Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Suwalskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 683/19 w sprawie ze skargi Suwalskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej kasacyjnie kwotę 800 (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 683/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Suwalskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, oddalono skargę. Wyrok ten wydany został w przedstawionym poniżej stanie faktycznym i prawnym.

Kontrolowanym przez Sąd I instancji postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Prezydenta Miasta S., wydane na podstawie art. 219 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. 2019, poz. 916), dalej "ustawa przekształceniowa". Postanowieniem tym odmówiono Suwalskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w S. (dalej: "Spółdzielnia") wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S., oznaczonej działką nr [...] o powierzchni [...] ha. Organ odwoławczy powołał się na wypis z kartoteki budynków prowadzony przez Urząd Miejski w S., z którego wynikało, że nieruchomość jest zabudowana budynkiem o funkcji handlowo-usługowej, w związku z czym prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie przekształca się w prawo własności. Zauważono, że postępowanie prowadzone było w trybie określonym w rozdziale VII K.p.a., regulującym materię związaną z wydawaniem zaświadczeń. Powołując się na wykładnię art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 K.p.a. dokonaną w orzecznictwie, organ odwoławczy wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy i w postępowaniu prowadzonym w na podstawie art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 K.p.a. dane z ewidencji nie mogą być korygowane dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W skardze skierowanej do Sądu I instancji Spółdzielnia, odwołując się do definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zamieszczonej w ustawie Prawo budowlane zakwestionowała, by nieruchomość, na której znajduje się budynek nie tylko z lokalami usługowymi lecz także z dziewięcioma lokalami mieszkalnymi, można uznać za zabudowaną budynkiem o funkcji handlowo-usługowej. Podniosła, że ustawa przekształceniową ustanawia dla gruntów pod budynkami wielorodzinnymi tylko jeden warunek – tj. liczbę lokali stanowiących lokale mieszkalne w budynku, nie mniejszą niż liczba lokali o funkcji niemieszkalnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uznał skargę jako nieuzasadnioną.

Sąd dokonał analizy przepisów ustawy przekształceniowej. Wskazał, że zgodnie z jej art. 1 ust. 1, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Według zaś art. 4 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, podstawę ujawnienia przekształconego prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków, stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane odpowiednio przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa. Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej, organ ten wydaje zaświadczenie z urzędu - nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Zgodnie zaś z jej art. 4 ust. 3 zd. 1, zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty jednorazowej i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości, o czym mowa w art. 4 ust. 4 i 5 ustawy.

Sąd zwrócił nadto uwagę na definicję gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zamieszczoną w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Wskazał, że są to nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) budynkami, o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Odnosząc się do zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji budynku posadowionego na działce zabudowanej spornym budynkiem, wygenerowanej z zasobu danych ewidencyjnych oraz z wypisu z kartoteki budynków datowanego na 30 lipca 2019 r., Sąd zauważył, że w rubryce dotyczącej oznaczenia funkcji użytkowej budynku, widnieje zapis o funkcji handlowo-usługowej.

Sąd wskazał, że w rubryce tej nie ujawniono oznaczenia rodzaju budynku według Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT). Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (P.g.k.) oraz § 63 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 - zwanego dalej "rozporządzeniem EGiB", ewidencja obejmuje informacje dotyczące położenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych budynków, zaś danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku są m.in. rodzaj budynku według KŚT i główna funkcja budynku oraz inne funkcje budynku. W świetle ww. danych ewidencyjnych, działka stanowiąca przedmiot wniosku o wydanie zaświadczenia nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, a zatem organ I instancji nie miał podstaw, aby wniosek uwzględnić.

Sąd dokonał również analizy prawnej charakteru dokumentu, jakim jest zaświadczenie, w świetle art. 217 i 218 K.p.a.

Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma uproszczony i odformalizowany charakter. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Zaświadczeniem organ jedynie potwierdza istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, zbiorów, dokumentów lub danych utrwalonych innymi technikami. W przypadku zaś braku odpowiednich danych, organ zaświadczenia nie wydaje. W postępowaniu tym nie dokonuje się bowiem ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz jest ono ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a. Wynikająca z art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, obejmuje czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca, gdyż zaświadczenie potwierdza jedynie ustalony stan i jest przejawem tego, co jest organowi wiadome.

Odnosząc się do wniosku skarżącej Sąd wskazał, że wnioskowane zaświadczenie jest dokumentem, który odzwierciedla stan rejestru w prowadzonej przez organ ewidencji gruntów i budynków. Zauważył, że według danych ujawnionych w informacji o rejestrze gruntów z [...] czerwca 2019 r. oraz w wypisie z rejestru gruntów datowanym na [...] lipca 2019 r. teren działki nr [...] oznaczony został klasoużytkiem B stanowiącym tereny mieszkaniowe, do których zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia EGiB zalicza się m.in. grunty zajęte pod budynki mieszkalne (według działu 11 Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych -PKOB), a w dziale [...] księgi wieczystej nr [...] ujawniono mieszkalno-usługowe przeznaczenie budynku Fakty te, zdaniem Sądu, mimo że wskazywały na wątpliwości co do aktualności danych ujawnionych w ewidencji, nie miały istotnego znaczenia dla oceny sprawy, ze względu na charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia.

Sąd wskazał, że kwestię aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy P.g.k., nakładające na organ ewidencyjny obowiązek dokonywania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych oraz utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (§ 44 pkt 2 i 6 oraz § 54 ust. 1 i 6 rozporządzenia EGiB) przez podjęcie działań niezbędnych do jej zaktualizowania. Działania takie mogą zaś zostać podjęte albo w trybie tzw. postępowania aktualizacyjnego (uregulowanego w art. 24 ust. 2a-2c P.g.k.), albo w toku modernizacji [...] prowadzonej na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (uregulowanej w art. 24a P.g.k.). Nie mogą być jednak uznane za czynności wyjaśniające w rozumieniu art. 218 K.p.a.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika wyznaczonego przez skarżącą Spółdzielnię zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i wydanie wnioskowanego zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. [...] usytuowanej na działce Nr [...] o pow. [...] ha ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i 5 ustawy przekształceniowej - poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że o tym czy grunt jest zabudowany na cele mieszkaniowe decyduje funkcja budynku zapisana w ewidencji gruntów, a nie art. 1 ust. 2 cyt. ustawy, który określa, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne;

art. 21 ust. 1 P.g.k. - poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i ustalenie, że o sposobie kwalifikacji budynku (gruntu) dla celów gospodarki nieruchomościami decydują funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji gruntów i budynków mimo, że art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej określa jasno które to grunty są zabudowane na cele mieszkaniowe i ustawa nie odsyła do innych przepisów, aby ustalić jakie to są grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, a dokonuje określenia wprost w przepisie art. 1 ust.1 cytowanej ustawy.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, a to art. 217 i 218 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. i przeprowadzenie potwierdzenia faktu albo stanu prawnego wynikających nie tylko z prowadzonej ewidencji, rejestrów a także z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu wydającego zaświadczenie, w szczególności w zakresie funkcji przedmiotowego budynku i gruntu zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że poszczególne ustawy, np. ustawa o podatku od towarów i usług, ustawa prawo budowlane czy też ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne odrębnie określają i definiują funkcjonalność nieruchomości budynkowych, co też czyni ustawa przekształceniowa. Określono w niej odrębną ścisłą i jednoznaczną definicję budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Ustawodawca nie odesłał w tym zakresie do odrębnych regulacji np. do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych, PKOB, czy klasyfikacji środków trwałych KŚT, będących składowymi ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez organ zgodnie z rozporządzeniem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, ta pozaewidencyjna, zdefiniowana ustawą przekształceniową definicja budynku mieszkalnego wielorodzinnego pozwala na jednoznaczne określenie, które z gruntów na prawie użytkowania wieczystego zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast jedynymi danymi z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej zgodnie z postanowieniami § 63-64 i 71 rozporządzenia EGiB, niezbędnymi do wydania przez organ zaświadczenia, są dane dotyczące oznaczenia nieruchomości gruntowej lub lokalowej, położenie nieruchomości określone przez nr działki geodezyjnej, jednostki ewidencyjnej i obrębu oraz powierzchnia działki gruntowej.

Spółdzielnia stwierdziła, że zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność, jest podstawą ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, a nie odwrotnie, jak sugeruje organ I instancji.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie uznała, że w przypadku , gdy budynek usytuowany na nieruchomości, której przekształcenie dotyczy odpowiada definicji budynku mieszkalnego sformułowanej w ustawie przekształceniowej, a organ ma tego świadomość na podstawie trzech wydanych wcześniej zaświadczeń o samodzielności lokali, w świetle art. 217 § 2 K.p.a. zobowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wvnikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Granice te wyznaczają przedstawione zarzuty, wskazane w oparciu o właściwe podstawy kasacyjne.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty o charakterze materialnoprawnym i procesowy.

Zarzut procesowy, a to zaniechanie potwierdzenia faktów wynikających z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji i innych danych będących w posiadaniu organu jest ściśle zdeterminowany zarzutami natury materialnoprawnej. W związku z treścią tych zarzutów rysują się dwa pytania –

czy wpis do ewidencji gruntów i budynków ma charakter priorytetowy, wiążący organ wydający zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a w związku z tym,

czy organ zwolniony jest z obowiązku potwierdzenia skutku następującego z mocy prawa przy spełnieniu się określnych okoliczności faktycznych i prawnych, które nie wynikają wprost z wpisu do ewidencji gruntów i budynków lecz można je wywieść z innych, pozostających w dyspozycji organu dokumentów.

Rozważenie przedstawionych, istotnych kwestii wymaga dokładnej analizy zarówno przepisów ustawy przekształceniowej, a w tym ich wykładni funkcjonalnej, jak i przepisów regulujących instytucję "zaświadczenia", o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, z dniem 1 stycznia 2019 r., z mocy prawa, dokonuje się przekształcenie w prawo własności dotychczasowego użytkowania wieczystego gruntów zdefiniowanych w ustępie drugim tego przepisu, jako grunty zabudowane na cele mieszkaniowe.

Dla ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków nowego, powstałego z mocy prawa stanu prawnego tych gruntów, niezbędny jest dokument wydany przez właściwy organ określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy przekształceniowej, nazwany w ustawie zaświadczeniem.

Jak z powyższego wynika, rola właściwych organów sprowadzona jest do potwierdzenia zdarzenia następującego z mocy ustawy przekształceniowej w stosunku do ściśle określonej kategorii gruntów. W przypadku gruntu odpowiadającego definicji gruntu zabudowanego pozostającego do dnia 1 stycznia 2019 r. w użytkowaniu wieczystym, potwierdzenie takie powinno zostać wydane, gdyż kwestia przekształcenia nie podlega ocenie organu.

Forma potwierdzenia przekształcenia wybrana przez ustawodawcę jest formą znaną w procedurze administracyjnej. "Zaświadczenie", o którym mowa w art. 217- 220 K.p.a w doktrynie scharakteryzowano jako "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ, na żądanie zainteresowanej osoby" (por Kodeks postepowania administracyjnego B. Adamiak, G. Borkowski wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2011, str. 689).

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w wymienionych przepisach działu VII K.p.a. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca w ustawie przekształceniowej, wybierając formę dokumentu potwierdzającego przekształcenie prawa do gruntu jako zaświadczenie, dokonał odrębnych regulacji proceduralnych, niepokrywających się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 K.p.a.

Zaświadczenie, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego wydawane jest na żądanie osoby, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni.

Tymczasem w ustawie przekształceniowej zaświadczenie wydaje się przede wszystkim z urzędu, nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia (art. 4 ust. 2 pkt 1 ). W przypadku, gdy organ nie wyda zaświadczenia z urzędu, powinien dokonać tego na wniosek właściciela nieruchomości w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. Wydaje je także albo na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 4 ust. 2 pkt 2, 3 i 2a-ustawy przekształceniowej).

Celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego, jak wcześniej zauważa się, jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej (druk nr 2673 kadencja VIII) ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzania przekształcenia decyzją administracyjną stwierdzając, że "w przypadku współużytkowania wieczystego odwołanie chociaż jednego ze współuprawnionych od decyzji zniweczyłoby cel przekształcenia z mocy prawa, którym jest eliminowanie obecnie występujących problemów z przekształcaniem praw we wspólnotach mieszkaniowych". Dlatego "organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości, a więc te same które są obecnie właściwe do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i dokonywania aktualizacji tych opłat, będą wydawały z urzędu zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego gruntu".

Bez względu na wskazaną specyfikę postępowania zmierzającego do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art 4 ust. 2 pkt 2,3 i 2a ustawy przekształceniowej, w związku z przyjętą przez ustawodawcę formą dokumentu wydawanego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej, jego wydanie poprzedza postępowanie uproszczone, ograniczone do zbadania treści danych będących w posiadaniu organu. Jak stwierdza się ww. uzasadnieniu projektu ustawy "celem zaświadczenia będzie potwierdzenie faktu jedynie zmiany rodzaju prawa do gruntu, która nastąpiła z mocy prawa".

W art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej określono zakres przedmiotowy aktu przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe".

Ponownie odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy wskazać można, że celem projektodawców było, by ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (zamiennie nazywanymi w uzasadnieniu wielolokalowymi), w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Wyjaśniono nadto, że "przyjęcie przesłanki zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie będzie następowało również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Decydujące znaczenie będzie miała przeważająca funkcja mieszkalna budynku. Takie okoliczności nie powinny wyłączać możliwości przekształcenia prawa, gdyż nie niweczą podstawowej funkcji mieszkalnej budynku, a tym samym grunty zabudowane takimi budynkami wpisują się w cel ustawy polegający na wspieraniu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli. Proponowana konstrukcja art. 1 ust. 2 projektu pozwoli zatem na objęcie projektowanymi przepisami gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. dominująca mieszkaniowa, dodatkowa - usługowa. Jak wynika z praktyki powszechne jest - szczególnie w dużych miastach - sytuowanie lokali handlowych i usługowych na parterze budynków mieszkalnych. Zakłada się, że w takich przypadkach wszyscy właściciele lokali w budynku (zarówno mieszkalnych, jak i usługowych) uzyskają udział we własności gruntu w zamian za dotychczasowy udział w użytkowaniu wieczystym. Przekształcenie prawa tylko na rzecz właścicieli lokali mieszkalnych nie byłoby możliwe z uwagi na systemową zasadę, zgodnie z którą użytkowanie wieczyste nie może istnieć na gruncie stanowiącym przedmiot współwłasności publicznej i prywatnej. Rozwiązanie takie uwzględnia również specyfikę rozporządzania rzeczą wspólną".

Jak z powyższego wynika, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazuje się wprost, - "gdy organ uzna, że grunt nie kwalifikuje się pod reżim prawny przepisu art. 1, nie spełnia przesłanek ustawowych przekształcenia".

Ustawa przekształceniowa nie zawiera odwołania do ewidencji gruntów i budynków, jako do wyłącznego źródła, które pozwala na odpowiednie zakwalifikowanie danego obiektu znajdującego się na gruncie objętym przekształceniem. Określa się natomiast, że ewidencja gruntów, jak też księgi wieczyste służą organowi do oznaczenie nieruchomości gruntowej i lokalowej, które to dane powinno zawierać zaświadczenie (art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej).

Odpowiadając tym samym na pierwsze z postawionych na wstępie pytań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wpis do ewidencji gruntów nie pełni na gruncie ustawy przekształceniowej dominującej, a tym bardziej wyłącznej roli źródła informacji.

Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 analizowanej ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje w pełni dotychczasowe stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym organ wydający zaświadczenie w trybie przepisów art. 217 i 218 K.p.a. nie może dokonywać ocen prawnych, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., jest niedopuszczalna. Organ nie może dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie.

Sąd I instancji zaaprobował stanowisko kontrolowanych organów odmawiające wydania zaświadczenia ze względu na to, że według danych ujawnionych w ewidencji gruntów, budynek skarżącej kasacyjnie ma określoną funkcję handlowo-usługową. Sąd zauważa przy tym, że w dziale [...] księgi wieczystej nr [...] ujawniono mieszkalno-usługowe przeznaczenie budynku a teren, na którym jest wybudowany, stanowi grunt zajęty przez budynki mieszkalne.

Takie stanowisko Sądu I instancji oznacza nieprawidłową interpretację przedmiotowego zakresu ustawy przekształceniowej wynikającego z jej art. 1 ust. 2 pkt 2. Wymagana dla przekształcenia przesłanka zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne oznacza, że przekształcenie następuje również w przypadku, gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, w części na cele inne niż mieszkalne. Mogą to być zatem także budynki, w których występuje funkcja handlowo-usługowa. Decydujące znaczenie będzie miała liczba lokali mieszkalnych w budynku, która musi być przeważająca.

Weryfikacja w postaci wyliczenia łącznej liczby lokali usługowych i lokali mieszkalnych umożliwiająca sprawdzenie czy został spełniony warunek definiujący grunt jako zabudowany na cele mieszkaniowe nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu weryfikacja funkcji budynku określonej w ewidencji gruntów jako handlowo-usługowa, dokonana na podstawie posiadanych przez organ danych, stanowi akt wiedzy i nie przekracza kompetencji organu w procedurze wydawania zaświadczenia.

Liczba i charakter lokali znajdujących się w obiekcie nie jest kwestią prawa lecz faktu i nie jest kwestią sporną. Dane te wynikają z kartoteki budynku i kartoteki lokali, a więc z dokumentów będących w posiadaniu organu.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji nie występuje też brak zgodności między danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i innymi danymi, na podstawie których możliwe jest potwierdzenie przekształcenia gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym skarżącej kasacyjnie.

Stworzona na potrzeby ustawy przekształceniowej definicja "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" nie wyklucza pełnienia przez posadowiony na nim budynek jednocześnie dwóch funkcji - mieszkalnej i usługowej czy handlowej. Istotna jest tu wyłącznie liczba poszczególnych rodzajów lokali.

W tym stanie rzeczy, słuszny jest również zarzut braku pełnego rozpoznania sprawy przez organy, bowiem w istocie nie dokonały one analizy posiadanych danych, w oparciu o które można by wydać wnioskowane zaświadczenie.

Uwzględniając zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był rozpoznać skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Nastąpiło to z uwzględnieniem art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.

Wobec stwierdzenia naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej, a w konsekwencji tego naruszenie art. 217 i 218 K.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W ponownym postępowaniu, uwzględniając ocenę prawną przepisów, których wykładnię przeprowadzał Naczelny Sąd Administracyjny w powyżej przedstawionych rozważaniach, organ zbada wszystkie posiadane przez siebie dane pozwalające na stwierdzenie, czy grunt pozostający dotychczas w użytkowaniu wieczystym skarżącej kasacyjnie kwalifikuje się jako grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy przekształceniowej.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a.