Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 882/17 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 882/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Starosta Poznański działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 12 ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.; dalej: "u.k.p.") oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami z dnia 24 lutego 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], odmówił W. F. wydania prawa jazdy kat. A, B+E, C, C+E, D, D+E do dnia 9 września 2019 r. w związku z obowiązującym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie kategorii B.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 16 marca 2017 r. do Starostwa Powiatowego w Poznaniu wpłynął wyrok Sądu Rejonowego w Kołobrzegu z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II K 807/16, orzekający wobec W. F. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii B na okres 3 lat. W konsekwencji decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Starosta Poznański cofnął W. F. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B od dnia [...] września 2016 r. do dnia 9 września 2019 r. W tym samym dniu W. F. złożył w Starostwie Powiatowym w Poznaniu wniosek o wydanie prawa jazdy w zakresie kategorii A, C, B+E, C+E, D, D+E nieobjętych przedmiotowym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych.

Następnie Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., prawo jazdy kategorii A, B+E, C, C+E, D, D+E nie może być wydane w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienia w zakresie kategorii B. Ponieważ wobec W. F. obowiązuje zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii B na okres 3 lat, należało stwierdzić, że wnioskodawca nie spełnia warunków przewidzianych przepisami prawa do wydania prawa jazdy kategorii A, B+E, C, C+E, D, D+E.

Odwołania od powyższej decyzji złożył W. F.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Poznańskiego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie została spełniona hipoteza art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., tzn. orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów kategorii B, a jego administracyjnoprawną konsekwencją jest spoczywający na właściwym organie obowiązek odmowy wydania prawa jazdy kategorii wnioskowanych. Obowiązek ten aktualizuje się zawsze, gdy strona żąda czynności organu, na mocy której mogłaby uzyskać dokument potwierdzający uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii wymienionych w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w czasie trwania zakazu obowiązującego co do pojazdów kategorii B. Restrykcyjność omawianej normy znajduje uzasadnienie w ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego i wymaga uwzględnienia rażącego charakteru naruszenia, którego wcześniej dopuściła się strona, a które jest pierwotną przyczyną jej obecnej sytuacji prawnej. Dokonując wykładni przytoczonej konstrukcji trzeba zważyć na cel u.k.p., którym jest niedopuszczanie do ruchu drogowego osób, które swoim postępowaniem, poprzez prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości, zagroziły bezpieczeństwu w komunikacji.

Organ powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że wolą ustawodawcy było wywołanie dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania pojazdami wszystkich kategorii. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykIuczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno bowiem przyjąć, że racjonalny ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi kategorii B, zezwoliłby np. na prowadzenie pojazdów ciężarowych czy ciężarowych z przyczepą (kategorii C, C+E).

W dalszej kolejności organ odwoławczy nadmienił, że w rozpatrywanej sprawie zakaz prowadzenia pojazdów jest brany pod uwagę jako element sytuacji prawnej strony wpływający na rozstrzygnięcie, natomiast odmawiając wydania prawa jazdy organ I instancji nie orzekał w żadnej mierze jako organ wykonujący wyrok. Podstawą zaskarżonej decyzji jest regulacja wynikająca z przepisów materialnego prawa administracyjnego - ustawy o kierujących pojazdami, do stosowania której uprawnione są organy administracji publicznej. Odmowa wydania prawa jazdy następuje nie z woli sądu orzekającego o odpowiedzialności karnej, ale na mocy postanowień ustawy nakładającej na organ administracji nakaz określonego zachowania się. Co więcej, w tym zakresie ustawa nie dopuszcza działania w ramach uznania administracyjnego. Zaskarżona decyzja jest więc niczym innym jak tylko konkretyzacją normy wynikającej z omawianych przepisów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2017 r. W. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu i poprzedzającej jej decyzji Starosty Poznańskiego, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.; dalej: "u.k.p."). Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.k.p., prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z art. 12 ust. 1 pkt 3 u.k.p. wynika zarazem, że prawo jazdy nie może być również wydane osobie, w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy – w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji.

Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p., że art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: (1) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; oraz (2) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Tym samym więc w aktualnym stanie prawnym skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem zakazującym prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, został rozciągnięty na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy.

Następnie Sąd zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt Pr Ds. 1590.2016, prokurator Prokuratury Rejonowej w Kołobrzegu zatrzymał W. F. prawo jazdy nr [...], wydane przez Starostę Poznańskiego w dniu [...] lipca 2012 r. i odebrane mu w dniu [...] września 2016 r. (k. 72 akt adm. organu I instancji). Następnie w wyroku z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II K 807/16, Sąd Rejonowy w Kołobrzegu uznał skarżącego winnym popełnienia przestępstwa z art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: "k.k.") oraz orzekł wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych, do prowadzenia których uprawnia prawo jazdy kategorii B na okres 3 lat, zaliczając na poczet tego środka karnego okres zatrzymania prawa jazdy od dnia [...] września 2016 r. (k. 73 – 74 akt adm. organu II instancji). Okoliczności te Sąd uznał za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Zdaniem Sądu, w sprawie zaistniały bowiem przesłanki, o jakich mowa w wymienionych na wstępie przepisach, tj. wobec W. F. orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych, do prowadzenia których uprawnia prawo jazdy kategorii B. Sąd podkreślił, że ze względu na brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 u.k.p. negatywna przesłanka zwrotu skarżącemu prawa jazdy rozciągała się także na prawo jazdy kategorii A, C, B+E, C+E, D i D+E.

Dalej Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 12 ust. 2 u.k.p. ma istotne uzasadnienie celowościowe. Jej celem jest czasowe wykluczenie z ruchu drogowego tych kierowców, którzy swoim zachowaniem wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości. Z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, jak również chronionej konstytucyjnie wartości bezpieczeństwa publicznego, nie da się bowiem zaakceptować sytuacji, w której osoba naruszająca w poważnym stopniu zasady ruchu drogowego, mogłaby nadal być użytkownikiem tego ruchu prowadząc bez ograniczeń pojazdy wymagające wyższej kategorii uprawnień, niż te, których czasowo została pozbawiona (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2139/15 – wszystkie cytowane w niniejszym orzeczeniu wyroki dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której osoba z orzeczonym sądownie zakazem prowadzenia pojazdów objętych prawem jazdy kategorii B mogłaby – w okresie obowiązania zakazu – wciąż korzystać z innych uprawnień do prowadzenia pojazdów i nadal stwarzać zagrożenie w ruchu przez prowadzenie innych pojazdów (np. autobusu – prawo jazdy kat. D) w stanie nietrzeźwości.

Sąd zwrócił również uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, w myśl którego treść art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 omawianej ustawy nie prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia zakazu orzeczonego prawomocnym wyrokiem sądowym, albowiem skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Sam jednak fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych niż prawo karne gałęzi prawa. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nie pozostawia zaś wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej, poprzez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów przemawia bowiem nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, ale służy to ochronie wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie. Za takim rozumieniem kwestionowanych przepisów przemawia także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Bez systemu sankcjonowania działań godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby możliwa (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/16, z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16, z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2109/16).

Wobec tego Sąd podkreślił, że organ działający na podstawie wskazanych wyżej przepisów nie ingeruje w prawomocny wyrok sądu karnego. Przeciwnie, to właśnie prawomocny wyrok sądu karnego, orzekający zakaz prowadzenia pojazdów danej kategorii, leży u podstaw możliwości zastosowania przez organ art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zastosowanie tego przepisu opiera się na zupełnie innych przesłankach, gdyż chodzi tu nie o sankcję, lecz o ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Decyzja organu administracji konkretyzuje jedynie obowiązujące (również wobec skarżącego) zakazy, wynikające z przepisów ustawy o kierujących pojazdami, a które to dolegliwości są jedynie dalszym skutkiem orzeczonego wobec strony przez sąd karny środka karnego. Niewątpliwie w omawianym przypadku dochodzi do zbiegu sankcji karnej i administracyjnej, jednakże w obowiązującym stanie prawnym zasadniczo nie ma regulacji, które rozstrzygałyby zbieg przestępstwa z sankcją administracyjną i zbieg wykroczenia z sankcją administracyjną. Jedynym istotnym wyjątkiem są przepisy dotyczące niektórych naruszeń w transporcie drogowym, które jednak nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Brak jest również jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego co do sankcjonowania tej samej lub zbieżnej materii zdarzeń prawnych na gruncie zarówno norm karnych, jak i o charakterze administracyjnym. Sam zaś art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. nie został nigdy zakwestionowany jako niekonstytucyjny. Wreszcie w obecnym stanie prawnym brak jest dostatecznych podstaw, by móc zastosować zasadę ne bis in idem (zakaz ponownego karania za to samo) do zbiegów prawa karnego i administracyjnego, wobec jednoznacznego brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nakazującego sądom stosowanie zarówno Konstytucji jak i ustaw. Natomiast organy administracji publicznej na podstawie art. 7 Konstytucji RP mają obowiązek działać na podstawie i granicach prawa - co oznacza między innymi stosowanie przepisów aktów powszechnie obowiązujących, o ile akty te nie zostaną uznane za niekonstytucyjne. Dlatego też za niezasadne Sąd uznaje zarzuty skarżącego naruszenia przez organy art. 7, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji i art. 14 ust. 7 MPPOiP poprzez podwójne ukaranie skarżącego na podstawie orzeczenia sądu oraz na podstawie przepisów prawa administracyjnego i tym samym złamanie zasady ne bis in idem.

Wobec zaaprobowania przytoczonego powyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd nie podzielił stanowiska zawartego we wskazanych w treści odwołania i skargi wyrokach sądów administracyjnych. W ocenie Sądu, w sytuacji uznania, że prewencja ogólna przejawiająca się w skutecznym zabezpieczeniu społeczeństwa przed kierowcami, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli uczynili to znajdując się w stanie nietrzeźwości, nie może być zapewniona środkami karnymi określonymi przez ustawodawstwo karne, ustawodawca winien mieć możliwość jej zapewnienia (względnie dopełnienia) środkami administracyjnymi. Z uwagi na konieczność zapewnienia określonych w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości możliwe jest ograniczenie w zakresie korzystania z prawa jazdy kategorii nie objętej zakresem orzeczonego zakazu w drodze regulacji ustawowej. W takim przypadku nie dochodzi do rozszerzenia sankcji karnej, lecz z uzasadnionym względami prewencyjnymi rozstrzygnięciem w sferze administracyjnoprawnej danej jednostki o czasowej niemożności wykonywania nadal posiadanych przez tą jednostkę uprawnień w zakresie prowadzenia pojazdów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 577/16).

Ponadto Sąd zauważył, że ustawa o kierujących pojazdami nie przewiduje żadnych okoliczności wyjątkowych, związanych z zakazem zwrotu dokumentu prawa jazdy, a w związku z tym wszelkie okoliczności występujące po stronie skarżącego, a dotyczące jego sytuacji majątkowej czy osobistej, pozostają bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia.

Sąd za nietrafny uznał zarzut naruszenia w sprawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego oraz art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego. Wyjaśnił, że kwestionowana przez skarżącego decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy o kierujących pojazdami, które regulują kwestie związane ze zwrotem prawa jazdy w związku z wnioskiem dotyczącym zwrotu prawa jazdy w zakresie kategorii A, C, B+E, C+E, D i D+E. Z oczywistych względów w sprawie nie miały zastosowania wskazane w zarzucie przepisy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. F., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi tj. :

1) naruszenie art.151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której w ocenie skarżącego należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., a to w związku z tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej rozszerzającej wykładni art. 12 § 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., która na dodatek jest sprzeczna z wykładnią językową tego przepisu (art. 12), polegającej na ustaleniu że osobie wobec której Sąd kamy orzekł środek kamy w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym wyłącznie kategorii B, nie może zostać wydane prawo jazdy obejmujące pozostałe kategorie nieobjęte zakazem tj. A, B+E, C, C+E, D, D+E, mimo że wskazany przepis wyraźnie odwołuje się nie tylko do "okresu", ale także do "zakresu" obowiązywania orzeczonego zakazu, który można interpretować tylko w ten sposób, że "zakresem" w rozumieniu tego przepisu są pojazdy należące do określonych kategorii, w tym wypadku kategorii B, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie i oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia;

2) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której w ocenie skarżącego należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., a to z tego względu że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 42 § 1 Kodeksu karnego z dnia 6 czerwca 1997 r. w zw. z art. 42 § 1a K.k., art. 42 § 2 K.k., art. 42 § 3 K.k. oraz art. 42 § 4 K.k. poprzez nie wzięcie pod uwagi, że w poszczególnych ustępach wskazanego artykułu występuje rozróżnienie na "pojazdy określonego rodzaju" (np. pojazdy do których prowadzenia potrzebna jest kategoria B) oraz "pojazdy wszelkiego rodzaju" (tj. pojazdy wszystkich kategorii), w konsekwencji czego należy przyjąć że ustawodawca w świadomie dopuścił możliwość orzeczenia środka karnego polegającego na zakazie prowadzenia zarówno "określonych pojazdów", jak i "wszystkich pojazdów". Przy czym błędna wykładnia wszystkich ustępów art. 42 K.k. doprowadziła do błędnej wykładni wskazanego wyżej art. 12 § 1 pkt 2 u.k.p. i nałożenia w praktyce na skarżącego dodatkowej sankcji administracyjnej wykraczającej swoim zakresem poza sankcję nałożoną prawomocnym wyrokiem sądu karnego, co z kolei doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie;

3) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, w której w ocenie skarżącego należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Sąd I instancji błędnie zastosował w sprawie art. 12 ust 2 pkt 2 i 3 u.k.p. w sytuacji, w której zastosowanie w sprawie wskazanych przepisów nie da się pogodzić z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz z ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi tj. z art. 2, art. 8 ust 1 i 2, art. 10 ust 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 87, art. 91, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust 1 protokołu nr 7 sporządzonego dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 16 grudnia 1966 r. albowiem ich zastosowanie prowadzi do sytuacji, w której skazany wyrokiem sądu karnego sprawca przestępstwa jest de facto dwukrotnie karany za ten sam czyn - najpierw przez niezawisły Sąd w węższym zakresie, a następnie przez organ administracji publicznej tj. władzę wykonawczą w szerszym w zakresie (w którym mógł ukarać także Sąd, lecz tego nie uczynił), przy czym druga kara jest de facto orzekana nie przez niezawisły i bezstronny Sąd jako organ władzy sądowniczej, tylko przez organ administracji publicznej tj. organ władzy wykonawczej, co stanowi naruszenie zasady ne bis in idem, co z kolei doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie i oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a.;

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Okoliczności faktyczne w sprawie są bezsporne, a istota sporu dotyczy prawidłowego/nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów materialnoprawnych, są tożsame z zarzutami jakie były sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił i wyjaśnił stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak również odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych w skardze, a uzasadnienie wyroku spełnia wszelkie wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy wyraźnie zaznaczyć i podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z argumentacją i stanowiskiem prawnym Sądu I instancji.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczącej naruszenia art. 151 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 tej ustawy i podkreślaniu, że art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy wyraźnie odwołuje się nie tylko do "okresu" ale i "zakresu" obowiązywania orzeczonego zakazu, a więc w przypadku niniejszej sprawy tylko do kategorii B. Zarzut ten jest bezprzedmiotowy, a Sąd I instancji już wyjaśnił, że podstawą prawną odmowy wydania skarżącemu prawa jazdy kat. A, B+E, C, C+E, D, D+E jest art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania zakazu. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 2 ustawy, przepis powyższy stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: pkt 1. B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; pkt 2. AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; pkt 3 B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.

Stąd też podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 12 ust. 2 ustawy w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, tym samym nie doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 2 poprzez rozszerzenie "zakresu" tego przepisu, albowiem ustawodawca w art. 12 ust. 2 wprost przewidział stosowanie art. 12 ust. 1 pkt 2 do sytuacji określonych w art. 12 ust. 2 pkt 1 do pkt 3.

Przepis art. 12 ust. 2 w zacytowanym wyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 25 października 2014 r. na mocy ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, przy czym zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej ma on zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (co generalnie nastąpiło w dniu 24 sierpnia 2014 r., zaś przepis art. 12 ust. 2 jak wyżej wskazano, wszedł w życie później, bo w dniu 25 października 2014 r.). Tym sam przepis art. 12 ust. 2 ma zastosowanie do niniejszej sprawy, albowiem wyrok Sądu Rejonowego w Kołobrzegu, którym m.in. orzeczono w stosunku do skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia w ruchu lądowym pojazdów mechanicznych, do prowadzenia których uprawnia prawo jazdy kategorii B zapadł w dniu 27 lutego 2017 r. sygn. akt II K 807/16Z.

Niezasadny jest również kolejny zarzut skargi kasacyjnej, w którym zarzucono Sądowi I instancji między innymi błędną wykładnię art. 42 Kodeksu karnego poprzez niewzięcie pod uwagę, że w poszczególnych paragrafach tego przepisu występuje rozróżnienie na "pojazdy określonego rodzaju" oraz "pojazdy wszelkiego rodzaju", a w konsekwencji ustawodawca świadomie dopuścił możliwość orzeczenia środka karnego polegającego na zakazie prowadzenia zarówno "określonych pojazdów" jak i "wszystkich pojazdów", a to doprowadziło do błędnej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 42 Kodeksu karnego, a podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów, na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. To treść art. 12 ust. 2 pkt 3 u.k.p. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. implikuje wniosek, że właściwy organ nie może uwzględnić wniosku o wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy innych kategorii w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Ponieważ względem skarżącego kasacyjnie orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie prawa jazdy kategorii B, to dlatego należy uznać, że - zgodnie z hipotezą reguły wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. - nie jest dopuszczalne wydanie lub zwrot dokumentu prawa jazdy w zakresie pozostałych kategorii. Wniosku tego nie podważa - co oczywiste - treść prawomocnego wyroku karnego. Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym wskazano, że błędnego zastosowania w sprawie w art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 nie da się pogodzić z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz ratyfikowanymi przez Polskę umowami międzynarodowymi. Wskazany przepis nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych. Ustawodawca dysponuje bowiem znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia powyższych norm, zasad i wartości. Podnoszone z kolei argumenty natury ustrojowej, w tym związane z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału władzy oraz równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), nie wykazują natomiast dostatecznej prawnokonstytucyjnej relewancji. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Nie są również uzasadnione próby konstruowania konstytucyjnego zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). Konstytucja RP nie zawiera bowiem postanowień bezpośrednio statuujących tę zasadę, inaczej niż czynią to przepisy wiążących Polskę przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, które - na gruncie sankcjonowania karnoprawnego - zakazują ponownego sądzenia lub karania w sprawach karnych dotyczących tego samego czynu zagrożonego karą (Artykuł 4 ustęp 1 Protokołu nr 7 do Konwencji, Artykuł 50 Karty). Nawet jeśli w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zakaz ne bis in idem jest uznawany za szczegółową zasadę konstytucyjną wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) lub za element konstytucyjnego prawa do obrony (art. 42 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), to nie należy zapominać, że nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze.

Równocześnie należy wskazać, że stanowisko prawne wyrażone w niniejszej sprawie dotyczące wykładni przepisów ustawy o kierujących pojazdami jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo można wskazać wyroki z dnia: 29 października 2015 r., sygn. akt I OSK 382/14; 3 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 603/14; 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14; 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16, w których prezentowane jest analogiczne stanowisko prawne jak w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem strona skarżąca zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.