Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.D. i S.D., na bezczynność [...] S.A Oddział w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje [...]S.A. z siedzibą w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej z wniosku M.D. i S.D. z dnia 6 grudnia 2011 r.; II. określa, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] S.A z siedzibą w K. na rzecz skarżących M.D. i S.D. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie:

Pismem z dnia 6 grudnia 2011 r. M.D. i S.D. właściciele nieruchomości nr ew. [....] położonej w B. zwrócili się do [....] S.A. Oddział w K. o podjęcie negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości i o ustanowienie na niej służebności przesyłu za wynagrodzeniem, a ponadto, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zwrócili się o udostępnienie kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych oraz o wyjaśnienie czy od dnia budowy zmieniano położenie (jeśli tak to kiedy to nastąpiło) urządzeń stanowiących część linii przesyłowej usytuowanej na działce nr [....] w B. lub działkach sąsiednich.

W odpowiedzi na powyższe [....] S.A. wskazała, że w kwestii urządzeń znajdujących się na działce nr [....] w B. wypowiadała się wielokrotnie w korespondencji prowadzonej od 2002 r. z M.D. i S.D. oraz dodała, że brak jest przesłanek do ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu.

W związku z powyższym M.D. i S.D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [....] S.A. Oddział w K. , zarzucając jej:

1. Nieudostępnienie informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 6 grudnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,

2. Niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 w/w ustawy.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie.

Wskazali, iż wniesienie skargi na bezczynność nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem i można ją wnosić aż do chwili ustania bezczynności, tj. załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu albo podjęcia innej czynności.

Podali, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wskazali, że ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są "zadaniami publicznymi". Tym samym żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę [....] S.A. wniosła o oddalenie skargi.

Wskazała, że skarga jest bezzasadna gdyż spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podała, że [....] S.A. jest spółką prawa handlowego, której ponad 90% akcji jest w posiadaniu spółki [....] S.A. w K. (pozostałe 1 % akcji jest w rękach osób fizycznych). Z kolei [....] S.A. jest spółką publiczną notowaną na Giełdzie Papierów Wartościowych w W. Skarb Państwa nie posiada w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W związku z powyższym nie zostały spełnione przesłanki o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 6 września 20010 r. o dostępie do informacji publicznej (por. II SAB/Wa 399/11).

Niezależnie od powyższego spółka podniosła, że informacje których dostarczenia domagają się skarżący nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 w/w ustawy (por. I OSK 8/11), stanowią zaś tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dni a 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji związaną z realizacją jej interesów gospodarczych.

Spółka powołała się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10 z którego wynika, że o obowiązku udostępnienia przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje to czy informacja ta dotyczy "sprawy publicznej". Ponieważ, wedle spółki, składany przez skarżących wniosek nie dotyczył sprawy publicznej a jedynie sprawy prywatnej, spółka nie miała obowiązku udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Przedmiotem rozpoznania była sprawa ze skargi na bezczynność [....] S.A. Oddział w K. w udzieleniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie skarżącej z dnia 6 grudnia 2011 r.

Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego, a konkretnie [....] S.A. (będącego poprzednikiem ..S.A.) w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej ustawy) wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem z dnia 6 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Niewątpliwie w piśmie skarżących z dnia 6 grudnia 2011 r., w którym powołują się oni na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w którym domagają się "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających na ich działkach" zawarty został wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z koeli zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżących z dnia 6 grudnia 2011 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Postępowanie to zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob.: M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), LEX/el 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 k.p.a. W przepisach tych wymieniono postępowania, w których ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, z czego nie można wyprowadzać wniosku, że są to jedyne postępowania administracyjne. Jako przykład można wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, do postępowań administracyjnych w sprawach podatkowych nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe oznacza, że [....] S.A. Oddział w K. powinien zakończyć wszczęte z wniosku z dnia 3 listopada 2011 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie .

Oznacza to, że [....] S.A. Oddział w K. do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 6 grudnia 2011 r. w żadnej z prawem przewidzianych form. Należy zatem stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia tego wniosku .

Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy.

W ocenie tej należy uwzględnić to, że w piśmie z dnia 6 grudnia 2011 r. skarżący zasadniczo zwracali się o podjęcie negocjacji i ten wniosek motywowali. Na ten wniosek Spółka udzieliła odpowiedzi w dniu 13 stycznia 2012 r. uznając, że w ten sposób sprawa zostaje zamknięta. Prawdą jest, że odpowiedź ta nie stanowiła załatwienia wniosku o udostepnienie informacji, ani się do tego wniosku nie odnosiła. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było jednak oczywiste, że Spółka [....] jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy, zważywszy że nie jest ona organem władzy. Nie można też nie dostrzegać faktu, że skarżący nie podjęli żadnych działań monitujących, a ich pierwszym krokiem zmierzającym do realizacji wniosku było wniesienie skargi do Sądu. Działanie to podjęli zaś po upływie roku od uzyskania odpowiedzi na swoje pismo z dnia 6 grudnia 2011 r. Przepisy prawa nie nakazują w sprawach takich jak rozpatrywana, wyczerpania "drogi przedskargowej", ani nie ograniczają czasowo możliwości wniesienia skargi do Sądu. Oznacza to jednak tyle, że skarga została wniesiona w terminie i jest dopuszczalna. Długie milczenie skarżących nie może, w ocenie Sądu, przesądzać o przypisaniu Spółce rażącego naruszenia prawa w bezczynności.

W opisanej sytuacji nie można było przyjąć, nawet przy uwzględnieniu specyfiki postepowania w sprawach o udostepnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność [....] S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy .