Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Protokolant asystent sędziego D. K., po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 663/16 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na rzecz Prezydenta W. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 663/16 oddalił skargę S. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

S. pismem z dnia 2 września 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwróciło do Prezydenta W. o udostepnienie zawartości poczty elektronicznej wykorzystywanej przez Prezydenta W. od 1 sierpnia 2016 r. z wyłączeniem treści podlegających wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie o wskazanie formy, w jakiej może być przekazana wnioskowana informacja.

Pismem z dnia 9 września 2016 r. Dyrektor Gabinetu Prezydenta odpowiedział S., że zawartość poczty elektronicznej nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie posiada przymiotu informacji publicznej.

W skardze z dnia 13 września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. wniosła o stwierdzenie bezczynności Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wskazanego już wyżej wniosku z dnia 2 września 2016 r. o udzielenie informacji publicznej i zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się z argumentacją, jakoby przedmiot zadanych pytań nie stanowił informacji publicznej, ponieważ zadane pytanie nie dotyczy zawartości prywatnej poczty elektronicznej wykorzystywanej przez prezydent W., ale zawartości skrzynki elektronicznej służbowej, która była wykorzystywana do wypełniania obowiązków służbowych, do wysyłania oficjalnej korespondencji związanej z aktywnością zawodową Prezydent W., a nie do rozstrzygania spraw i problemów prywatnych. Za dane publiczne można bowiem uważać treść zawartą w stanowisku wysłowionym przez organy władzy publicznej. Nie ma wówczas znaczenia forma w jakiej ono wyrażone, miejsce gdzie zostało opublikowane czy też zakres podmiotów, których dotyczyło. Status ten posiada np. korespondencja międzyresortowa pomiędzy ministrami. Innymi słowy, korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne pozostaje w ścisłej korelacji z pojęciem "informacja publiczna". Dla pracownika służbowe skrzynki pocztowe to takie samo narzędzia pracy, jak chociażby służbowy komputer, czy telefon. Właścicielem e-mailowego adresu firmowego jest pracodawca, a pracownik drogą elektroniczną prowadzi w imieniu pracodawcy korespondencję. W efekcie takie informacje stanowią korespondencję podlegającą takiej samej ocenie jak korespondencja wysyłanej w sposób tradycyjny. Korespondencja takiego pracownika nie jest w istocie korespondencją prywatną, skoro do jej wysyłania pracownik używa konta służbowego, a nie prywatnego. Nośnikiem informacji publicznej może być każdy dokument, który został wytworzony, odtworzony i przekształcony przez władze publiczne, jest przez nie przechowywany lub odnosi się do nich. Odstępstwa od tak określonej zasady są możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnie uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Taki wyjątek musi być formułowany w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Informacją publiczną będzie zatem całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, którą organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Zatem nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektor Gabinetu Prezydenta, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Pytanie dotyczyło pracy Prezydent Miasta W., która jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a więc jak najbardziej jej zachowanie może stanowić przedmiot informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Zawartość poczty elektronicznej nie posiada waloru informacji publicznej, bowiem informacja publiczna odnosi się do sfery faktów, a używanie poczty elektronicznej nawet przez funkcjonariusza publicznego ma na celu wymianę informacji i wypracowanie stanowisk, co dopiero może doprowadzić do wytworzenia informacji publicznej i w tym kontekście zawartość poczty elektronicznej Prezydenta W. stanowi dokumentację wewnętrzną niepodlegającą kontroli społecznej w trybie ustawy. Stąd też Prezydent W. nie pozostaje w bezczynności, ponieważ na złożony w dniu 2 września 2016 r. wniosek udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie, w której przedstawił swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że Prezydent W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), bowiem jest organem władzy publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie nie została jednak spełniona przesłanka przedmiotowa, bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. WSA w Warszawie uznał, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami oraz z osobami "z zewnątrz", nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych, bowiem nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. WSA zaakcentował, że procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie, bowiem nawet mogłaby zakłócić jego przebieg z uwagi na fakt, że każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu, a przede wszystkim przedwczesnemu osądowi. Tymczasem rozważania i wymiana uwag co do ewentualnych rozstrzygnięć jeszcze na etapie koncepcyjnym, bądź też wymiana różnorakich uwag w procesie zarządzania i kierowania urzędem oraz ingerowanie w ich treść, nie przysporzyłoby żadnych korzyści w zakresie kontroli społecznej, lecz przyczyniłoby się do kierowania urzędem z poczuciem braku stabilizacji i w konsekwencji mogłoby doprowadzić do niepożądanych, z punku społecznego, zjawisk. Sąd I instancji dodał, że korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych. Można ją zliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem, jego oficjalnego stanowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło S. wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu S. zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa, poprzez błędne przyjęcie, że żądane przez S. informacje nie są objęte zakresem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej,

2) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że konstytucyjne prawo do informacji o działalności organów władz publicznych i osób pełniących funkcje publiczne obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez błędną wykładnie i błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że żądane przez S. dokumenty nie są objęte zakresem konstytucyjnego prawa,

3) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te określają warunki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dopuszczenie możliwości ograniczania prawa do informacji, niewynikającego z przepisu ustawy,

4) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że żądane przez S. informacje nie stanowią informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Obejmowały one zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kluczowym dla niniejszej sprawy zagadnieniem było ustalenie, czy żądana przez S. zawartość poczty elektronicznej wykorzystywanej przez Prezydenta W., stanowiła informację publiczną.

Rozważając tę kwestię należy wskazać, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W piśmiennictwie natomiast zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6).

Należy podkreślić, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59).

Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela utrwalony w tym zakresie pogląd, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. I OSK 1203/12, z dnia 25 marca 2014 r. sygn. I OSK 2320/13, z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13).

W tę regułę wpisuje się żądana przez S. korespondencja elektroniczna Prezydenta W. zwłaszcza że wniosek określono ogólnie, bez wskazania konkretnej informacji.

Dokonując w tym zakresie prawidłowej oceny, Sąd I instancji nie naruszył art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tak jak nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy zasadniczej. Zawarte w tych ostatnich przepisach uprawnienie nie ma bowiem charakteru nieograniczonego w tym sensie, że jego realizacja może dotyczyć każdej możliwej (także wewnętrznej) formy aktywności organów. Ponadto istota niniejszej sprawy koncentrowała się na odkodowaniu granic prawa do informacji publicznej wyznaczonych w polskim porządku prawnym, a nie podstaw jego ograniczania. Granice te wyznacza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a zatem w niniejszej sprawie poprzez odmowę uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną ze względu na brzmienie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.