Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. S. Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. (dalej: "Spółdzielnia") zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w stosunku do nieruchomości gruntowej położonej przy ul. U. [...] usytuowanej na działce nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia wskazała, że budynek posadowiony na ww. działce spełnia warunki określone w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. 2019, poz. 916, dalej: "ustawa przekształceniowa") bowiem w budynku jest 9 lokali mieszkalnych i 7 lokali użytkowych, zaś ustawodawca nie odniósł się do proporcji powierzchni użytkowych lokali mieszkalnych i niemieszkalnych.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ poinformował Spółdzielnię, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków miasta S., działka nr [...] położona w S. przy ul. U., zabudowana jest budynkiem o funkcji handlowo-usługowej, podczas gdy na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy przekształceniowej, przekształca się prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Wobec tego prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie przekształca się w prawo własności. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości może natomiast nastąpić, jeżeli na podstawie przedstawionej dokumentacji w ewidencji gruntów i budynków, zostanie dokonana zmiana funkcji budynku na mieszkalny.

W odpowiedzi na powyższe, Spółdzielnia skierowała do organu pismo z dnia [...] września 2019 r. zatytułowane "zażalenie", w którym wskazała, że zawarte w nim stwierdzenie co do funkcji budynku nie jest zgodne ze stanem faktycznym, ponieważ oprócz lokali usługowych, znajduje się w nim 9 lokali mieszkalnych, co potwierdza zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta S. z [...] maja 2008 r. nr [...]. Pismo to zostało przez organ potraktowane jako zażalenie na pismo organu z dnia [...] czerwca 2019 r. (postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło jego niedopuszczalność).

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta S., na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy przekształceniowej odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką nr [...] o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 ustawy przekształceniowej, organ wyjaśnił, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem o funkcji handlowo-usługowe, w związku z czym prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, nie przekształca się w prawo własności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2015 poz. 520 ze zm., dalej: "P.g.k.") ewidencję gruntów i budynków prowadzi Prezydent Miasta S., który nie może samodzielnie dokonywać ustaleń i rozstrzygnięć dotyczących wpisów w ewidencji, bowiem jedynie rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy.

W zażaleniu na ww. postanowienie Spółdzielnia wskazała, że uzasadnienie w nim powołane, nie jest zgodne ze stanem faktycznym, ponieważ w przedmiotowym budynku, oprócz lokali usługowych znajduje się 9 lokali mieszkalnych, zaś w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, figuruje wpis wskazujący na mieszkalno-usługową funkcję, znajdującego się na niej budynku. Spółdzielnia wskazała, że w umowach notarialnych widnieją wpisy o funkcji mieszkalnej budynku oraz załączyła do zażalenia wyciąg z jednej z nich, podnosząc, że umowy te są ewidencjonowane w Wydziale Geodezji w Urzędzie Miejskim w S. Podała, że działka nr [...] jest usytuowana na terenie określonym w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe, na którą to okoliczność załączyła kopię wypisu z rejestru gruntów. Wskazała również, że nieprawidłowe wpisy odnośnie uwidocznionej w ewidencji funkcji handlowo-usługowej budynku zostały dokonane bez jej wiedzy, zaś sama ewidencja jest prowadzona niezgodnie z § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019, poz. 393, dalej: "rozporządzenie"), który obliguje do pozyskiwania danych do założenia ewidencji m.in. z rejestrów prowadzonych przez sądy. Skoro zatem organ dysponuje informacjami dotyczącymi faktycznej funkcji budynku, jego zadaniem jest ocena jakości wpisów i w przypadku stwierdzenia ich nieprawidłowości, dokonanie z urzędu stosownych zmian, zwłaszcza w przypadku, gdy mają one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu określonym w rozdziale VII k.p.a., regulującym materię związaną z wydawaniem zaświadczeń. Organ wskazał, że postępowanie to ma charakter uproszczony w stosunku do ogólnego, jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie zmierza do wydania decyzji, lecz zaświadczenia. Powołując się na art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 k.p.a. i orzecznictwo, organ odwoławczy wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jeżeli kwestia, która ma stać się przedmiotem zaświadczenia jest sporna to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, bowiem organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, i które są związane z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Kolegium powołało się przy tym na art. 218 § 2 k.p.a., wskazując, że organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające, które odgrywa pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia. Organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego.

Powołując się z kolei na art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, wyjaśniający jak należy rozumieć sformułowanie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawowe znaczenie dla ustalenia czy nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, powinien mieć rodzaj zabudowy ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, co wynika z art. 21 ust. 1 P.g.k. Oznacza to, że co do zasady, o sposobie kwalifikacji budynku (gruntu) dla celów gospodarki nieruchomościami, decyduje nie tyle sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, ile jej funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji. Dopóki zatem ewidencja gruntów i budynków nie zostanie zmieniona w przewidzianym prawem trybie administracyjnym, dane z ewidencji nie mogą być dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, korygowane przez organ. Skoro zatem z wypisu z kartoteki budynków prowadzonych przez Urząd Miejski w S. wynika, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem o funkcji handlowo-usługowej, stan ten nie pozwala na uwzględnienie wniosku Spółdzielni.

Skargę na ww. postanowienie wywiodła do tut. Sądu Spółdzielnia wskazując, że skutkuje ono brakiem możliwości uzyskania wpisu własności ww. działki w księdze wieczystej. Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w związku z czym jest nim każdy budynek mieszkalny inny niż jednorodzinny, który został zdefiniowany w prawie budowlanym. Podkreśliła przy tym, że ustawa przekształceniowa ustanawia dla gruntów pod budynkami wielorodzinnymi tylko jeden warunek – tj. liczbę lokali stanowiących lokale mieszkalne w budynku nie mniejszą niż liczba lokali o funkcji niemieszkalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał również, że jakkolwiek ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej przyjął, że kryterium decydującym jest charakter zabudowy danego terenu, to jednak nie wskazał na jakiej podstawie należy ustalić, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Organ uznał jednak, że ze względu na przepisy rozporządzenia oraz istotę postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, a także art. 21 ust. 1 P.g.k., punktem wyjścia dla poczynienia ustaleń w tej kwestii, powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że pomiędzy danymi ujawnionymi w ewidencji, a danymi zawartymi w innych rejestrach mogą istnieć rozbieżności, jednakże działając w trybie uproszczonego postepowania administracyjnego, nie ma on możliwości ich rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta S., będącego właściwym organem ewidencyjnym, o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w prawo własności.

Wniosek powyższy został złożony w związku z wejściem w życie w dniu 5 października 2018 r. ustawy przekształceniowej, której art. 1 ust. 1 stanowi, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Według zaś art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków, stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane, w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, przez odpowiednio: wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa. Organ ten wydaje zaświadczenie z urzędu - nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku (vide: art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej). Zgodnie z art. 4 ust. 3 zd. 1 ustawy przekształceniowej zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 ( tj. opłaty jednorazowej) i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (tj. wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty w drodze decyzji) oraz stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (vide. art. 4 ust. 4 i 5 ustawy).

Podkreślić przy tym należy, że wedle cytowanego powyżej art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, w prawo własności przekształca się jedynie prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe ustawodawca rozumie natomiast nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (o czym stanowi art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej).

Organ ewidencyjny postanowieniem, które słusznie zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Kolegium, odmówił wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia, ze względu na fakt, że wedle danych ujawnionych w ewidencji gruntów, budynek posadowiony na przedmiotowej działce ma określoną funkcję handlowo-usługową, a nie mieszkaniową. Jak wynika bowiem ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, w szczególności zaś z informacji o budynku posadowionym na przedmiotowej działce, wygenerowanym z zasobu danych ewidencyjnych przez pracownika Urzędu Miejskiego w S. oraz z wypisu z kartoteki budynków datowanym na [...] lipca 2019 r., w rubryce dotyczącej oznaczenia funkcji użytkowej budynku, widnieje zapis o funkcji handlowo-usługowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w rubryce tej nie ujawniono oznaczenia rodzaju budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), lecz główną funkcję użytkową budynku, które to dane nie są tymi samymi danymi ewidencyjnymi (por.: art. 20 ust. 1 pkt 2 P.g.k. oraz § 63 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. z 2016 r., poz. 1034, zwanego dalej: "rozporządzeniem EGiB", które stanowią, że ewidencja obejmuje informacje dotyczące położenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych budynków, zaś danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku są m.in. rodzaj budynku według KŚT i główna funkcja budynku oraz inne funkcje budynku).

W konsekwencji, w świetle ww. danych ewidencyjnych, działka nr [...] nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, a zatem organ I instancji nie miał podstaw, aby wydać żądane przez skarżącą zaświadczenie. Na uwadze mieć przy tym należy, że zaświadczenie jest dokumentem, który odzwierciedla, stan rejestru w prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków, przez przeniesienie danych faktycznych. Zgodnie zaś z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, którym jest wyżej cytowany art. 4 ust. 1 i następne ustawy przekształceniowej. Zaświadczeniem organ jedynie potwierdza więc istnienie określonego stanu, na podstawie posiadanych danych, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, zbiorów, dokumentów lub danych utrwalonych innymi technikami (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gl 782/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. W przypadku zaś braku odpowiednich danych, organ zaświadczenia nie wydaje.

Co prawda według danych ujawnionych w informacji o rejestrze gruntów z [...] czerwca 2019 r. oraz w wypisie z rejestru gruntów datowanym na [...] lipca 2019 r. (znajdujących się w aktach sprawy), teren działki nr [...] oznaczony został klasoużytkiem B stanowiącym tereny mieszkaniowe, do których zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia EGiB, zalicza się m.in. grunty zajęte pod budynki mieszkalne (według działu 11 Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych -PKOB), a w dziale I-0 księgi wieczystej nr [...] ujawniono mieszkalno-usługowe przeznaczenie budynku, to jednak, zdaniem tut. Sądu, okoliczności te nie mają istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, nawet jeśli wynikają z nich pewne rozbieżności lub nawet wątpliwości, co do aktualności danych ujawnionych w ewidencji (tj. ich zgodności ze stanem faktycznym na gruncie), ze względu na uproszczony i odformalizowany charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. W postępowaniu tym organ wyłącznie konfrontuje treść wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, z treścią posiadanych danych, natomiast wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, obejmuje czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu tym nie dokonuje się zatem ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz jest ono ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 31.01.2017 r., I OSK 3166/15, LEX nr 2253612). Z tych też względów, zaświadczenie nie może rozstrzygać o prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono jedynie ustalony stan i jest przejawem tego, co jest organowi wiadome.

Jakkolwiek żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, to może się ono wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Kwestę zaś aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy P.g.k., nakładające na organ ewidencyjny obowiązek dokonywania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych oraz utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (vide: § 44 pkt 2 i 6 oraz § 54 ust. 1 i 6 rozporządzenia EGiB) przez podjęcie działań niezbędnych do jej zaktualizowania. Działania takie mogą zaś zostać podjęte albo w trybie tzw. postępowania aktualizacyjnego (uregulowanego w art. 24 ust. 2a-2c P.g.k.), albo w toku modernizacji EGiB prowadzonej na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (uregulowanej w art. 24a P.g.k.). Jakkolwiek działania takie mogą poprzedzać wydanie zaświadczenia, to jednak brak jest podstaw, aby uznać je za czynności wyjaśniające w rozumieniu art. 218 k.p.a.

Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.