Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Maria Werpachowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –

Stowarzyszenia [...] pismem z dnia [...] września 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną, zwróciło do Prezydenta [...] W. o udostepnienie zawartości poczty elektronicznej wykorzystywanej przez Prezydenta W. od 1 sierpnia 2016 r. z wyłączeniem treści podlegających wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie o wskazanie formy, w jakiej może być przekazana wnioskowana informacja.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. nr [...], Dyrektor Gabinetu Prezydenta odpowiedział Stowarzyszeniu, że zawartość poczty elektronicznej nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie posiada przymiotu informacji publicznej.

W skardze z dnia [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Stowarzyszenia [...] wniosła o stwierdzenie bezczynności Prezydent [...] W. w przedmiocie rozpatrzenia wskazanego już wyżej wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udzielenie informacji publicznej i zobowiązanie Prezydent W. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że art. 61 Konstytucji RP stanowi o prawie obywatela do uzyskiwania informacji dotyczącej działalności organów władzy publicznej oraz osób, które pełnią funkcje publiczne, zaś w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i dość nieprecyzyjna definicja została doprecyzowana w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy poprzez zamieszczenie w nim otwartego katalogu przykładowych informacji, które zaliczają się do kategorii informacji publicznej. Przewidziane ograniczenia w tej dziedzinie, o których wspomina at. 61 ust. 3 Konstytucji nie są liczne i zostały podyktowane względami ochrony wolności i praw innych osób, ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W niniejszym przypadku jednak wyraźnie zaznaczono, że wnioskuje się o informację z wyłączeniem treści podlegających wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy stanowi każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. A zatem za informację publiczną można uznać treść jakichkolwiek dokumentów, które odnosiłyby się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią dokumenty wytworzone bezpośrednio przez te podmioty, ale także dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie sposób zgodzić się z argumentacją, jakoby przedmiot zadanych pytań nie stanowił informacji publicznej, ponieważ zadane pytanie nie dotyczy zawartości prywatnej poczty elektronicznej wykorzystywanej przez prezydent W., ale zawartości skrzynki elektronicznej służbowej, która była wykorzystywana do wypełniania obowiązków służbowych, do wysyłania oficjalnej korespondencji związanej z aktywnością zawodową Prezydent W., a nie do rozstrzygania spraw i problemów prywatnych. Za trafne należy przyjąć stanowisko, iż za dane publiczne można uważać treść zawartą w stanowisku wysłowionym przez organy władzy publicznej. Nie ma wówczas znaczenia forma w jakiej ono wyrażone, miejsce gdzie zostało opublikowane czy też zakres podmiotów, których dotyczyło. Status ten posiada np. korespondencja międzyresortowa pomiędzy ministrami. Innymi słowy, korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne pozostaje w ścisłej korelacji z pojęciem "informacja publiczna". Dla pracownika służbowe skrzynki pocztowe to takie samo narzędzia pracy, jak chociażby służbowy komputer, czy telefon. Właścicielem e-mailowego adresu firmowego jest pracodawca, a pracownik drogą elektroniczną prowadzi w imieniu pracodawcy korespondencję. W efekcie takie informacje stanowią korespondencję podlegającą takiej samej ocenie jak korespondencja wysyłanej w sposób tradycyjny. Korespondencja takiego pracownika nie jest w istocie korespondencją prywatną, skoro do jej wysyłania pracownik używa konta służbowego, a nie prywatnego. Nośnikiem informacji publicznej może być każdy dokument, który został wytworzony, odtworzony i przekształcony przez władze publiczne, jest przez nie przechowywany lub odnosi się do nich. Odstępstwa od tak określonej zasady są możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnie uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Taki wyjątek musi być formułowany w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Informacją publiczną będzie zatem całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, którą organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Ponadto w orzecznictwie trafnie akcentuje się, że "informacja publiczna" zawiera w sobie pojęcie "dokument urzędowy", gdyż sama jest pojęciem szerszym, a dokument urzędowy należy kwalifikować jedynie jako jeden z rodzajów informacji publicznej. Nieprzestrzeganie zasady jawności i transparentności życia publicznego w znaczący sposób może uniemożliwić społeczną kontrolę działań organów państwa. Bez aktywnego i świadomego udziału obywateli w życiu społeczeństwa i państwa, nie da się zbudować w pełni funkcjonującego państwa demokratycznego. Realnie funkcjonująca zasada transparentności życia publicznego podwyższa świadomość prawną społeczeństwa i działa na rzecz jego rozwoju. Zatem nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektor Gabinetu Prezydenta, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Pytanie dotyczyło pracy Prezydent Miasta [...] W., która jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a więc jak najbardziej jej zachowanie może stanowić przedmiot informacji publicznej. Co więcej, [...] angażując się w sprawy będące w interesie publicznym spełnia rolę organizacji strażniczej i jej aktywność ma znaczenie porównywalne z działaniem prasy (wyrok ETPC w sprawie Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, skarga nr 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 r.).

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] W. wniósł o jej oddalenia, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do kwestii charakteru korespondencji elektronicznej w kontekście zakwalifikowania jej jako informacja publiczna od lat jest ugruntowane i jednolite, a mianowicie, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Dalej wskazano, że zawartość poczty elektronicznej nie posiada waloru informacji publicznej, bowiem informacja publiczna odnosi się do sfery faktów, a używanie poczty elektronicznej nawet przez funkcjonariusza publicznego ma na celu wymianę informacji i wypracowanie stanowisk, co dopiero może doprowadzić do wytworzenia informacji publicznej i w tym kontekście zawartość poczty elektronicznej Prezydenta [...] W. stanowi dokumentację wewnętrzną nie podlegającą kontroli społecznej w trybie ustawy. Stąd też Prezydent [...] W. nie pozostaje w bezczynności, ponieważ na złożony w dniu [...] września 2016 r. wniosek udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie, w której przedstawił swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718)), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem jest organem władzy publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Dodać również należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 2 stanowi o dokumentach urzędowych. Jednakże poza tymi dokumentami istnieją jeszcze "dokumenty wewnętrzne", bowiem zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury, organom władzy publicznej przy podejmowaniu decyzji konieczne jest – co oczywiste – zebranie, w różnej formie, wszelkich danych czy innych informacji, dokonaniu analizy i oceny różnych wersji zmierzających do wydania rozstrzygnięcia lub też uzgodnienie stanowisk, co odnosi się również do procesu kierowania i zarządzania urzędem. Bezspornie czynności te służą organowi do realizacji zadania publicznego, lecz w żadnym wypadku nie wiążą one organu i nie przesądzają o sposobie załatwienia przezeń sprawy, a w konsekwencji nie są wyrazem stanowiska organu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Powyższe uwagi dotyczą wprawdzie w głównej mierze dokumentów sporządzanych w formie papierowej, ale w pełni odnoszą się do korespondencji mailowej funkcjonariusza publicznego, jakim jest Prezydent [...] W. Po analizie przez Sąd spornej korespondencji mailowej zawartej w skrzynce elektronicznej Prezydent [...] W., w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12, które niniejszy skład Sądu w pełni podziela, korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami oraz z osobami "z zewnątrz", nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych, bowiem nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Zaakcentować w tym miejscu należy, że procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie, bowiem nawet mogłaby zakłócić jego przebieg z uwagi na fakt, że każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu, a przede wszystkim przedwczesnemu osądowi. Tymczasem rozważania i wymiana uwag co do ewentualnych rozstrzygnięć jeszcze na etapie koncepcyjnym, bądź też wymiana różnorakich uwag w procesie zarządzania i kierowania urzędem oraz ingerowanie w ich treść, nie przysporzyłoby żadnych korzyści w zakresie kontroli społecznej, lecz przyczyniłoby się do kierowania urzędem z poczuciem braku stabilizacji i w konsekwencji mogłoby doprowadzić do niepożądanych, z punku społecznego, zjawisk. Dodać również należy, że korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych. Można ją zliczyć do tzw. "dokumentów wewnętrznych", które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem, jego oficjalnego stanowiska. Wobec powyższych rozważań, żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 5 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego nie została spełniona przesłanka przedmiotowa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), należało orzec jak w sentencji wyroku.