Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 130/18 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego nr [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego nr [...] w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Zarządu Koła Łowieckiego nr [...] w K. na rzecz R. M. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Po 130/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę R. M. na bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego nr [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 5 listopada 2018 r. R. M. zwrócił się do Zarządu Koła Łowieckiego nr [...] w K. (dalej zwanego "Kołem Łowieckim") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. planu hodowlanego na lata 2017-2018;

2. zatwierdzonych rocznych planów łowieckich w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku;

3. ilości przeprowadzonych odstrzałów redukcyjnych zwierząt łownych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku;

4. zorganizowanych polowań zbiorowych w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku - ze wskazaniem ich dat;

5. stanu i pozyskania zwierzyny łownej: dzika, jelenia, sarny, zwierzyny drobnej w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku;

6. ilości zorganizowanych szkoleń w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 listopada 2018 r. R. M. zaskarżył bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego w zakresie rozpatrzenia tego wniosku. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.".

W odpowiedzi na skargę Zarząd Koła Łowieckiego Nr [...] w K. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że wniosek został wysłany na błędny adres poczty elektronicznej, w efekcie czego nie dotarł do adresata. Wyjaśniono, że Zarząd Koła Łowieckiego otrzymał wniosek dopiero 28 listopada 2018 roku, wraz ze skargą i niezwłocznie – tj. 5 grudnia 2018 r. - udzielił na niego odpowiedzi.

W piśmie procesowym z 2 stycznia 2019 r. skarżący wyjaśnił, że wysłał wniosek na adres podany na stronie internetowej Koła Łowieckiego w zakładce "kontakt". Dodał, że przy takim umiejscowieniu adresu e-mail, nie miał podstaw, by uznać, że podany adres e-mail jest nieprawidłowy i nie służy do kontaktu z Kołem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Zarząd Koła Łowieckiego nie dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd uznał, że nie ma przesłanek, które podważałyby stwierdzenie Zarządu Koła Łowieckiego dotyczące daty otrzymania wniosku skarżącego. Podkreślono, że skuteczne doręczenie wniosku podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej należy do obowiązków wnioskodawcy. Załączony do skargi wydruk z poczty elektronicznej skarżącego, zawierający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stanowi zaś jedyny dowód jego wysłania. Skarżący nie przedstawił żadnego innego dowodu, potwierdzającego wpływ wniosku do adresata, co zdaniem Sądu świadczy o tym, że wniosek mógł do Zarządu Koła nie dotrzeć. Ponadto Sąd stwierdził, że wydruk ze strony internetowej [...] nie pozwala uznać adresu, na który został wysłany wniosek, za oficjalny adres poczty elektronicznej Koła Łowieckiego nr [...] w K..

Skargę kasacyjną złożył R. M., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów z dokumentów dotyczących okoliczności otrzymania przez Zarząd Koła Łowieckiego wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę faktu powszechnie znanego polegającego na tym, że moment wysłania wiadomości elektronicznej stanowi jednocześnie moment otrzymania wiadomości przez adresata.

W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe naruszenia skutkowały błędnym uznaniem Sądu pierwszej instancji, że Zarząd Koła Łowieckiego otrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej dopiero wraz ze skargą na bezczynność.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji pominął zasady, na jakich działa poczta elektroniczna. Zwrócono uwagę, że w przypadku, w którym niemożliwe będzie doręczenie wiadomości e-mail (np. błędny adres docelowy, przepełniona skrzynka odbiorcza adresata lub inny powód), nadawca otrzymuje zwrotną wiadomość e-mail z informacją, że wiadomość nie została doręczona odbiorcy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dlatego też w ocenie autora skargi kasacyjnej, należy uznać, że wysłana wiadomość e-mail zawierająca wniosek o udostępnienie informacji publicznej została doręczona skutecznie na serwer pocztowy adresata.

Podkreślono, że w obliczu dwóch odmiennych oświadczeń stron co do doręczenia wniosku oraz braku przekonania Sądu co do możliwości doręczenia wniosku - zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., celem niezbędnego wyjaśnienia istotnych wątpliwości, Sąd powinien z urzędu przeprowadzić (i właściwie ocenić) dowody uzupełniające z dokumentów. Zaznaczono, że skarżący swoje twierdzenie poparł wydrukiem wysłanej wiadomości elektronicznej, podczas gdy podmiot zobowiązany poprzestał jedynie na twierdzeniu, że nie otrzymał wniosku.

Ponadto zakwestionowano stanowisko Sądu, że adres wskazany na stronie internetowej Koła Łowieckiego w zakładce "kontakt" nie jest oficjalnie podanym adresem korespondencyjnym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro podany zostaje konkretny adres poczty elektronicznej w zakładce "kontakt", to trudno domniemywać, że adres ten nie służy do kontaktowania (komunikacji) wnioskodawców/interesantów z Kołem Łowieckim - a więc również do składania za jego pomocą wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Sąd pierwszej instancji oddalił skargę ponieważ przyjął, że wnioskodawca nie złożył skutecznie wniosku przed wniesieniem skargi. Ustalenie to oparł w szczególności na dowodach, które dopuścił z urzędu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Tymi dowodami są wydruki ze strony internetowej Koła Łowieckiego nr [...] w K. z dnia 7 marca 2019 r. tj. z dnia wydania zaskarżonego wyroku. Z tych wydruków wynika, że adres internetowy, na który wysłano wniosek nie jest wskazany na stronie internetowej Koła Łowieckiego nr [...] w K. Przede wszystkim w oparciu o te dowody Sąd dał wiarę twierdzeniom Koła Łowieckiego, że wniosek z dnia 5 listopada 2018 r. w ogóle do niego nie dotarł, ponieważ został wysłany na adres, który nie jest adresem do korespondencji tego Koła Łowieckiego. Tymczasem skarżący dołączył do pisma do Sądu z 2 stycznia 2019 r. wydruki ze strony internetowej Koła Łowieckiego nr [...] w K. z dnia 23 listopada 2018 r. (tj. z dnia wniesienia skargi) i z dnia 28 grudnia 2018 r. na okoliczność tego, że jeszcze na dzień wniesienia skargi, na stronie internetowej Koła Łowieckiego podany był adres do kontaktu, na który przesłał wniosek. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ustalając, że wnioskodawca nie złożył skutecznie wniosku o udostepnienie informacji publicznej, w ogóle nie wziął pod uwagę dowodów wskazanych przez skarżącego.

Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. Bowiem nie zebrał i nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w zakresie okoliczności dotyczących otrzymania drogą elektroniczną przez Koło Łowieckie wniosku z 5 listopada 2018 r. Sąd pierwszej instancji naruszył zatem przepisy art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już podano wyżej, dla rozstrzygnięcia sprawy niezwykle istotne jest ustalenie, czy adres e-mail [...] był w dniu wysłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. 5 listopada 2018 r. adresem do korespondencji Koła Łowieckiego nr [...] w K. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że wydruki stron internetowych Koła Łowieckiego nr [...] w K. z dnia 7 marca 2019 r. w kontekście, podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, kwestii późniejszego usunięcia tego adresu przez Koło Łowieckie, nie mogą być podstawą ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy na dzień 5 listopada 2018 r. Tym bardziej, że ze złożonych przez skarżącego wydruków wynika, że jeszcze na dzień 28 listopada 2018 r. na stronie internetowej Koła Łowieckiego nr [...] w K., w zakładce "KONTAKT", zamieszczony był adres, na który wnioskodawca wysłał wniosek, tj. "e-mail [...]". Należy tu zaznaczyć, że w tej zakładce był to jedyny adres do korespondencji elektronicznej z tym Kołem Łowieckim. Natomiast z wydruku strony internetowej z 28 grudnia 2018 r. (tj. po wniesieniu skargi) wynika, że wskazany adres "e-mail [...]" został już usunięty. Trzeba tu też podkreślić, że Koło Łowieckie nie zaprzeczyło w toku postępowania sądowego, że adres "e-mail [...]" był zamieszczony na stronie internetowej tego Koła Łowieckiego i że w okresie późniejszym został ten adres usunięty. Zatem nie budzi wątpliwości, że adres ten w dniu złożenia wniosku przez skarżącego, tj. 5 listopada 2018 r. był zamieszczony na stronie Koła Łowieckiego nr [...] w K. w zakładce "KONTAKT" jako jedyny do korespondencji elektronicznej. A skoro tak, to nie do przyjęcie jest twierdzenie tego Koła Łowieckiego, że adres ten nie był adresem do korespondencji Koła łowieckiego. W konsekwencji nie można też podzielić stanowiska Sądu, że adres wskazany na stronie internetowej Koła w zakładce "KONTAKT" nie był oficjalnie podanym adresem korespondencyjnym. Skoro bowiem podany zostaje konkretny adres poczty elektronicznej, to trudno domniemywać odmiennie od tego, że adres ten służy do kontaktowania wnioskodawców z tym Kołem Łowieckim, a więc również do składania za jego pomocą wniosków o dostęp do informacji publicznej. Te okoliczności potwierdzają stanowisko skarżącego, że 5 listopada 2018 r. wysłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej na prawidłowy adres Koła Łowieckiego, na dowód czego przedłożył wydruk wysłania dnia 5 listopada 2018 r. wniosku na adres e-mailowy [...].

Wyżej przedstawione uchybienie Sądu pierwszej instancji, skutkujące błędnym ustaleniem, że skarżący nie wysłał wniosku na adres Koła Łowieckiego, skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę.

Nie budzi wątpliwości, że za wniosek pisemny w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uznać należy przesłanie go pocztą elektroniczną (e-mailem) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08). Jak to trafnie wskazał skarżący w dominującym orzecznictwie Sądów administracyjnych wskazuje się, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesłanych na ten adres podań (postanowienie NSA z 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15, postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15). Jednocześnie zaznacza się, że skutki błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (postanowienia NSA z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14). Nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy (tak NSA w postanowieniu z 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2897/15). Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (wyrok NSA z 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1924/16). Wszystkie orzeczenia są publikowane na www.nsa.orzeczenia.gov.pl.

Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że przytoczone orzecznictwo dotyczyło głównie organów administracji publicznej. Nie można jednak zgodzić się z tym Sądem, że wyrażone w nim poglądy nie mają znaczenia w odniesieniu do podmiotów, które nie są organami administracji publicznej ale wykonują zadania publiczne. Należy oczywiście brać pod uwagę zakres wykonywanych zadań publicznych. Jednak nawet jeśli jest on niewielki, to nie zwalnia to tych podmiotów od takiego ukształtowania poczty elektronicznej, które pozwoli wnioskodawcom na skuteczne składanie wniosków – ale i zabezpieczyć się przed nieusprawiedliwionymi twierdzeniami osób, że wysłały wniosek, który na skutek ich własnych błędów czy nieprawidłowości działania systemów służących do komunikacji elektronicznej nie dotarł do adresata. Zatem także w stosunku do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, które nie są organami administracji publicznej, wymaga się w sytuacji wykazania dokumentem wysłania wniosku, wykazania, że wniosek ten nie dotarł do adresata.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy przypomnieć, że z wyżej przedstawionych ustaleń wynika, że skarżący wykazał, iż wysłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej na prawidłowy adres Koła Łowieckiego wskazany na jego stronie internetowej. Zatem to do Koła Łowieckiego należało wykazanie, że wniosek ten do niego nie dotarł. Tymczasem Koło Łowieckie stwierdziło, że adres na który wysłano wniosek nie jest adresem do korespondencji Koła, dlatego zarząd Koła nie otrzymał wniosku. Jednak Koło Łowieckie nawet nie podało, czy sprawdziło, czy na wskazany na stronie internetowej adres wniosek rzeczywiście dotarł. Zatem stosownie do przytoczonych wyżej poglądów judykatury należy przyjąć, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłany na adres wskazany na stronie internetowej Koła Łowieckiego, został skutecznie złożony 5 listopada 2018 r. Natomiast bezsporne w sprawie jest, że odpowiedź na ten wniosek skarżący otrzymał 5 grudnia 2018 r., zatem już po wniesieniu skargi z dnia 23 listopada 2018 r. doręczonej 28 listopada 2018 r.

Te okoliczności powodują, że postępowanie sądowe w części dotyczącej żądania zobowiązania do rozpoznania wniosku z dnia 5 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Nie zwalniało to jednak Sądu od orzeczenia co do wystąpienia bezczynności w rozpoznaniu wniosku i jej charakteru.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że żądane przez wnioskodawcę informacje są informacjami publicznymi a Koło Łowieckie było zobowiązane do ich udostępnienia. Ponadto jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, jednak w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z tym wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ani nie wydaje w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z bezczynnością mamy do czynienia również wtedy, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). Obowiązek załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powstaje z chwilą wpływu wniosku do podmiotu zobowiązanego. Oznacza to, że o rozpoczęciu biegu terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej decyduje data wpływu pisma do podmiotu zobowiązanego, albo moment wpływu wniosku na elektroniczną skrzynkę odbiorczą podmiotu zobowiązanego.

Należy zatem stwierdzić, że skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Koła Łowieckiego 5 listopada 2018 r., a odpowiedź na ten wniosek skarżący otrzymał 5 grudnia 2018 r., to przekroczony został termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W rezultacie od 20 listopada 2018 r. do 5 grudnia 2018 r. Koło Łowieckie było w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Okoliczności sprawy w szczególności bardzo krótki okres bezczynności, usuniętej niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność świadczą o tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i 1a p.p.s.a.

O kosztach postępowania za dwie instancje od Koła Łowieckiego na rzecz skarżącego, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpisy od skargi i od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa od pełnomocnictwa, opłata kancelaryjna za wniosek o uzasadnienie wyroku i wynagrodzenie adwokata za dwie instancje.