Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/16 w sprawie ze skargi X na bezczynność partii politycznej A w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od X na rzecz partii politycznej A kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/16 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność partii politycznej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu [...] stycznia 2016 r. [...] wystąpiła drogą elektroniczną z wnioskiem do partii politycznej [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. kosztów łącznych jakie zostały poniesione przez partię, na spotkanie, o jakim mowa w tej informacji: [...]; 2. skanów wszystkich faktur, rachunków i umów związanych z tym wydarzeniem; 3. informacji, kto wystąpił z zaproszeniem na to spotkanie wraz z udostępnieniem skanów dokumentów, maili związanych z organizacją tego spotkania; 4. notatek, protokołów, stenogramów, innych dokumentów zawierających informację o przebiegu tego spotkania; 5. wymienienie, czego dotyczyło spotkanie, jeżeli nie zostały sporządzone wyżej wskazane dokumenty.

W dniu [...] stycznia 2016 r. Dyrektor Biura Organizacyjnego partii [...] udzielił w formie elektronicznej odpowiedzi na dwa pierwsze pytania dotyczące kosztów, faktur, rachunków oraz umów. W odniesieniu do pytań zawartych w punktach od 3 do 5 poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

W związku z powyższym Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność partii politycznej [...] w zakresie rozpatrzenia punktów od 3 do 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2016 r. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że ww. partia polityczna pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wymienionych punktów wniosku i zobowiązanie tej partii do dokonania czynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu podniosło, że o ile z art. 11 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej jako “Konstytucja RP"), można wyprowadzić zasadę jawności finansowania partii politycznych, o tyle z całokształtu norm konstytucyjnych, zwłaszcza art. 11 ust. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, można wyprowadzić zasadę jawności działania partii politycznych. Wskazało, że odnosi się ona nie tylko do jawności finansów, ale do jawności działania partii politycznych w ogóle. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia nie sposób nie zauważyć, że Konstytucja kładzie nacisk na to, że partie polityczne działają w sferze publicznej w związku z czym ich cel oraz działalność odnosi się do spraw publicznych. Co więcej, partie polityczne działające w Polsce korzystają ze środków publicznych, które są im przekazywane z budżetu państwa, a więc także z tego powodu informacje, które dotyczą działalności partii, zawierają się w pojęciu informacji publicznej ze względu na swoją naturę.

Podkreśliło, że w pojęciu "informacji publicznej" poza informacjami związanymi z finansami (w tym finansami publicznymi), mieszczą się także wszelkie inne informacje, które dotyczą materii publicznej działalności oznaczonych osób czy podmiotów. Powołując się na art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058) podniosło, że pojęcie informacji publicznej nie obejmuje jedynie informacji, które zostały wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne albo podmioty, które wykonują tę władzę, ale również wszystkie informacje, które odnoszą się w jakimkolwiek stopniu do tych podmiotów bez względu na to, kto te informacje wytworzył. Wskazało, że partie polityczne działają w sferze publicznej w związku z czym ich cel oraz działalność odnosi się do spraw publicznych.

W końcowej części skargi Stowarzyszenie podniosło, że zorganizowane spotkanie nie miało charakteru prywatnego, na co wskazuje udzielona odpowiedź odnośnie kosztów tego przedsięwzięcia - udostępnienie faktury. Poza tym opłacenie kosztów tego spotkania ze środków partii politycznej przesądza, w ocenie skarżącego, o jego charakterze publicznym w rozumieniu prawa do informacji publicznej.

Stowarzyszenie wskazało także, że partia w ogóle nie zareagowała na złożony wniosek przez ponad 14 dni, czyli w ustawowym terminie a opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie było w jakikolwiek sposób usprawiedliwione.

W odpowiedzi na skargę partia [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 633/14, w którym Sąd stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym partie polityczne nie sprawują władzy publicznej, ani nie wykonują zadań publicznych. Podniosła, że nie sposób zakwalifikować partii politycznych do systemu administracji władzy publicznej, bądź podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej m.in. z tego względu, że partie polityczne nie sprawują władzy publicznej - a contrario art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, nie wykonują zadań publicznych - nie wykonują w sposób trwały określonych obowiązków lub uprawnień w zakresie sprawowania władzy publicznej, nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań.

Podkreśliła, że partie polityczne działają wyłącznie w reżimie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, nie wychodząc poza określone w niej ramy. Nie posiadają inicjatywy ustawodawczej - a contrario art. 118 Konstytucji RP, nie partycypują w sprawowaniu władzy i nie uczestniczą w pracach Rady Ministrów.

[...] stwierdziło, że nie każda informacja dotycząca organizacji i funkcjonowania partii politycznej jest informacją o "sprawach publicznych". Podniosło także, że każdy ma prawo do informacji w zakresie dysponowania przez partie majątkiem publicznym w związku z doborem przez nie środków i instrumentów działania, ale samo działanie i jego efekty podlega ochronie konstytucyjnej.

W ocenie partii, wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie wewnętrzna dokumentacja towarzysząca zamkniętemu spotkaniu liderów dwóch partii politycznych nie stanowi dokumentów urzędowych, a tym samym nie nosi znamion informacji publicznej.

Stwierdziła, że w zakresie, w jakim partie polityczne nie dysponują majątkiem państwowym bądź komunalnym, tj. nie korzystają z prawem przewidzianych subwencji i dotacji państwowych, podejmowane przez nie działania nie stanowią "spraw publicznych", którą to kategorią posługuje się definicja informacji publicznej.

Wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie, spotkanie Prezesa [...] z liderem [...] partii politycznej [...], miało charakter zamknięty. Służyło wewnętrznej rozmowie dwóch polityków, którzy korzystając z umocowania do kształtowania taktyki i strategii politycznej swoich ugrupowań, winni mieć zapewnioną ochronę swobody swojej działalności. Wskazała, że organizowanie spotkań przedstawicieli ciał statutowych partii, także na poziomie międzynarodowym, jak również wewnętrzna dokumentacja i korespondencja dotycząca tych spotkań, służy bieżącej pracy partii.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że partia polityczna – jako dobrowolna organizacja opierająca swoją działalność na pracy społecznej członków – nie realizuje publicznych praw podmiotowych obywateli, tzn. nie przydaje uprawnień jednostkom, jak też nie nakłada na nie obowiązków, jak czynią to organy władzy publicznej. Wskazał na treść art. 6 ustawy o partiach politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 580) zgodnie, z którym nie mogą one wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań.

Sąd pierwszej instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że partie polityczne nie należą do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że na gruncie tej ustawy partia polityczna traktowana jest jako specyficzny podmiot, który jednakże – obok takich podmiotów jak organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240) – obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. Powołując się na przepisy ww. ustawy wyjaśnił pojęcie informacji publicznej i podkreślił, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd Wojewódzki przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, że skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Co pozwala przyjąć, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że usytuowanie partii politycznych jako podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej w art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że nie każda informacja związana z funkcjonowaniem partii politycznej podlega udostępnieniu na gruncie ww. ustawy, a tylko taka, która stanowi informację o sprawie w istocie publicznej.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego informacje żądane przez Stowarzyszenie, o których mowa w punktach 3-5 wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., tj. informacja o tym kto wystąpił z zaproszeniem na spotkanie liderów dwóch partii politycznych, czego dotyczyło to spotkanie, jak też żądanie udostępnienia skanów dokumentów, e-maili związanych z organizacją spotkania, notatek, protokołów, stenogramów, czy innych dokumentów zawierających informacje o przebiegu spotkania, nie stanowią informacji o sprawie publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak też nie stanowią informacji, do której dostęp można byłoby wywodzić wprost z art. 61 Konstytucji RP. Tym samym uznał, że prawidłowo partia [...] poinformowała wnioskodawcę, że informacje żądane w punktach 3-5 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Okoliczność udzielenia odpowiedzi na wniosek po upływie 14 dni od dnia jego złożenia pozostaje natomiast, zdaniem tego Sądu, bez wpływu na wynik sprawy. [...] nie pozostawało bowiem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r.

Sąd pierwszej instancji za trafną uznał argumentację partii politycznej przedstawioną w odpowiedzi na skargę, że zarówno organizowanie spotkań przedstawicieli ciał statutowych partii (w tym także na poziomie międzynarodowym), jak również korespondencja, czy dokumentacja tego rodzaju spotkań służą bieżącej pracy partii politycznej.

Podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest aktem prawnym służącym do sprawowania społecznej kontroli w zakresie wewnętrznych spraw partii politycznej. Zdaniem Sądu wojewódzkiego uznanie, że informacje żądane we wniosku w punktach 3-5 stanowią informacje publiczne prowadziłoby w konsekwencji do naruszenia zasady wolności działania partii politycznej. Wpływanie bowiem przez kogokolwiek na skutek dysponowania pozyskanymi w trybie dostępu do informacji publicznej informacjami o pracach, czy zamierzeniach partii politycznej na kształt jej działalności, prowadziłby pośrednio do ograniczenia wolności działania partii politycznej.

Wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym. Udział ten jednak nie może być rozumiany jako uczestniczenie w wewnętrznych pracach, czy działaniach partii politycznej. Wypełnianie przez partię polityczną jej statutowych zadań, dozwolonych przez prawo, nie może być ograniczone aktem prawnym, który tej działalności nie reguluje.

Zdaniem WSA spotkanie, o którym mowa we wniosku służyło wewnętrznej rozmowie dwóch polityków, którzy korzystając z umocowania do kształtowania taktyki i strategii politycznej swoich ugrupowań, winni mieć zapewnioną ochronę swobody swojej działalności. Odmienny pogląd w tym zakresie mógłby zaś prowadzić do naruszenia ustrojowej zasady wolności działania partii politycznej.

Dodatkowo wskazał, że nawet w przypadku podmiotów będących organami władzy publicznej, czy podmiotów niebędących organami władzy publicznej, ale wykonujących zadania publiczne, informacje w zakresie konsultacji, uzgadniania poglądów, czy stanowisk nie stanowią informacji publicznej.

Podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 633/14, zgodnie z którym uznanie informacji o metodach i środkach działania partii politycznej za informację publiczną, a tego w istocie dotyczyły punkty 3-5 wniosku, byłoby wpływaniem państwa na działalność partii politycznej.

Stowarzyszenie [...] wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowania, tj.:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA w Warszawie wąskiego rozumienia prawa dostępu informacji publicznej;

- art. 11 ust. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że wnioskowane informacje nie mieszczą się w zakresie dyspozycji tej normy;

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego normatywną podstawę dostępu do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacje publicznej;

- art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż działalność partii politycznych we wnioskowanym zakresie nie dotyczy spraw publicznych;

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), przez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej będącego prawem człowieka.

Z uwagi na stawiane zarzuty Stowarzyszenie wniosło o:

1. uchylenie zaskarzonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie rozwinęło uzasadnienie stawianych zarzutów. Podniosło m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjął taką definicję informacji publicznej, która doprowadziła do wąskiego rozumienia tego pojęcia.

Stwierdziło, że obywatel ma prawo wiedzieć czego dotyczyło spotkanie oraz kto wystąpił z zaproszeniem. Udostępnienie takich informacji nie godzi w ustrojowe zasady wolności działania partii politycznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Warszawie nie podjął nawet próby wykazania w jaki sposób udostępnienie takich informacji mogłoby godzić w wyżej wymienioną zasadę.

Wskazało, że prawo dostępu do informacji publicznej znajduje swoje uregulowania również w prawie międzynarodowym i przysługuje każdemu, bez względu na obywatelstwo. Zdaniem Stowarzyszenia, wbrew temu co twierdzi WSA w Warszawie zorganizowane spotkanie nie było jedynie spotkaniem dwóch partyjnych liderów bowiem tak się składa, że lider [...] partii [...] jest również premierem W. Jego spotkania nie mogą pozostawać anonimowe, bowiem pozostają w kręgu zainteresowań całej społeczności międzynarodowej. W tym zakresie realizacja prawa dostępu do informacji publicznej jest zapewniona traktatami międzynarodowymi tj. Międzynarodowym Paktem Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencją o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności.

Zwróciło ponadto uwagę, że partie polityczne są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę kasacyjną partia [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odniosła się do przedstawionych w skardze kasaycjnej zarzutów. Wyjaśniła m.in. definicję informacji publicznej, podzielając w tym zakresie pogląd Sądu pierwszej instancji. Wskazała przy tym, że Stowarzyszenie nie zauważa lub celowo pomija część ukształtowanej w orzecznictwie definicji, tj. wymóg sprawowania władzy publicznej bądź wykonywania zadań władzy publicznej. Za bezpodstawne uznała twierdzenia skarżącego Stowarzyszenia o przynależnych obywatelom prawach podmiotowych w zakresie możliwości żądania uzasadnienia wydatków dokonywanych przez partie polityczne, czy też żądania wykazania ich celowości. Podniosła, że trudno wyobrazić sobie, iż każdy obywatel może żądać od partii politycznej wykazania celowości i uzasadnienia wydatku finansowego poczynionego w związku z wyjazdem danego polityka na spotkanie z wyborcami w konkretnej miejscowości, organizowania z taką czy inną częstotliwością spotkań ciał statutowych, produkcji takich a nie innych gadżetów promocyjnych, czy chociażby zakupu sprzętu biurowego. Tak rozumiana jawność funkcjonowania partii skłaniałaby również, zdaniem partii, do przyznania każdemu obywatelowi uprawniania do bezpośredniego uczestniczenia w spotkaniach wewnątrzpartyjnych, naradach, obserwowania toku wykluwania się decyzji personalnych, programowych, taktycznych itp. Podkreśliła, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca faktów i danych publicznych, nie zaś wewnętrznej korespondencji, zamierzeń, koncepcji, pomysłów czy ustalania taktyki funkcjonowania w domenie publicznej.

Powołując art. 11 Konstytucji RP podniosła, że wolność zakładania partii politycznych oznacza niezależność od ingerencji osób postronnych, w tym konkurencji politycznej. Immanentną cechą funkcjonowania partii politycznej jest swoboda w dobieraniu środków zmierzających do osiągnięcia jej celów.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sieprnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako “P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kascyjnej.

Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestii ustalenia czy wnioskowane przez skarżące Stowarzyszenie informacje stanowiły informację publiczną. Zasadnym zatem było ich łączne rozpoznanie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpatrując skargę na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, Sąd powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy sprawa dotyczy informacji publicznej, a w razie pozytywnego przesądzenia tej kwestii ustalić, czy adresat wniosku, zobowiązany do załatwienia wniosku w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p."), pozostawał bezczynny. Przy czym załatwienie sprawy w formie pisma możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź ma w niej zastosowanie lex specialis wyłączające stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądane przez Stowarzyszenie [...] informacje zawarte w pkt 3-5 wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. nie stanowią informacji publicznej, jest prawidłowe. Wobec czego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów są niezasadne.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej, jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazuje się władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Partia polityczna nie została przez ustawodawcę zaliczona do żadnej z tych kategorii podmiotów. Na gruncie powołanej ustawy, partia traktowana jest jako podmiot specyficzny, ale również na niej spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 u.d.i.p.

Konstytucja RP stanowi w art. 61 ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. Przepis ten wyraża ogólną zasadę jawności informacji o sprawach publicznych. Pośrednią kwalifikację określenia "sprawy publiczne" ustawodawca zawarł w art. 6 tej ustawy wymieniając pewne kategorie informacji uznanych za publiczne. Jednakże użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje, że podane tam źródła informacji mają jedynie charakter przykładowy.

Jak wynika z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 580), partia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym przez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa. Ponadto zgodnie z art. 11 Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa.

Należy wskazać po pierwsze, że z unormowań tych wynika wolność tworzenia partii, ich cel działania i dopuszczalna rola partii politycznych w państwie. Konsekwencją tych unormowań jest przepis art. 6 ustawy o partiach politycznych, zgodnie z którym, partie polityczne nie mogą wykonywać zadań zastrzeżonych w przepisach prawa dla organów władzy publicznej, ani zastępować tych organów w wykonywaniu ich zadań.

Po drugie, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu podlegają jedynie informacje w sprawach publicznych.

W konsekwencji stwierdzić należy, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego (w sprawie niniejszej partii politycznej), pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu np. dokumenty wewnętrzne partii politycznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Dlatego też informacji publicznej nie stanowią dokumenty wewnętrzne wytworzone przez partię.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie dokumentu wewnętrznego odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą dzialalności danego podmiotu (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15; z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15; z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1163/15 wraz z powołanym w nich orzecznictwem, opubl. CBOSA).

Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W przypadku dokumentów wewnętrznych można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. Wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; oraz wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14, opub CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organizowanie spotkań przedstawicieli ciał statutowych partii (w tym także na poziomie międzynarodowym) służy bieżącej pracy partii politycznej, a dotycząca tych spotkań korespondencja oraz dokumentacja ze spotkań (notatki, protokoły) stanowi dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Podkreslić należy, że dostęp do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym. Udział ten nie może być jednak rozumiany jako uczestniczenie w wewnętrznych pracach, czy działaniach partii politycznej. Wypełnianie przez partię polityczną jej stautowych zadań, dozwolonych przez prawo, nie może być bowiem ograniczone aktem prawnym, który tej działalności nie reguluje tj. ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazano już wcześniej Konstytucja RP w art. 61 stanowi o prawie do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym działalności innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacje żądane od partii politycznej w punktach 3-5 wniosku Stowarzyszenia nie należą natomiast do żadnej z tych kategorii.

Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, spotkanie, o którym mowa we wniosku służyło wewnętrznej rozmowie dwóch polityków, którzy korzystając z umocowania do kształtowania taktyki i strategii politycznej swoich ugrupowań, winni mieć zapewnioną ochronę swobody swojej działalności.

Wskazać w tym miejscu należy, że choć okoliczność, że wydatkowanie środków finansowych przez partię polityczną nie jest w świetle Konstytucji RP wyłącznie sprawą wewnętrzną partii i stanowi informację publiczną, to wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie pozwala powyższe na przyjęcie, że treść rozmów liderów dwóch partii politycznych stanowi sprawę publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest aktem prawnym służącym do sprawowania społecznej kontroli w zakresie wewnętrznych spraw partii politycznej. Uznanie, że informacje żądane w punktach 3-5 wniosku stanowią informacje publiczne prowadziłoby w konsekwencji do naruszenia zasady wolności działania partii politycznej. Wpływanie bowiem przez kogokolwiek (a zatem każdego, jak wskazuje ustawa) – na skutek dysponowania pozyskanymi w trybie ustawy, informacjami o pracach, czy zamierzeniach partii politycznej – na kształt jej działalności, prowadziłoby pośrednio do ograniczenia wolności działania partii politycznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że gwarantowana przepisami Konstytucji RP wolność partii politycznych pozwala danej partii m.in. prowadzić spotkania z członkami innych partii, w tym również zagranicznych oraz planować strategie o charakterze politycznym. Zarówno bowiem organizowanie różnego rodzaju spotkań jak i korespondencja, czy dokumentacja ich dotycząca służą bieżącej pracy partii politycznej.

Nie można także, jak to czyni Stowarzyszenie, utożsamiać prowadzenia polityki zagranicznej z rozmowami liderów dwóch partii na temat polityki zagranicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, udostępnienie wyżej wskazanych informacji w trybie informacji publicznej byłoby nadużyciem tego prawa oraz naruszeniem zasady wolności działania partii politycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn akt I OSK 633/14 (opubl. CBOSA), że “Działania partii politycznych podejmowane w celu osiągnięcia wpływu metodami demokratycznymi na kształtowanie państwa mają zapewnioną ochronę konstytucyjną, wynikającą z art. 11 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP, który zawiera ustrojową zasadę wolności tworzenia i działania partii politycznych. W granicach metod demokratycznych i korzystając z wolności działania, partia może podejmować wszelkie działania niezależne od władz publicznych i od innych uczestników konkurencyjnego >>rynku politycznego<<".

Publiczne udostępnianie informacji w zakresie ustalania strategii działania, czy też wewnętrznych ustaleń bądź (jak w niniejszej sprawie) spotkań z przedstawicielami innych partii, ograniczałoby partię w jej działaniach zmierzających do realizacji celu oraz godziłoby w konstytucyjną wolność działania.

Jak podkreśla się w literaturze, uznanie informacji o metodach i środkach działania partii za informację publiczną byłoby w istocie wpływaniem państwa na działalność partii politycznej. Nadto, prowadziłoby do niczym nieusprawiedliwionego korzystania innych uczestników systemu politycznego z dorobku partii politycznej. Stanowiłoby zaprzeczenie pluralizmu, tzn. wolnego konkurowania idei, programów i interesów (patrz: Bogusław Banaszak “Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz", C.H. Beck 2012).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, słusznie [...] podniosło w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że wolności obywatelskie oraz prawa, do których odwołują sie wyżej wskazane przepisy dotyczą zapewnienia obywatelom podstawowych praw, w tym prawa do wyrażania swojej opinii, posiadania poglądów politycznych oraz poszukiwania informacji. Nie oznacza to jednak, że gwarantują dostęp do każdej wytworzonej przez jakąkolwiek organizację informacji.

Skoro wnioskowane w niniejszej sprawie informacje nie stanowią informacji publicznej, to nie sposób mówić o ograniczeniu dostępu do informacji publicznej poprzez odmowę ich udostępnienia. Zarzut ograniczenia dostępu można byłoby bowiem postawić wówczas, gdy jakaś informacja stanowiłaby informację publiczną, a dana organizacja czy organ odmówiłyby jej udostępnienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).