Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Łodzi delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Łodzi - Wiesławy Kaczorowskiej po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. i D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1053/15 w sprawie ze skargi W.B. i D.B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1053/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W.B. i D.B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", nakazał W.B. rozbiórkę budowli – parkingu wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną i zjazdem z drogi publicznej, stanowiącej całość techniczno-użytkową, na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, tj. usług transportowych, zrealizowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w J., bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jak ustalono w toku kontroli skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę utwardził części powierzchni ww. działki (ok. 1918 m²), wykorzystując gruz ceglany, kamień i polbruk. Na terenie tym urządzono parking pod tabor transportu osobowego i ciężarowego oraz dojścia na potrzeby prowadzonej działalności w zakresie usług transportowych. Ponadto bez wymaganego pozwolenia na budowę inwestor wykonał również zjazd z drogi gminnej (ul. [...]) o szerokości 11,80 m na omawianą działkę. Skarżący nie posiadał także pozwolenia na budowę stałej wewnętrznej instalacji elektrycznej (prowadzonej w gruncie) do zasilania obiektów małej architektury, jak i do oświetlania parkingu. Ponadto w trakcie omawianej kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] znajduje się 7 samochodów osobowych i 3 samochody ciężarowe. Zdaniem organu parking wraz ze zjazdem i wykonanymi robotami elektrycznymi stanowi całość użytkową, a więc budowlę. Omawiane roboty zostały zakończone na przełomie marca/kwietnia 2011 r. Tylko instalacja elektryczna została wykonana w listopadzie 2010 r.

W aktach sprawy znajduje się także ostateczna i prawomocna decyzja Burmistrza Jarocina z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego i odmawiająca ustalenia tych warunków dla inwestycji polegającej na budowie placów postojowych dla siedmiu pojazdów.

W tej sytuacji, zdaniem organu, zalegalizowanie przedmiotowej budowli nie było możliwe.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli W.B. i D.B.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Zdaniem organu przedmiotowe roboty należy traktować jako całość. Realizacja takiego parkingu wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie nie miało miejsca żadne wyłączenie z art. 29-30 ustawy Prawo budowlane. Art. 29 ust. 1 pkt 10 tej ustawy nie mógł mieć zastosowania, gdyż norma ta dotyczy miejsc postojowych, ale tylko dla samochodów osobowych, a na omawianej działce parkowały także samochody ciężarowe.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli W.B. i D.B., zarzucając jej naruszenie: art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane; art. 29 ust. 1 pkt 5 tej ustawy; art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż wykonane roboty budowlane polegające m.in. na utwardzeniu terenu o powierzchni ok. 1918 m², budowie zjazdu oraz budowie wewnętrznej instalacji elektrycznej zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę. Wskazując na szereg przepisów ustawy Prawo budowlane, tj. art. 28 ust. 1, art. 29-31, art. 3 pkt 1 i pkt 3, Sąd podał, iż jego zdaniem analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy pozwala na uznanie, że inwestycja ta stanowi budowlę. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, wykonaniu zjazdu i przeprowadzeniu instalacji elektrycznej składały się łącznie na obiekt budowlany w postaci parkingu. Konkluzja ta znajduje swoje potwierdzenie w fakcie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług transportowych. Na parkingu tym parkują samochody osobowe i ciężarowe. Tym samym nieruchomość była faktycznie urządzona i wykorzystywana jako parking. Trudno zatem uznać, że poszczególne roboty miały charakter samodzielny i niepowiązany ze sobą.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w tej sprawie realizacja robót wymagała pozwolenia na budowę. Przy czym Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie, skoro na parkingu tym parkują także samochody ciężarowe. Zastosowania nie mógł znaleźć także przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, skoro przedmiotowa działka ma status ornej, a nie budowlanej.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżących, że zjazd objęty kontrolowaną decyzją już istniał. Sami skarżący podali bowiem, że niezbędne stało się zniwelowanie uskoku, jaki powstał w wyniku remontu drogi gminnej w 2009 r. Wbrew twierdzeniom skarżących wywód ten jedynie potwierdza, że inwestor wykonał określone roboty budowlane dotyczące zjazdu na drogę gminną.

Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że zasadnie organy orzekły rozbiórkę omawianej budowli na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu nie mogło dojść do legalizacji tego obiektu z uwagi na niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r., odmówiono skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę placu postojowego dla siedmiu pojazdów.

Dalej Sąd wskazał, że nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a nadto został poddany niezbędnej analizie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1/ naruszenie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd przyjął, iż wykonana przez strony inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu tego przepisu, gdy w istocie nie stanowi ona całości funkcjonalno-użytkowej;

2/ naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd błędnie uznał, iż na inwestycje wykonane przez skarżących wymagane było pozwolenie na budowę, pomimo istnienia przesłanek do wyłączenia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane;

3/ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, tj. niewzięcie pod uwagę faktu, że utwardzenie terenu obejmowało jedynie część terenu oraz zniwelowania uskoku na istniejącym zjeździe.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – G.G., A.K. i B.K. wnieśli o jej oddalenie jako niezasadnej.

W piśmie z dnia 22 marca 2017 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż skarga kasacyjna zarzuca błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale zarzuty te skonstruowano odnosząc je do przyjętego stanu faktycznego sprawy, co prowadzi do wniosku, iż są to w istocie zarzuty niewłaściwego ich zastosowania. Natomiast, jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, błędna wykładnia przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (zob. wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 2014 r. I OSK 575/14, LEX nr 1484868; z dnia 6 lutego 2015 r. II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zgłoszone w tej sprawie wskazują właśnie na tę drugą postać naruszenia prawa materialnego, skoro podniesiono, iż normy te, zdaniem skarżących, "nie przystają" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a wiec w tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Skarżący w tym zakresie kwestionują stan faktyczny tej sprawy, który doprowadził do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowli – parkingu wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi publicznej stanowiącej całość techniczno-użytkową na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, tj. usług transportowych, zrealizowanej na działce [...] położonej w [...] przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia. Jednakże, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można skutecznie uznać, w okolicznościach tej sprawy, że stan faktyczny został ustalony nieprawidłowo.

Trafnie Sąd pierwszej instancji na podstawie akt administracyjnych przyjął, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2011 r. ustalono, że W.B. wykonał na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] roboty budowlane polegające m.in. na utwardzeniu terenu o powierzchni ok. 1918 m² (kamieniem polnym zagęszczonym żużlem popiecowym, jak i gruzem ceglanym oraz kostką Polbruk, jak też płytami Jumbo), budowie zjazdu z drogi gminnej (ul. [...]) o szerokości 11,80 m oraz budowie wewnętrznej instalacji elektrycznej. Opisane roboty budowlane zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę pomiędzy listopadem 2010 r., a marcem/kwietniem 2011 r. Ustalono także, co potwierdza ww. protokół kontroli, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie świadczenia usług transportowych a w chwili kontroli na przedmiotowej nieruchomości znajdowało się 7 pojazdów osobowych i 3 pojazdy ciężarowe. Ustalenia te znajdują swoje odzwierciedlenie także w dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy. Tym samym przedmiotowa nieruchomość była, jak słusznie uznano w tej sprawie, faktycznie urządzona i wykorzystywana jako parking.

Wbrew stanowisku skarżących odmienna od ustalonych w sprawie ocena prac wykonanych przy realizacji spornej inwestycji, a to przyjmowanie, że do utwardzenia doszło jedynie na części terenu oraz że wykonanie zjazdu polegało jedynie na zniwelowaniu istniejącego przy nim uskoku nie stanowi uzasadnionej przesłanki do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. przez organy orzekające w sprawie, albowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona argumentacja skargi kasacyjnej stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Mając zatem na uwadze stan faktyczny tej sprawy zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest (1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, (2) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz (3) obiekt małej architektury. Nie ulega wątpliwości, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że ze względu na charakter omawianej inwestycji prawidłowo uznano, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z art. 3 pkt 3 cytowanej ustawy, pojęcie "budowli" obejmuje swoim zakresem każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Natomiast, jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, powyższe wyliczenie ma wyłącznie charakter przykładowy i zmierza do bliższego określenia pojęcia "budowla".

Roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, wykonaniu zjazdu i przeprowadzeniu instalacji elektrycznej składały się tym samym łącznie na obiekt budowlany w postaci parkingu. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, iż poszczególne roboty budowlane miały charakter samodzielny i niepowiązany ze sobą, a ich efekt nie stanowi całości funkcjonalno-użytkowej. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, co słusznie podkreślono w motywach zaskarżonego wyroku, wskazuje bowiem, że roboty te nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu w postaci parkingu. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej nieprawidłowego zastosowania art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wykonana przez strony inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu tego przepisu, gdy w istocie nie stanowi ona całości funkcjonalno-użytkowej, pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazane wyżej roboty, które doprowadziły do zrealizowania przedmiotowej budowli w postaci parkingu wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz zjazdem z drogi publicznej wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 cytowanej wyżej ustawy. W ocenie skarżących wykonana przez nich inwestycja nie wymagała jednak uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem taką konieczność wyłączał przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Jednakże zarzut w tym zakresie pozostaje również nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy i przekonujący odniósł się do tego zarzutu w zaskarżonym wyroku. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Niezależnie od tego, iż prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku wskazano, że w sprawie tej nie miał zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane (dotyczący zwolnienia z pozwolenia na budowę budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie), ale ponadto słusznie uznano, że w ramach przedmiotowego postępowania nie mógł również znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, natomiast jak słusznie podkreślił to Sąd pierwszej instancji działka nr [...] ma status działki ornej, a nie budowlanej (patrz: wypis z rejestru gruntów z dnia 23 maja 2011r.), a ponadto norma tego przepisu dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny, w szczególności dokonuje się przy istniejącym już obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1722/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl), zaś w rozpatrywanej sprawie wykonanie wskazanych robót budowlanych nie było powiązane z istnieniem innego samodzielnego obiektu budowlanego i nie stanowiło uzupełnienia jego infrastruktury, a prowadziło do powstania samodzielnej budowli w postaci parkingu. Zatem niespornym jest, w okolicznościach tej sprawy, że wskazany wyżej art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie mógł mieć zastosowania. Ponadto dodać należy, iż analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwala przyjąć, że dla zróżnicowania budowli w postaci utwardzenia gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Właśnie w tej sprawie mamy do czynienia z budowlą, zaś utwardzenie gruntu wraz z wykonaniem zjazdu z drogi gminnej jak i wewnętrznej instalacji elektrycznej dokonane zostało dla stworzenia parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych. Z tych właśnie powodów wymagane było w tej sprawie pozwolenie na budowę, którego skarżący nie uzyskali przed rozpoczęciem przedmiotowych prac. Stąd też przedmiotowa budowla powstała w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też nieusprawiedliwiony jest zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na tym, że Sąd błędnie uznał, iż na inwestycje wykonane przez skarżących wymagane było pozwolenie na budowę, pomimo istnienia przesłanek do wyłączenia konieczności uzyskania pozwolenia na budowę o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast z uwagi na brak możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji z powodu sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (plac postojowy dla samochodów nie kontynuuje funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu – patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Po 663/13 oraz wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 543/14), wydano decyzję w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane o jego rozbiórce, lecz w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów.

Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej

jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.