Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 121/16 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę systemu pompowni ścieków we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 121/16, uwzględniając skargę J. N., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. N., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę systemu pompowni ścieków wraz z tranzytowymi rurociągami tłocznymi i częściowo grawitacyjnymi dla południowej części miasta K. wzdłuż ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w K. wraz z odcinkami przyłączy kanalizacji sanitarnej zlokalizowanych w pasach drogowych (od punktu włączenia do kanału do granic działek), z wyłączeniem odcinków sieci położonych w obrębie terenu zamkniętego, zlokalizowanego na terenie wskazanych w decyzji działek, we wznowionym postępowaniu, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kpa.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. stała się ostateczna, ponieważ strony postępowania nie wniosły od niej odwołania. J. N. nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Pismem z dnia 28 maja 2015 r., uzupełnionym w dniu 22 czerwca 2015 r., Skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., a w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję, którą odmówił uchylenia tej decyzji, wskazując na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kpa i wyjaśniając, że obszar oddziaływania inwestycji nie rozciąga się na działki skarżącego, a tym samym J. N. nie posiada przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.

Wojewoda wskazał także, że w odwołaniu od powyższej decyzji J. N. zauważył, że jako właściciel działki nr [...] przy ul. [...] w K., nie był stroną postępowania dotyczącego budowy na sąsiedniej działce nr [...], obecnie podzielonej celowo na trzy mniejsze działki o nr [...], [...] i [...], tak aby inwestycja polegająca na budowie przepompowni ścieków powstała na działkach nr [...] i [...], a działka nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z jego działką, nie była ujęta tą inwestycją, a on nie był stroną w postępowaniu administracyjnym. Odwołujący się stwierdził, że: wybudowana w takiej lokalizacji przepompownia ze stacją trafo, oddziałuje na jego nieruchomość poprzez zapach i hałas; na innych przepompowniach w ramach tej samej inwestycji zamontowano biofiltry neutralizujące przykre zapachy, a w tym przypadku takiego rozwiązania nie zastosowano pomimo, że na jego nieruchomości znajdującej się 5 m od przepompowni, realizowania jest budowa budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę z 2007 r.; obowiązkiem organów administracyjnych jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem.

Wojewoda zaznaczył, że w toku postępowania odwoławczego inwestor [...] Sp. z o.o. w K. poinformował: w piśmie z dnia 3 listopada 2015 r. - że zgodnie z wcześniejszymi deklaracjami, pompownia ścieków (P6) znajdująca się na działkach nr [...] i [...], została doposażona w nowe filtry antyodorowe, tzw. biofiltry; przy piśmie z dnia 27 listopada 2015 r. - przekazał kopię pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda stwierdził, że J. N. jest właścicielem działki w sąsiedztwie terenu inwestycji tj. działki nr [...]. Inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. była zaliczona do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (mogących wymagać raportu o oddziaływaniu na środowisko) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 72a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że zastosowane rozwiązania projektowe gwarantują zamknięcie oddziaływania inwestycji, w tym w szczególności pompowni ścieków, w granicach działek, na których są zlokalizowane. Zatem obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości stanowiącej własność J. N., co z kolei prowadzi do wniosku, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2011 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. N. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], obręb [...], w K. przy ul. [...] od 1998 r. a w 2007 r. otrzymał pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, którego budowa trwa do chwili obecnej. Nieruchomość ta znajduje się 5 m od przepompowni wybudowanej na działkach [...] i [...]. Zauważył, że na etapie wyjaśnienia sprawy budowy przepompowni ścieków wraz z stacją trafo okazało się, że działkę nr [...] podzielono celowo na trzy mniejsze – [...], [...] i [...], tak, aby realizowana inwestycja powstała tylko na działkach [...] i [...], a działka która bezpośrednio sąsiaduje z jego działką nie była objęta tą inwestycją, a on nie był stroną w postępowaniu administracyjnym. Wybudowana przepompownia wraz ze stacją trafo, jak wskazał, oddziałują zaś na jego nieruchomość poprzez intensywny fetor i emisję nadmiernego hałasu, a mieszkanie po sąsiedzku z taką inwestycją jest nie do zniesienia. Podkreślił, że na innych przepompowniach w ramach tej inwestycji zamontowano biofiltry neutralizujące przykre zapachy, a w tym przypadku takiego rozwiązania nie zastosowano ze względu na lokalizację poza bezpośrednią bliskością zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja podjęta została w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a istota niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

Sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o której mowa w art. 28 Kpa zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że norma wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 Kpa. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania tego ostatniego przepisu. W postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa materialnego (art. 28 Kpa). Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu.

Sąd wskazał następnie, że podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego a wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej.

Dalej, Sąd wyjaśnił, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą uregulowania z różnych dziedzin prawa, nie tylko administracyjnego. Przepis ten należy bowiem interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim, choć nie tylko, właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego).

Sąd stwierdził, że jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Następnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że brak po stronie skarżącego przymiotu strony w toczącym się postępowaniu podyktowany jest tym, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości stanowiącej jego własność tj. działki nr [...] przy ul. [...] w K., albowiem z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że zastosowane rozwiązania projektowe gwarantują zamknięcie oddziaływania inwestycji, w tym w szczególności pompowni ścieków, w granicach działek, na których są realizowane. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdził, że budynek mieszkalny realizowany na działce nr [...] położony jest w odległości 9,5 m od granicy działki nr [...], na której zlokalizowano przepompownię, a zgodnie z projektem budowlanym opracowanym dla przedmiotowej inwestycji, pompownie P6 i P9 nie wymagają rozwiązań zabezpieczających polegających na zastosowaniu biofiltrów neutralizujących przykre zapachy ze względu na lokalizację przepompowni poza bezpośrednią bliskością zabudowy mieszkaniowej, zaś zastosowane rozwiązania w zakresie pompowni gwarantują zamknięcie ich oddziaływania do granic działki lokalizacyjnej (w tym przypadku działki nr [...] i [...]).

Sąd zauważył, że pozwolenie na budowę systemu pompowni ścieków, udzielone [...] sp. z o.o. w K. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., obejmowało m.in. działkę oznaczoną nr [...] stanowiącą własność Gminy [...]. Na działce tej zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany przewidywał budowę pompowni nr 6, agregatu prądotwórczego oraz stacji trafo. Działka nr [...] należąca do skarżącego sąsiadowała bezpośrednio z tą właśnie działką. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest także to, że w projekcie budowlanym zawarto stwierdzenie, iż w przypadku pompowni "celem wyeliminowania uciążliwości zapachowych zaprojektowano zamontowanie biofiltrów neutralizujących przykre zapachy. Biofiltry zamontować w pompowni P2, P3, P4, P5, P8 (...) pompownie P6, P9 nie wymagają stosowania takich rozwiązań ze względu na lokalizację poza bezpośrednią bliskością zabudowy mieszkaniowej". Tymczasem w odwołaniu od decyzji organu I instancji J. N. podniósł, że w 2007 r. otrzymał pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...], a budowa trwa do chwili obecnej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach podał także, że budowę rozpoczął w roku 2009, a w roku 2011 "mury tego domu stały ale z tego co pamięta budynek nie był jeszcze przykryty". W załączonym do akt sprawy sprawozdaniu nr [...] z dnia 21 stycznia 2015 r. z badania uciążliwości akustycznej dla środowiska przepompowni ścieków P6 przy ul. [...], znajduje się zdjęcie satelitarne przedstawiające teren obejmujący działkę skarżącego oraz obszar inwestycji, przy czym nie wiadomo, w jakiej dacie zdjęcie to zostało zrobione. Na zdjęciu tym nie ma ani budynku skarżącego, ani też przepompowni (zostało jedynie naniesione miejsce jej lokalizacji wraz z punktem pomiaru hałasu), co wskazuje, że zdjęcie pochodzi z daty poprzedzającej udzielenie pozwolenia na budowę. W aktach sprawy nie ma także żadnych dowodów, na podstawie których można by zweryfikować twierdzenia J. N., podnoszone już w odwołaniu, że w roku 2007 udzielono mu pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego. Wyjaśnienie tej okoliczności, jak wskazał Sąd, ma zaś istotne znaczenie dla oceny, czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż w razie potwierdzenia tego że: w dacie udzielenia pozwolenia na budowę pompowni dysponował on ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] oraz że budowę tę zaczął już w roku 2009, należałoby przyjąć, iż jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, skoro bezspornym jest, że dla pompowni nr 6 nie przewidziano zamontowania biofiltrów przeciwodorowych właśnie z uwagi na brak bliskości zabudowy jednorodzinnej. Nawet jeśli w dacie podejmowania decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2011 r. dom skarżącego był dopiero w trakcie realizacji, z uwagi na takie a nie inne rozwiązania projektowe planowanej wówczas pompowni nr 6 w opisanym wyżej zakresie, nie uwzględniające zabudowy jednorodzinnej na sąsiedniej działce, J. N. jako właściciel tej działki miałby interes prawny w tym, aby brać udział w postępowaniu w charakterze strony. Jeżeli bowiem projekt budowlany opracowany dla pompowni nie przewidywał zamontowania biofiltrów neutralizujących przykre zapachy, a uzasadnieniem tego faktu był brak zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie, to niewątpliwie zakres uciążliwości takiej inwestycji dla skarżącego, który dysponował pozwoleniem na budowę domu, można w takim przypadku określić jako realny i znaczący, a tym samym pozwalający na ustalenie, że działka nr [...] mieściła się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

Sąd podkreślił, że rozważania organu dotyczące zasięgu oddziaływania inwestycji koncentrowały się głównie na ustaleniach decyzji Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z której wynikało, że zastosowane rozwiązania projektowe gwarantują zamknięcie jego oddziaływania w granicach działek, na których planowana jest pompownia. Wskazana wyżej decyzja Wojewody podjęta została [...] marca 2007 r., a zatem 4 lata przed wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Tymczasem obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego winien być ustalany każdorazowo przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu mającym na celu udzielenie pozwolenia na budowę i przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań w terenie. Ponieważ od daty wydania decyzji środowiskowej do daty podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę upłynął znaczny okres czasu, powołanie się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie wyłącznie na decyzję środowiskową w celu określenia obszaru oddziaływania inwestycji, należy uznać za niewystarczające.

Dla rozstrzygnięcia zasadniczej w sprawie kwestii, jak wskazał Sąd, nie ma przy tym znaczenia fakt, że z pisma inwestora skierowanego do Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości w K. z dnia 3 listopada 2015 r. wynika, że wybudowana pompownia ścieków P6 przy ul. [...] została doposażona w nowe filtry antyodorowe, tzw. biofiltry. W sprawie niniejszej badany jest bowiem przymiot strony skarżącego na etapie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie zaś na etapie jego realizacji.

Sąd uznał także, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność, że aktualnie działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z budynkiem pompowni i stacji trafo. Podział działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...] nastąpił bowiem decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r., a więc już po wydaniu decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie będące przedmiotem wznowienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w decyzjach organów orzekających w sprawie brak jest ustaleń co do tego, czy istotnie skarżący posiadał w dacie 21 lutego 2011 r. ostateczną decyzję udzielającą mu pozwolenia na budowę na działce nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną, oraz kiedy rozpoczął budowę, a w konsekwencji za przedwczesną należy uznać ocenę, że będąca jego własnością działka znajduje poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Powyższe uchybienie stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd wskazał jednocześnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji – mając na względzie poczynione wyżej uwagi – dokona ponownie ustaleń w sprawie i raz jeszcze oceni interes prawny skarżącego, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2016 r. skargę kasacyjną wniosły [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, że wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, iż Prezydent Miasta [...] oraz Wojewoda [...], działający jako organy administracji architektoniczno - budowlanej, nie byli związani przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu - systemu pompowni ścieków wraz z tranzytowymi rurociągami tłocznymi i częściowo grawitacyjnymi dla południowej części miasta K. ustaleniami zawartymi w ostatecznej decyzji Wojewody [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] marca 2007 r.

Ponadto, zarzucił, że wyrok ten wydany został także z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa - poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskutek uznania, że przedmiotowe decyzje naruszały przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga J. N. jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona w całości.

Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnień decyzji wydanych przez oba organy nie wynika bowiem, aby orzekające w sprawie organy rozpoznały wniosek J. N. w sposób wyczerpujący, podejmując czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że ustalenie czy skarżący był stroną objętego wznowieniem postępowania, z uwagi na jego przedmiot, wymagało dokonania oceny na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który to przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa.

Przepis art. 28 Kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym, zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu.

W orzecznictwie wskazuje się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, treści zakazów i nakazów zawartych w przepisach odrębnych. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, należą zaś nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1899/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć więc należy, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 3 pkt 20 są wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 472/10, LEX nr 1080305) lub też po prostu, że są to wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przy czym, co należy podkreślić, w procesie wyznaczania tak rozumianego obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, lecz jedynie o możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji. Oznacza to, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też okoliczność bezpośredniego graniczenia działki z działką, na której ma zostać realizowana inwestycja budowlana nie świadczy o tym, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu a jej właściciel powinien być stroną w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej na działce sąsiedniej. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu materializuje się dopiero, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) skonkretyzują się odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09, Palestra 2010/5-6, s. 246 – 248).

Na tym tle, stwierdzić należy, że trafnie Sąd I instancji uznał, że dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena, że nieruchomość J. N., sąsiadująca bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] w K., znajduje się poza obszarem odziaływania obiektu była przedwczesna, jako że wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

Nie można bowiem zaakceptować rozstrzygnięć orzekających w sprawie organów, które ocenę w tym zakresie uzasadniły jedynie treścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, z której wynika, że zastosowane rozwiązania projektowe gwarantują zamknięcie oddziaływania inwestycji, w tym w szczególności pompowni ścieków, w granicach działek, na których są realizowane. W związku z tym nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie przez Sąd I instancji art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Niewątpliwie, z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane a zgodnie z treścią art. 86 pkt 2 tej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Związanie to potwierdza również treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dlatego też, uznać należy, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania nie dotyczy wyznaczonego obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na potrzeby prowadzonego postępowania, lecz charakterystycznych parametrów danej inwestycji i jej oddziaływania na środowisko. Z powyższego wynika, że organ architektoniczno-budowlany, ustalając obszar oddziaływania obiektu, powinien uwzględnić ustalenia decyzji środowiskowej, gdyż pozbawiony on jest kompetencji aby samodzielnie badać środowiskowe uwarunkowania pozwalające na realizację przedsięwzięcia i wprowadzać wnioski odmienne od tych, które zaprezentował organ administracji, kompetentny do wydania decyzji środowiskowej. Jednakże, ustalenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20, w świetle poczynionych wyżej rozważań, jedynie w oparciu o ustalenia zawarte w decyzji środowiskowej wskazuje na niepełne wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie szeregu innych przepisów prawnych, mogących wskazywać na wprowadzenie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki. Przede wszystkim zaś, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, organ architektoniczno-budowlany powinien dokonać ustaleń w tym zakresie według aktualnego stanu istniejącego w czasie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena nie uwzględnia zatem wszystkich okoliczności i przepisów prawa, które z uwagi na budowę projektowanej inwestycji na terenie działki nr [...] mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Stwierdzenie takie jawi się jako w pełni uzasadnione, gdyż z akt sprawy wynika, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że J. N., będący właścicielem działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną nr [...], buduje na swojej działce dom mieszkalny jednorodzinny, jak twierdzi na podstawie pozwolenia na budowę uzyskanego w 2007 r. Zatwierdzony decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. projekt budowlany przewidywał zaś wybudowanie na działce nr [...] pompowni nr 6, agregatu prądotwórczego oraz stacji trafo. W projekcie wskazano przy tym, że celem wyeliminowania uciążliwości zapachowych zaprojektowano zamontowanie biofiltrów neutralizujących przykre zapach. Wskazano przy tym, że biofiltry zamontować należy w pompowni P2, P3, P4, P5, P8 a pompownie P6 (na działce nr [...]), P9 nie wymagają stosowania takich rozwiązań "ze względu na lokalizację poza bezpośrednią bliskością zabudowy mieszkaniowej". Z projektu wynika więc oddziaływanie inwestycji na bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji zabudowy mieszkaniowej. Co więcej, z pisma inwestora z dnia 3 listopada 2015 r. wynika ponadto, że wybudowana pompownia ścieków P6 przy ul. [...] została doposażona w nowe filtry antyodorowe tzw. biofiltry. Z kolei organ I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskazał, że budynek mieszkalny realizowany na działce nr [...] położony jest w odległości 9,5 od granicy działki nr [...], na której zlokalizowano przepompownię.

Przeznaczenie działki nr [...] na cele zabudowy mieszkaniowej, w sytuacji zawarcia w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2011 r. wskazania, że na działkach sąsiednich znajdujących się w bezpośredniej bliskości nie występuje zabudowa mieszkaniowa i dlatego na pompowni nr 6 na działce nr [...] nie przewiduje się zamontowania biofiltrów, niewątpliwie świadczyć będzie o możliwości spowodowania przez zaplanowaną inwestycję uciążliwości w zagospodarowaniu działki nr [...]. Oceny w tym zakresie nie może zmienić wskazywany przez skarżącego kasacyjnie fakt doposażenia pompownia ścieków P6 przy ul. [...] w nowe filtry antyodorowe, tzw. Biofiltry, ani też dokonany podział działki nr [...] na działki nr [...], [...] i [...], jako miały one miejsce po wydaniu ostatecznej decyzji kończącej postępowanie, będące przedmiotem wznowienia.

Na podstawie akt sprawy, na co słusznie wskazał Sąd I instancji, nie można jednakże ustalić, jakie jest faktyczne przeznaczenie działki nr [...] a ustalenie, czy w dniu [...] lutego 2011 r. skarżący posiadał ostateczną decyzję udzielającą mu pozwolenia na budowę na działce nr [...] oraz kiedy rozpoczął budowę, pozwoli na wyjaśnienie tej kwestii i na uzupełnienie dokonanej w sprawie oceny.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.