe elementy zewnętrzne decyzji, zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) tj. podstawę prawną, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazanie, że nie przysługuje od niego odwołanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżony wyrok nie narusza prawa, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.