Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. M. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi W. M. (skarżący) jest decyzja Wojewody [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym w miejscowości T., gm. [....] na działkach ew. nr 104/11 i 104/5 dla M. A.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] znak: [...] organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M. A. obejmujące:

1) budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową oraz zewnętrzną doziemną instalacją gazową i elektryczną,

2) przyłącz wodociągowy,

3) przyłącz kanalizacyjny,

w miejscowości T., gm. [....] na działkach ew. nr 104/11 i 104/5.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) wznowił na wniosek skarżącego postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] znak: [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. wezwał skarżącego o określenie indywidualnego interesu prawnego w powyższej sprawie, tj. podania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynika bezpośrednio oddziaływanie inwestycji na działkę sąsiednią o nr ew. 224. W następstwie wezwania skarżący w dniu 11 stycznia 2018 r. złożył pismo, w którym wniósł uwagi i zarzuty do prowadzonego postępowania wznowieniowego, jednakże nie wskazał konkretnie z jakiego przepisu wywodzi swój interes prawny w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że odmówiono mu złożenia ustnych wyjaśnień, organ I instancji wyjaśnił, że skarżący stawił się w Starostwie Powiatowym w [...] wraz z osobą postronną, która wypowiadała się w jego imieniu, co potwierdza notatka służbowa. W związku z powyższym organ zażądał przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego w przedmiotowej sprawie, które jednak nie zostało złożone. Organ I instancji stwierdził, że nie odmówiono skarżącemu złożenia ustnych wyjaśnień, ponadto udzielono skarżącemu wyczerpujących informacji odnośnie prowadzonego postępowania, w szczególności co do ostatecznego terminu do złożenia wyjaśnień, wynikającego z daty odbioru wezwania, jak również wyjaśniono przyczynę błędnego wskazania art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w ww. wezwaniu. Postępowanie wznowieniowe zostało bowiem wszczęte postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś błędne powołanie się na art. 145 § 1 pkt 1 w wierszu 24 w/w wezwania stanowiło omyłkę, przy czym w wierszach 21 - 23 wezwania została wskazana prawidłowa podstawa prawna, co wynika również z treści samego wezwania.

Organ I instancji nadmienił również, iż przytoczony w piśmie z dnia 11 stycznia 2018 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Kr 776/14 jest nieadekwatny i nie znajduje odzwierciedlenia na gruncie niniejszej sprawy. Skarżący na poparcie argumentów wybiórczo przytoczył fragmenty tego wyroku m.in. "zaprojektowanie dojścia od przedsięwzięcia inwestycyjnego do drogi publicznej przez nieruchomość stanowiących własność osób trzecich bez ich zgody narusza ich interes prawny". Organ I instancji po analizie pełnej treści wyroku stwierdził, że powyższe orzeczenie nie może być przeniesione na grunt niniejszej sprawy, ponieważ dotyczy innego stanu prawnego, a mianowicie sytuacji, w której inwestor nie wykazał prawa do korzystania z drogi wewnętrznej łączącej teren inwestycji z drogą publiczną, ponieważ zgodnie z orzeczeniem sądu dzierżawa udziału we współwłasności działki drogowej nie stanowi tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej. Natomiast w niniejszej sprawie dojazd do drogi publicznej jest bezsporny i odbywa się przez działkę stanowiącą współwłasność inwestorki. Organ I instancji uznał więc, że twierdzenie skarżącego, iż "zgodnie z orzecznictwem sądowym należy stwierdzić, że jeżeli dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi wewnętrznej (tak jak mamy w tym przypadku) to korzystanie przez inwestora z tej działki - drogi wewnętrznej na potrzeby zamierzonej inwestycji wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli" - zostało wyrwane z kontekstu wyroku i nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

W kwestii ustalonego kręgu stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie organ I instancji wyjaśnił, iż w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć "interes prawny", o którym mowa w cyt. wyżej przepisie znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiącego podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1746/08).

Organ I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, podstawę uznania podmiotu za stronę tego postępowania stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), stanowiący lex specialis w stosunku do treści art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 u.p.b. należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz utrwalonym orzecznictwem, dany podmiot ma prawo wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania, jeżeli oddziaływanie obiektu - w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., powoduje naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, np. przepisów techniczno- budowlanych. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają uprawnienie właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Organ I instancji wskazał, że skarżący będący współwłaścicielem działki ew. nr 224 stanowiącej drogę wewnętrzną, której współwłaścicielem jest także inwestorka, wniósł o wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz inwestorki, uzasadniając wznowienie postępowania przesłanką wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że skarżący nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący nie wskazał bowiem konkretnie z jakich podstaw prawa materialnego wywodzi swoje prawo bycia stroną tego postępowania. Z decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. i zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż planowana inwestycja wykonywana będzie na działkach ew. nr 104/11 i 104/5. Zdaniem organu, współwłaściciele działki drogowej powinni być uznani za strony, gdyby na działce tej przewidziane było wykonanie robót budowlanych związanych z planowaną inwestycją. Organ stwierdził więc, że trudno zatem uznać, aby droga znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji, skoro droga nie jest terenem inwestycyjnym. Organ wskazał, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Natomiast w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że sposób zagospodarowania działki drogowej nie zmieni się poprzez inwestycję na działkach sąsiednich o nr ew. 104/11 i 104/5 tj. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami i przyłączami, jak również nie ograniczy możliwości oraz dotychczasowego sposobu korzystania z niej. Ponadto planowany obiekt nie narusza przepisów techniczno- budowlanych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności w zakresie warunków usytuowania projektowanego budynku. Organ wskazał również, iż działka ew. nr 224 stanowiąca drogę wewnętrzną nie jest działką budowlaną.

W ocenie organu I instancji, nie znajduje także uzasadnienia dla uznania przymiotu strony twierdzenie skarżącego, że budowa budynku będzie miała negatywny wpływ na możliwość zagospodarowania działki, na której planuje on rozbudowę prowadzonego gospodarstwa rolnego, oraz utrudni dojazd do działki przez maszyny rolnicze, ponieważ działka ta nie graniczy bezpośrednio z działką inwestorki, ponadto inwestycja nie ogranicza dojazdu do działki poprzez drogę wewnętrzną nr 224, ponieważ nie ingeruje w działkę drogową nr 224, a dojazd powinien odbywać się w granicach tej działki. Organ zauważył również, że stwierdzenie "realizowana budowa w obecnej formie - bezpośrednio przy granicy działki nr 224 (drogi wewnętrznej)" jest błędne, ponieważ zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym projektowany budynek nie jest usytuowany tak jak twierdzi skarżący - bezpośrednio przy granicy działki drogowej.

Ustosunkowując się do wniesionych zarzutów organ I instancji stwierdził, iż skarżący nie powołał się na naruszenie jego własnego, skonkretyzowanego interesu prawnego, nie wskazał aby planowana inwestycja na działce sąsiedniej ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania nieruchomości drogowej. Obawy co do utrudnienia dojazdu do działki nie są wystarczającym argumentem do uznania, że planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki drogowej, ponieważ nie znajdują odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa i wobec powyższego nie mogą być brane pod uwagę przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów postępowania i nie uznania skarżącego za stronę postępowania okazał się niezasadny, ponieważ nie został wyprowadzony z przepisu prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, natomiast sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 151 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b jego zdaniem w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności określone w tym przepisie. W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż postępowanie wznowieniowe nie potwierdziło zaistnienia przesłanki wznowienia, na którą powołał się skarżący, tj. braku jego udziału jako strony w w/w postępowaniu wskutek niewłaściwie wyznaczonego obszaru oddziaływania inwestycji, natomiast twierdzenia zawarte zarówno we wniosku, jak i kolejnych wyjaśnieniach są ogólnikowe, nieprecyzyjne, nie poparte konkretnym przepisem prawa, a jedynie błędnie zinterpretowanym wyrokiem, który nie może mieć odniesienia do danej sprawy, jak również zarzuty do prowadzonego postępowania, stanowią wyraz braku zadowolenia wnioskodawcy z powziętych rozstrzygnięć. Ponadto nie istnieją podstawy prawne aby uznać, że przepisy prawa materialnego wprowadziły dla skarżącego jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną ze względu na przedmiotową inwestycję.

Skoro zatem wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje konkretnych przepisów prawa jednoznacznie dowodzących, że działka ew. nr 224 w miejscowości Tywonia, której współwłaścicielem jest skarżący, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego i przyznających przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. i art. 28 k.p.a., to w ocenie organu I instancji należało stwierdzić, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenia ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił w nim:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 28 ust. 2 w z w. z art. 3 pkt 20 u.p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż inwestycja objęta decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...], nie oddziałuje na nieruchomość będącą współwłasnością skarżącego, podczas gdy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji, co powoduje iż skarżący powinien posiadać status strony takiego postępowania.

2) naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony z uwagi na niewskazanie przez niego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi on interes prawny, w sytuacji gdy ustalenie tej okoliczności spoczywa na organie administracji prowadzącym postępowanie,

b) art. 151 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, polegająca na tym, iż skarżący, który powinien być stroną tego postępowania, nie brał w nim udziału bez własnej winy.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 k.p.a., doprecyzowanym art. 127 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż organ drugiej instancji, rozpoznając sprawę na skutek odwołania stron, nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zgodności tej decyzji z prawem, lecz winien ponownie samodzielnie merytorycznie rozpoznać sprawę, z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2017 r., o pozwoleniu na budowę. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się zatem do ustalenia, czy skarżącemu, będącemu współwłaścicielem nieruchomości o numerze ewidencyjnym gruntu 224, stanowiącej drogę, przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia, w wyniku którego właściwy w sprawie organ przeprowadza postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz ustala w tym zakresie treść rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że z analizy akt sprawy organu I instancji wynika, że organ ten uznając, iż wniosek o wznowienie został złożony w terminie określonym art. 148 § 1 k.p.a., postanowieniem z 15 grudnia 2017 r., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2017 r., o pozwoleniu na budowę. Następnie organ I instancji pismem z 19 grudnia 2017 r., wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego, na którym opiera swoją legitymację procesową będącą podstawą wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W piśmie z 11 stycznia 2018 r., będącego odpowiedzią na wezwanie organu, skarżący nie wskazał jakie konkretnie ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych w zagospodarowaniu działki ew. nr 224 wprowadza planowana inwestycja, nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wywodzi przysługujący mu interes prawny. Przedstawił jedynie własne, subiektywne przeświadczenie, że zamierzenie inwestycyjne inwestorki spowoduje utrudnienia i uciążliwości w korzystaniu z drogi wewnętrznej, której jest współwłaścicielem. Interesu prawnego uprawdopodobniającego powołaną we wniosku podstawę wznowienia nie wykazał też we wniesionym odwołaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w tym również w postępowaniu wszczętym na skutek wznowienia postępowania zakończonego udzieleniem pozwolenia na budowę, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z tym przepisem są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 u.p.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu budowlanego stanowiącego obszar oddziaływania obiektu należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, właściwego do wydania pozwolenia na budowę. Przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu organ opiera się na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie, uwzględniając funkcję, formę i konstrukcję projektowanego obiektu budowlanego oraz jego cechy charakterystyczne. Ustalając obszar oddziaływania obiektu organ bierze pod uwagę również przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalając w przedmiotowej sprawie, czy skarżący posiada legitymację do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z podstawy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należało zbadać, czy istnieje przepis prawa materialnego, który uzasadniałby uznanie działki ew. nr 224 - drogowej (o czym świadczy wypis z rejestru gruntów i KW), jako objętej wpływem danej inwestycji. Warunkiem uznania bowiem danego podmiotu za stronę postępowania jest wykazanie, że dana inwestycja wpływa na konkretną nieruchomość oraz godzi w uprawnienia dotyczące korzystania z niej, w tym związane z tą inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu jej, w tym jej zabudowy. Zainteresowany podmiot musi zatem wykazać posiadanie indywidualnego interesu prawnego, którego jednak nie wywodzi z samego faktu władania nieruchomością, lecz z faktu, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zagospodarowanie terenu działek ew. nr 104/11 i 104/5. Jak zostało ustalone na etapie postępowania odwoławczego, skarżący jest współwłaścicielem działki drogowej o nr ew. 224, sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji od strony północnej.

W ocenie organu odwoławczego, obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji rozumiany w sposób przedstawiony w art. 3 pkt 20 u.p.b. nie obejmuje działki ew. nr 224, uznanej jako droga wewnętrzna. Biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania działki objętej decyzją organu I instancji z [...] sierpnia 2017 r. oraz fakt, iż działka ew. nr 224 stanowi drogę, organ odwoławczy uznał, że skarżący w sprawie udzielenia inwestorce pozwolenia na budowę nie posiada przymiotu strony. Oceniając legitymację skarżącego w oparciu o treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. oraz uwzględniając cechy inwestycji (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) i sposób zagospodarowania terenu, a także treść zapisów zawartych w przepisach odrębnych, tutejszy organ nie ustalił konkretnego przepisu prawa dającego podstawę do uznania skarżącego za stronę postępowania. Działka ew. nr 224 znajduje się co prawda w bezpośrednim sąsiedztwie działki ew. nr 104/11, jest jednak działką drogową, a możliwość wystąpienia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu dotyczy działek budowlanych. W ocenie organu odwoławczego realizacja przedmiotowej inwestycji nie utrudni możliwości korzystania z działki ew. nr 224 zgodnie z jej przeznaczeniem. Działka ta stanowi działkę drogową, a co za tym działkę przeznaczoną pod obsługę komunikacyjną między innymi działek do niej przylegających, sporna inwestycja nie utrudni i nie ograniczy użytkownikom korzystania z niej.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący ogólnikowo określił potencjalne, niekorzystne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość, której jest współwłaścicielem i która w dodatku stanowi działkę drogową. Nie sprecyzował ograniczeń w korzystaniu z działki ew. nr 224 i nie wskazał przepisu prawa materialnego, na gruncie którego ograniczenia w korzystaniu z tej nieruchomości miałyby się konkretyzować. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 690/16 stwierdził: "W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko bowiem przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego".

Zdaniem organu odwoławczego, skarżący nie wskazał przepisu prawa, z którego wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu działki drogowej, ani przepisu prawa, z którego wynikałby jego interes prawny do bycia stroną, w sprawie, w której wznowienia się domagał. Również w odwołaniu nie wskazano przepisów, z których wynikałyby konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu działki ew. nr 224 związane z realizacją projektowanej inwestycji. Tym samym stanowisko organu I instancji, iż w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia inwestorce pozwolenia na budowę, skarżącemu nie przysługiwał status strony jest w ocenie organu odwoławczego trafne, a zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie odpowiada prawu, tj. dyspozycji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż są one nieuzasadnione. Zdaniem organu postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zastosowane. Organ odwoławczy nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności naruszenia art. 28 ust. 2 u.p.b. oraz art. 7 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając w niej:

1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż inwestycja objęta decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...], nie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią będącą współwłasnością skarżącego, w sytuacji gdy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji i skutkuje przyznaniem skarżącemu statusu strony w takim postępowaniu,

2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a to:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

- błędne ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania z uwagi na fakt niewskazania przez niego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi on interes prawny, podczas gdy to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia tej okoliczności;

- ustalenie, że sporna inwestycja nie utrudni i nie ograniczy użytkownikom korzystania z działki ew. nr 224, które to ustalenie nie znajduje poparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie;

- brak ustalenia granic pomiędzy działką ew. nr 224 a działką ew. nr 104/11, na której realizowana jest sporna inwestycja, a co za tym idzie, brak ustalenia czy planowana inwestycja nie wkracza w działkę ew. nr 224 oraz czy zachowane są odległości od granicy z działką sąsiednią wynikające z przepisów prawa budowlanego;

b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2018 r. w sytuacji, gdy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, polegająca na tym, iż skarżący, który powinien być stroną tego postępowania, nie brał w nim udziału.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż organ odwoławczy przyjął, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, dające podstawę do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania, mogą dotyczyć jedynie działek budowlanych, zaś działka stanowiąca współwłasność skarżącego stanowi drogę, co wyłącza możliwość uznania, iż skarżący posiadał przymiot strony w toczącym się postępowaniu.

Zdaniem skarżącego, takie zawężające rozumienie pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" i stosowanie go jedynie do działek budowlanych jest oczywiście sprzeczne z przepisami dotyczącymi wyznaczania kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skarżący stwierdził, że to, iż interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę może posiadać właściciel nieruchomości drogowej, zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowym. Przytoczył przy tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. II SA/Gd 233/13, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. II OSK 2888/13. W ocenie skarżącego, przyjęta przez organ interpretacja ograniczeń w zagospodarowaniu terenu jest całkowicie niezrozumiała i sprzeczna z art. 28 ust. 2 u.p.b. Skarżący wskazał przy tym, że regulacja ta stanowi lex specialis w stosunku do unormowania ogólnego zawartego w art. 28 k.p.a. Natomiast z normy art. 3 pkt 20 u.p.b. wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno- budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Skarżący zaznaczył przy tym, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. II OSK 644/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżący stwierdził, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wyraźnie wynika, że jest on współwłaścicielem działki drogowej nr 224, która bezpośrednio graniczy z działkami inwestorki o nr ew. 104/11 i 104/5. Z kolei z decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, której dotyczy skarga o wznowienie postępowania, wynika, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. obejmował jedynie teren działki inwestorki i pomijał sąsiadujące bezpośrednio z tymi działkami nieruchomości. Organ wydający pozwolenie na budowę uznał więc, że oddziaływanie budynków nie wykracza poza granice działki inwestorki. Zdaniem skarżącego, takie wąskie wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu przez organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie przesądza jednak kwestii kręgu stron w postępowaniu wznowieniowym. Merytoryczna ocena czy interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości został naruszony, możliwa jest przy zapewnieniu czynnego udziału w sprawie w charakterze strony.

Skarżący wskazał, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględnić funkcję projektowanego obiektu, jak też sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. II OSK 1596/08). Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. II SA/GI 373/17, w którym stwierdził, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno- budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1182/10).

Zdaniem skarżącego istotne jest zatem to, że zachowanie wszystkich warunków techniczno- budowalnych, w tym między innymi zachowanie minimalnych odległości usytuowania obiektu określonych w przepisach rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też warunków znajdujących się w innych przepisach prawa samo przez się nie przesądza, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości sąsiedniej, a tym samym, że oddziaływanie tego obiektu nie wykracza poza obszar działania inwestora. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 391/13. Natomiast w wyroku z dnia 12 marca 2015 r., sygn. II OSK 2089/13 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, przy uwzględnieniu jednak konkretnych parametrów planowanej inwestycji. Zbliżony pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Gd 825/14. W wyroku tym podano, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone oraz czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z tego też względu obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w Prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę.

Skarżący podniósł, że w okolicznościach zatem konkretnej sprawy obszar oddziaływania obiektu może ograniczyć się tylko i wyłącznie do nieruchomości inwestora, jak również może on obejmować swoim zakresem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością inwestora. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z drugą sytuacją, gdyż inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego na działkach ew. nr 104/11 i 104/5 wpływa na wykonywanie prawa przechodu i przejazdu przez działkę ew. nr 224, a zatem istotnie wpływa na wykonywanie udziału we współwłasności tej działki przez skarżącego. Nieruchomość drogowa, której skarżący jest współwłaścicielem, pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę w ten sposób, że dostęp do tej inwestycji odbywa się właśnie po tej działce drogowej. Opisany dostęp do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, skutkuje ograniczeniami pozostałych współwłaścicieli w prawie korzystania i zagospodarowania wskazanej działki drogowej. Równie ważnym aspektem jest fakt, iż działkę drogową nr 224 można zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych zgodnie przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a zgodnie z art. 8 § 2 tejże ustawy, to na zarządcy terenu, a w przypadku jego braku - na właścicielu terenu, na którym zlokalizowana jest droga ciąży obowiązek budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania dróg wewnętrznych.

Skarżący wskazał również, że działka będąca jego współwłasnością znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach ew. 104/5 oraz 104/11 z uwagi na przepisy odrębne - przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. (u.p.w.). W odniesieniu do obowiązków właściciela nieruchomości związanych z właściwym jej utrzymaniem i zabezpieczeniem zastosowanie mają przepisy art. 234 i 235 u.p.w., w których określono obowiązek właściciela gruntu do usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Odpowiednikiem wskazanej regulacji w dacie wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, był art. 29 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2017 r. i został zastąpiony przez art. 234 nowej ustawy.

Skarżący wskazał, że planowana inwestycja objęta pozwoleniem na budowę oddziałuje na działkę skarżącego w rozumieniu u.p.b., z uwagi na przepisy odrębne - przepisy u.p.w., a okoliczność ta nie była uwzględniona przy rozpatrywaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, iż szczególnie w okresie zimowym na działce drogowej, której jest współwłaścicielem zalega śnieg opadający z dachu budynku mieszkalnego wybudowanego na podstawie decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2017 r., co utrudniało korzystanie z działki ew. nr 224 i stwarzało zagrożenie dla osób poruszających się tą drogą. Ponadto, w ostatnim okresie intensywnych opadów deszczu, wody opadowe z dachu w/w budynku oraz z działek ew. nr 104/5 i 104/11 spływały na drogę nr 224, tworząc zastoiny wody i utrudniając przejazd nią, co istotnie ogranicza właścicieli działki ew. nr 224 w korzystaniu z niej. Okoliczność tę obrazuje dokumentacja zdjęciowa załączona do niniejszej skargi.

Skarżący stwierdził zatem, że organ wyznaczając obszar oddziaływania obiektu zaniechał skontrolowania, czy takie naruszenie wskutek wydania decyzji a następnie budowy planowanego budynku jednorodzinnego na działkach ew. nr 104/11 i 104/5, występuje lub będzie mogło wystąpić w przyszłości. Poprzez takie działanie organu skarżący został realnie pozbawiony możności uczestniczenia w postępowaniu zezwalającym na budowę opisanego budynku poprzez pozbawienie go statusu strony wskutek zawężenia obszaru oddziaływania obiektu. Działka drogowa, której współwłaścicielem jest skarżący, bezpośrednio graniczy z działkami ew. nr 104/11 i 104/5, a to powoduje uzasadnioną obawę, iż takie naruszenia będą się mogły pojawiać.

Skoro więc to na właścicielu nieruchomości sąsiedniej, w tym przypadku inwestorce, ciążą obowiązki wynikające z u.p.w. (zakaz zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim), to właściciel działki sąsiedniej winien być stroną postępowania. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., II OZ 394/11).

Skarżący wskazał ponadto, że uznanie, iż jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. jest podyktowane analizą przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W oparciu o § 28 przedmiotowego aktu prawnego, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. §29 przywołanego rozporządzenia wskazuje z kolei, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Skarżący wskazał, że inwestycja budowlana na działkach ew. nr 104/5 oraz 104/11 może powodować zmianę naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości, co jest zabronione. Z tego względu, skarżący posiadał interes prawny umożliwiający mu udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. w charakterze strony.

Następnie skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. II OSK 1481/09 stwierdził, że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1182/10). O przymiocie strony decyduje posiadanie interesu prawnego, a nie naruszenie interesu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2888/13).

Skarżący dodał przy tym, że przy ocenie czy danej osobie przysługuje status strony, nie chodzi o wykazanie naruszenia interesu prawnego, ale o zbadanie czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Jeśli zatem istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, podmioty legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 644/10).

W ocenie skarżącego, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji doszło zatem do naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez bezpodstawne uznanie, że nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania w sytuacji, gdy ciężki sprzęt budowlany, załadowane samochody ciężarowe przejeżdżające po wskazanej drodze wywoływały hałas i wyczuwalne drżenia, co doprowadziło do istotnej zmiany w funkcjonowaniu bezpośredniego sąsiedztwa takiej drogi.

Skarżący podniósł, że w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w z w. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania z uwagi na fakt niewskazania przez niego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi on interes prawny, podczas gdy to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia tej okoliczności. Skarżący wyraźnie wskazał, że swój interes prawny wywodzi ze współwłasności działki ew. nr 224 oraz prawa własności działki rolnej położonej w dalszej części tego terenu, a w szczególności z tego, że inwestycja ograniczy dostęp do drogi publicznej po drodze zlokalizowanej na działce ew. nr 224, a ponadto, iż jest niezgodna z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie minimalnej szerokości jezdni dla dróg przeciwpożarowych.

Organ wydając zaskarżoną decyzję przyjął bowiem, że działka ew. nr 224 stanowi działkę drogową, a co za tym idzie przeznaczoną pod obsługę komunikacyjną między innymi działek do niej przylegających, a sporna inwestycja nie utrudni i nie ograniczy użytkownikom korzystania z niej. Skarżący wskazał, iż ustalenia organu nie zostały poparte okolicznościami niniejszej sprawy, natomiast pojawiają się sytuacje, iż na przedmiotowej drodze zalega śnieg lub woda pochodząca z budynków na działkach ew. 104/5 i 104/11, co powoduje, iż utrudnione jest korzystanie z przedmiotowej drogi. Organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń faktycznych.

Skarżący podkreślił, że w myśl orzeczeń sądów administracyjnych to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalania z urzędu, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 1998 r., sygn. I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726). Obowiązku tego nie można więc przerzucać na stronę, która występuje wnioskiem o wznowienie postępowania. W celu wykazania interesu prawnego nie jest konieczne przytaczanie konkretnego przepisu prawnego, lecz wystarczającym jest przytoczenie i powołanie się przez stroną na okoliczności uzasadniające wniosek o wznowienie postępowania zgodnie z brzmieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji jest zatem zobowiązany do rozpatrzenia słusznego interesu prawnego strony i uwzględnia go w miarę możliwości. Odmowa uwzględnienia interesu prawnego strony jest więc dopuszczalna, gdy organ administracji wskaże okoliczności uzasadniające odmowę. Posiadanie interesu prawnego w sprawie oznacza zatem, że dany podmiot administrowany może być uczestnikiem postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, iż na kanwie niniejszej sprawy okoliczności na które powołuje się organ - a zatem brak utrudnień w korzystaniu z drogi, nie zostały w żaden sposób poparte materiałem dowodowym, a wręcz zgromadzony materiał dowodowy takiej okoliczności przeczy.

Dlatego też w ocenie skarżącego - przerzucanie na niego ciężaru wykazania interesu prawnego w sprawie poprzez wymaganie wskazywania konkretnego przepisu prawa, z którego wywodzi swoje uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony, jest nieuzasadnione i narusza prawa skarżącego, stanowiąc przejaw zbyt daleko idącego formalizmu. W zakresie wykazania interesu prawnego przez osobę występującą z wnioskiem o wznowienie postępowania, wystarczające jest już bowiem wykazanie w sposób opisowy z czego wywodzi ona swój interes prawny do udziału w postępowaniu. W przepisach prawa brak jest jakiegokolwiek obowiązku podawania konkretnej podstawy prawnej dla interesu prawnego. To zatem organ administracji prowadzący postępowanie, winien prawidłowo ustalić obszar oddziaływania obiektu w szerszym kontekście tj. w kontekście wszystkich przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu określonego terenu, czego w niniejszej sprawie zaniechał.

Skarżący wskazał, że wadliwe ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy przez organ odwoławczy przejawia się także w tym, że nie zostało ustalone jak przebiega granica pomiędzy działkami ew. nr 104/5 i 104/11 a działką ew. nr 224, a co za tym idzie czy inwestycja budowlana nie wykracza poza działki ew. nr 104/11 oraz 104/5 oraz czy zostały zachowane minimalne odległości budynku od granicy wynikające z prawa budowlanego. Skarżący wskazał, że protokół graniczny przy podziale działki ew. nr 104/9 (która następnie uległa podziałowi m.in. na działkę ew. 104/11) na granicy z działką ew. nr 224 nie został podpisany przez pełnomocnika właściciela działki ew. nr 104/9. Od tego czasu skarżący nie był informowany o tym, by toczyło się jakiekolwiek postępowanie rozgraniczeniowe działki nr ew. 104/11 z działką ew. nr 224. Działka ew. nr 104/11 powstała w wyniku podziału działki ew. nr 104/9. Z uwagi na powyższe, budzi wątpliwości skarżącego czy budynek jednorodzinny objęty pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 2017 r. nie jest posadowiony na działce ew. nr 224 lub w zbyt bliskim sąsiedztwie tejże działki. Takie usytuowanie budynku rodzi także niebezpieczeństwo wypadku, bowiem wyjście z tego obiektu skierowane jest bezpośrednio na drogę. Te okoliczności, których ustalenia zaniechał organ, dodatkowo przemawiają za posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego w niniejszej sprawie.

W związku z przedstawionymi okolicznościami, w ocenie skarżącego doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Skarżący wskazał, że organy obu instancji, analizując złożony przez niego wniosek o wznowienie, powinny w pierwszej kolejności zbadać także, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania z urzędu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym w tym zakresie - "wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia, ani tym bardziej takich podstaw poszukiwać. Skoro jednak na organie administracji ciąży obowiązek wznowienia postępowania w razie znalezienia przyczyny wznowienia, to powinnością organu rozstrzygającego wniosek strony o wznowienie postępowania, który z powodu niedochowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. nie zasługiwałby na uwzględnienie, jest również rozważyć i wypowiedzieć się co do tego, czy przywołane przez wnioskodawcę okoliczności oraz materiał zebrany w fazie wstępnej rozpoznawania wniosku (w związku z badaniem przesłanek formalnych warunkujących wznowienie postępowania) nie wykazują w stopniu dostatecznym istnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 551/11).

W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie taka przesłanka istnieje, bowiem decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] r., stwierdzono nieważność decyzji w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy na rzecz inwestorki dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości T. na części działki 104/9". Skarżący wskazał, że na podstawie opisanej decyzji o warunkach zabudowy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, objęta wnioskiem o wznowienie postępowania. Stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym w tym zakresie, uchylenie bądź stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2002 r., sygn. II SA/Gd 441/00, z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. IV 238/97).

Z tego względu, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie zachodzi również przesłanka do wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., z uwagi na fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2017 r., została wydana w oparciu o inną decyzję, co do której została następnie stwierdzona nieważność.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 27 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła również skarga T. N. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Ponieważ jednak T. N. cofnęła skargę, postanowieniem z dnia 7 listopada 2018 r. Sąd umorzył postępowanie ze skargi T. N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem Sąd w toku kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji – niezależnie od podniesionych zarzutów i zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na tle wadliwej wykładni i błędnego zastosowania art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 i u.p.b.

Powyższe wady decyzji miały bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy (treść kontrolowanej) decyzji, gdyż brak wszechstronnego i wnikliwego ustalenia i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy na tle wadliwego odczytania treści normatywnej wynikającej z mającego zastosowanie prawa materialnego doprowadził do wadliwej odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania zakończonego weryfikowaną ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę i tym samym do błędnego zastosowania art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższe okoliczności faktyczne i prawne są związane z możliwością ograniczającego oddziaływania inwestycji budowlanej w zakresie obejmującym gwarantującą dostęp do drogi publicznej działkę drogową stanowiącą współwłasność wielu podmiotów, w tym inwestora, na zakres uprawnień lub obowiązków prawnorzeczowych współwłaścicieli tej działki. Analizowane ograniczenia związane z realizacją spornej inwestycji budowlanej są kształtowane nie tylko przez unormowania wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, lecz także przez normy prawa cywilnego.

W pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga zasadnicza kwestia relacji pomiędzy działkami budowlanymi, na których jest planowana lokalizacja inwestycji budowlanej, a działką drogową, która zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma zapewniać dostęp do drogi publicznej i tym samym ma być wykorzystywana jako droga służąca do obsługi planowanej inwestycji.

Powstaje na tym tle pytanie, czy w sytuacji gdy działka drogowa stanowi współwłasność nie tylko inwestora, lecz także innych osób, można i należy uznać ją za teren znajdujący się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 u.p.b.) już na podstawie regulacji prawa cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt. 20 u.p.b. obszar oddziaływania obiektu budowlanego stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Stanowiąca przedmiot współwłasności inwestora oraz pozostałych współwłaścicieli działka drogowa, zapewniająca zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z planem zagospodarowania terenu dostęp do drogi publicznej, musi być uznana za teren znajdujący się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. już na podstawie przepisów odrębnych prawa cywilnego przewidujących związane ze stosunkami między współwłaścicielami (art. 198-209 k.c.) ograniczenia w zagospodarowaniu, współposiadaniu i korzystaniu ze wspólnej działki drogowej przez pozostałych (poza inwestorem) współwłaścicieli tej działki (art. 206 k.c.). Takie podejście jest konieczne i uzasadnione przede wszystkim ze względu na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. Przepis ten nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, do których bez wątpienia należą współwłaściciele działki drogowej zapewniającej inwestorowi planowanego obiektu budowlanego dostęp do drogi publicznej.

W świetle analizowanych regulacji cywilnoprawnych uprawnienia współwłaścicieli działki drogowej (z wyłączeniem inwestora) zapewniającej dostęp do drogi publicznej doznają określonego ograniczenia w związku z realizacją, istnieniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, który ma zostać zlokalizowany na działce, która zostaje połączona z drogą publiczną przez będącą przedmiotem współwłasności działkę drogową. Ograniczenia te polegają na konieczności znoszenia i tolerowania określonych czynności, działań lub prac związanych z pracami budowlanymi inwestora (w tym do znoszenia przejazdów ciężkiego sprzętu budowlanego lub transportowego, niszczenia lub uszkodzenia nawierzchni drogowej, obniżenia poziomu gruntu, możliwości naruszenia stosunków wodnych, prac związanych z instalacją przyłączy wodociągowo-kanalizacyjnych, itd.). Z art. 206 k.c. wynika, że każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Powyższy przepis dopuszcza zatem możliwość ograniczenia praw pozostałych – poza inwestorem – współwłaścicieli działki drogowej, a zatem sam jest źródłem potencjalnego ograniczenia zakresu ich uprawnień.

Odrębną kwestią – wymagającą zbadania już w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę – jest rozstrzygnięcie, czy z uwagi na charakter, zakres, rodzaj, funkcje i lokalizację planowanej inwestycji budowlanej czynności (działania, prace) związane z korzystaniem przez inwestora będącego współwłaścicielem działki drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej należy zakwalifikować jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu (art. 199 k.c.), czy też stanowią one czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.). Oczywiście spory w tym zakresie podlegają rozpatrzeniu przez sąd cywilny, natomiast sprzeciw co najmniej jednego współwłaściciela (art. 199 k.c.) albo brak zgody większości współwłaścicieli (art. 201 k.c.) może mieć wpływ na ocenę spełnienia przesłanki prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 w zw. z art. 3 pkt. 11 u.p.b.), jeśli na działce drogowej planowane są roboty budowlane.

Trzeba ponadto wyraźnie podkreślić i przypomnieć, że na etapie wyznaczania granic obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 u.p.b.) oraz ustalania kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 u.p.b.) nie jest istotne to, czy interes prawny współwłaściciela działki drogowej zapewniającej inwestorowi dostęp do drogi publicznej został naruszony, lecz to, czy interes ten – wyrażający się w możliwości udziału w tym postępowaniu jako dotyczącym obiektu, którego budowa i istnienie może ograniczająco wpływać (co jest rozpatrywane jedynie potencjalnie) na zakres dotyczących zagospodarowania (w tym korzystania i posiadania) powyższej działki drogowej uprawnień współwłaściciela tej działki – znajduje podstawy w stanie faktycznym sprawy oraz odrębnych regulacjach prawa materialnego, w tym z zakresu prawa cywilnego.

Źródłem interesu prawnego, skonkretyzowanego w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., w odniesieniu do współwłaściciela działki drogowej zapewniającej inwestycji budowlanej dostęp do drogi publicznej są także przepisy techniczno-budowlane. Nie można nie dostrzec, że współwłaściciel działki stanowiącej drogę dojazdową do terenu realizacji obiektu budowlanego jest podmiotem, na którego prawa i obowiązki mogą oddziaływać regulacje dotyczące szerokości dojścia i dojazdów oraz wymaganych cech nawierzchni działki drogowej (§ 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Konieczność dostosowania szerokości, innych cech oraz nawierzchni szlaku drogowego do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie lub charakter i zakres planowanych robót budowlanych, niewątpliwie implikuje oddziaływanie na sferę praw i obowiązków wszystkich współwłaścicieli działki drogowej zapewniającej inwestorowi dostęp do drogi publicznej. Także planowane lub co najmniej możliwe do zapewnienia przyłączenie uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, której przewody lub urządzenia zlokalizowane są w granicy lub na terenie działki drogowej (por. § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), oddziałuje potencjalnie na sferę prawną pozostałych współwłaścicieli działki drogowej. Bezpośrednio sąsiedztwo obiektu budowlanego względem działki drogowej może także wpływać na stosunki wodne panujące na tej działce (por. np. § 28-29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że stanowiąca przedmiot współwłasności skarżącego, inwestora i innych podmiotów działka drogowa nr 224 (zapewniająca działkom inwestycyjnym nr 104/11 o 104/5 dostęp do drogi gminnej położonej na działce nr 220/4) znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu budowlanego (budynek mieszkalny jednorodzinny z przyłączami) w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. W sprawie bezsporne stało się, że skarżący wykazał swoje uprawnienia współwłaścicielskie do działki drogowej nr 224, które nabył w drodze spadkobrania po S. M. (który z kolei nabył je w drodze spadkobrania po następcach prawnych M. M. - J. M. i T. M.). Okoliczność ta wynika z przedłożonych przez pełnomocnika skarżącego dokumentów, jak również została przyznana na rozprawie przez pełnomocnika procesowego inwestora. Również okoliczność braku zgody skarżącego (a także uczestniczki postępowania T. N.) jako współwłaściciela spornej działki drogowej na podejmowanie przez inwestora (M. A.) czynności ingerujących w granicę, nawierzchnię lub inne parametry tej działki nie budzi wątpliwości. W tej sytuacji podniesione w pismach procesowych strony skarżącej oraz na rozprawie okoliczności związane z naruszeniem interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela działki drogowej nr 224 (m.in. fakt zniszczenia lub uszkodzenia nawierzchni drogi, powstania kolein, błota; fakt powstania – w związku z realizacją przyłącza wodno-kanalizacyjnego – zagłębień naruszających granicę lub zlokalizowanych w granicy z działką drogową; fakt spływu wody opadowej z dachu powstałego budynku mieszkalnego na drogę i powstania w ten sposób zastoisk wodnych) mogą jedynie świadczyć o aktualizacji unormowań wynikających ze wskazanych wyżej przepisów techniczno-budowlanych. Tym samym potencjalność ograniczającego wpływu inwestycji na sferę praw i obowiązków skarżącego jako współwłaściciela działki drogowej w świetle analizowanych regulacji materialnoprawnych została już zaktualizowana.

Wobec powyższego należy uznać, że skarżący posiadał status strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., a zatem wydanie przez skarżone organy na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o odmowie uchylenia w trybie wznowienia postępowania ostatecznej decyzji – z tego powodu, że skarżący nie był stroną w tym postępowaniu – było błędne.

Mając na względzie wszystkie wywiedzione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.