Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Aresztu Śledczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Sz 31/20 w sprawie ze skargi [...] Związku Zawodowego [...] w K. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 28 maja 2020 r. II SAB/Sz 31/20, po rozpoznaniu skargi [...] Związku Zawodowego [...] w K. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego w K. do rozpoznania wniosku skarżącego [...] Związku Zawodowego [...] w K. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. stwierdził, że bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny; IV. zasądził koszty postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Aresztu Śledczego w K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art 1 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p) w zw. z art. 24, 24a i 24b ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (dalej: uSW), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie znajdują zastosowania wynikające z przepisów rozdziału 4 uSW, ograniczenia w udostępnianiu informacji i danych osobowych, albowiem informacje, o które wnioskował skarżący Związek Zawodowy nie podlegały szczególnej ochronie i wyłączeniom na podstawie przepisów rozdziału 4 uSW, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 24, 24a i 24b ust, 1, 2 i 3 uSW prowadzi do wniosku, że ustanowione w tych przepisach ograniczenia i wyłączenia dotyczą również informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, co w konsekwencji uznania, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkowało przyjęciem, że doszło do bezczynności organu, bowiem w przewidzianym ustawą terminie wnioskujący Związek Zawodowy nie otrzymał żadnej odpowiedzi dotyczącej treści wniosku z 19 lutego 2020 r.;

b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 24b ust. 3 uSW, poprzez ich niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia, że na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do bezczynności organu, podczas gdy w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępnie do informacji publicznej, albowiem z mocy przepisu szczególnego wynikało wyłączenie udostępnienia informacji, o które wnioskował skarżący Związek Zawodowy;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez w zasadzie brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do akcentowanego w stanowisku organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu o kolizji ustaw i zachodzącego na podstawie przepisu szczególnego ustawy o Służbie Więziennej, tj. art. 24b ust. 3 uSW w relacji z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączenia z kategorii informacji publicznych podlegających ujawnieniu, informacji, o które wnioskował skarżący Związek Zawodowy we wniosku z dnia 19 lutego 2020 r., w szczególności brak szerszego wyjaśnienia jakie motywy przemawiały za przyjęciem, iż wynikające z w/w przepisu uSW wyłączenie nie dotyczy informacji, o które wnioskował skarżący Związek Zawodowy we wniosku z 19 lutego 2020 r., a wyłącznie ogólne stwierdzenie, że w sprawie nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z przepisów rozdziału 4 uSW, niepoparte jakąkolwiek analizą i oceną poszczególnych przepisów zawartych w tym rozdziale ustawy, która miałaby przemawiać za takim poglądem, co utrudnia kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia;

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem w przewidzianym ustawą terminie, wnioskujący Związek Zawodowy nie otrzymał żadnej odpowiedzi dotyczącej treści wniosku z 19 lutego 2020 r., co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy powinna ona zostać oddalona w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Istotą tej sprawy jest odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 24b ust. 3 uSW. Skarżący kasacyjnie uważa bowiem, że ten ostatni przepis określa odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Pogląd ten należy uznać za błędny.

Przepis art. 24b ust. 3 uSW stanowi, że "Informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów." Przepis ten nie ustanawia odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznych jako takich, ale odnosi się do udostępniania danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników Służby Więziennej. Konieczność ochrony danych osobowych może być powodem ograniczenia dostępu do informacji publicznej (prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej – zob. zdanie pierwsze art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), ale zgodnie ze zdaniem drugim art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. W takim wypadku art. 24b ust. 3 uSW może stanowić regulację specjalną tylko w zakresie udostępniania danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne, ale nie wyłącza stosowania całej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38) wskazano, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej, że względu na ochronę prywatności osoby fizycznej następuje w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). "Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p." (wyrok NSA z 15.06.2020 r. I OSK 2098/19, LEX nr 3099626).

Pozostałe (poza art. 24b ust. 3) przepisy rozdziału 4 uSW, do których odwołuje się skarga kasacyjna, nie dotyczą przetwarzania informacji o funkcjonariuszach, a wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył tylko tej grupy.

W ocenie Sądu I instancji Dyrektor Aresztu Śledczego w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i okoliczność ta nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Bez wątpienia też do kategorii informacji publicznych, na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p., zaliczają się dane dotyczące wydatków podmiotu publicznego związane z wynagrodzeniem pracowników oraz informacje o wysokości nagród dla osób pełniących funkcje publiczne, a także powody ich przyznania, co między innymi było przedmiotem wniosku w tej sprawie. Są to bowiem dane o majątku publicznym, którym dysponują podmioty zobowiązane. Jak podniesiono już wyżej, informacja, która nie może być udostępniona ze względu na wartości, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie przestaje być informacją publiczną.

Jeśli więc podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uważał, że udostępnienie żądanych we wniosku z 19 lutego 2020 r. informacji doprowadzi do ujawnienia danych osobowych funkcjonariuszy Służby Więziennej, wbrew zakazowi wynikającemu z art. 24b ust. 3 uSW, to powinien w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać odpowiednią decyzję. Wówczas dopiero weryfikacji mogłaby podlegać ocena organu, że udostępnienie żądanej informacji publicznej doprowadzi do ujawnienia danych osobowych funkcjonariuszy. Takiej kontroli nie można jednak przeprowadzić bez załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej we właściwej formie. W szczególności nie jest to możliwe w drodze skargi na bezczynność organu zobowiązanego, bo kontroli podlegałoby wówczas nie tylko zachowanie organu z punktu widzenia bezczynności, ale także materialna istota sprawy.

Rację ma skarżący kasacyjnie o tyle, że gdyby rzeczywiście regulacja z art. 24b ust. 3 uSW wyłączała stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej (w oparciu o art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), to samo zawiadomienie o tym byłoby wystarczające. Podkreśla się, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w u.d.i.p. (por.m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołana tam publikacja G. Sibigi, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną, s. 12). Jak jednak wyjaśniono wyżej, teza skarżącego kasacyjnie o wyłączeniu stosowania u.d.i.p. nie jest poprawna. Wobec tego, jeśli w tej sprawie mamy do czynienia z żądaniem odnoszącym się do informacji publicznej i skierowanym do podmiotu zobowiązanego, to podmiot zobowiązany powinien albo udostępnić żądaną informację, albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia (nie zachodzą wszak przesłanki do umorzenia postępowania), jeśli uważa, że doprowadziłoby to do ujawnienia danych osobowych funkcjonariuszy (art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 24b ust. 3 uSW). Wówczas stanowisko takie mogłoby być poddane kontroli sądu administracyjnego.

W powyższych okolicznościach nietrafny jest także zarzut naruszenia art 1 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ pozostawał w bezczynności przyjmując błędne założenie o wyłączeniu stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w pełnym zakresie. I choć nietrafny jest też pogląd Sądu I instancji, że cały rozdział 4 uSW nie odnosi się do funkcjonariuszy Służby Więziennej (str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W związku z tym nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., pomijając fakt, że powołany przepis ma charakter wynikowy i samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.