Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 762/18 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Gminy w Trzebiechowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr XXXIV/217/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie Trzebiechów oraz Swarzynice w gminie Trzebiechów - etap I oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 762/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Gminy w Trzebiechowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr XXXIV/217/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie Trzebiechów oraz Swarzynice w gminie Trzebiechów - etap I.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Wojewoda Lubuski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej: "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym", w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "P.p.s.a", zaskarżył uchwałę Rady Gminy w Trzebiechowie z 5 kwietnia 2018 r., nr XXXIV/217/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie Trzebiechów oraz Swarzynice w gminie Trzebiechów – etap I, dalej: "m.p.z.p." lub "Plan").

Zarzucając zakwestionowanej uchwale naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." lub "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Lubuski wskazał, że w sprawie uchwalenia Planu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Organ zaznaczył, że Rada Gminy w Trzebiechowie 4 kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/214/2018 w sprawie uchwalenia II Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebiechów, dalej: "uchwała w sprawie zmiany Studium", następnie zaś 5 kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę w sprawie nie naruszania ustaleń zmiany Studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzebiechów przez ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w obrębie Trzebiechów oraz Swarzynice w gminie Trzebiechów – etap I. Oznacza to, że procedura sporządzania Planu była prowadzona równolegle z procedurą sporządzania Studium od momentu podjęcia uchwały o przystąpieniu.

Zdaniem skarżącego Wojewody, podjęcie ww. uchwał, i to na sesjach nadzwyczajnych Rady Gminy w Trzebiechowie, prowadzi do obejścia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie do zaakceptowania jest – zdaniem organu nadzoru – fikcja zgodności projektu Planu i trybu jego uchwalania ze Studium tylko dlatego, że Studium zostało uchwalone (zmienione) dzień przed uchwaleniem Planu. W ocenie skarżącego, równoczesne prowadzenie procedury sporządzania Studium oraz Planu miejscowego i w konsekwencji przyjęcie Planu dzień po uchwaleniu Studium, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odpowiadając na skargę Gmina Trzebiechów wniosła o jej oddalenie. Powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16 wskazała, że wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium.

Ponadto wskazała, że Wojewoda Lubuski wnosząc skargę na m.p.z.p., nie dokonał istotnych z punktu widzenia Gminy i jej mieszkańców rozważań na temat wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych, potrzeb Gminy oraz celowości i zasadności przyjęcia m.p.z.p. Zdaniem organu, dokonanie takich zważeń jest o tyle istotne, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie doszło w toku procedury planistycznej i podejmowania m.p.z.p. do jakichkolwiek uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności m.p.z.p. Podjęcie tej uchwały w takim kształcie było istotne z punktu widzenia mieszkańców, zapewnienia możliwości rozwoju Gminy, i nie ulega wątpliwości, że treść m.p.z.p. przyjęta zostałaby ponownie w tożsamym kształcie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd wskazał, że zgodnie art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a.

W ocenie Sądu, z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Sąd odwołał się do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej", niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 937/11).

Sąd wskazał, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie podniósł zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, zarzucił natomiast zaskarżonej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Pod pojęciem zasad sporządzania planu należy zaś rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Sąd wskazał, że kwestia równoległego prowadzenia prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu - cytowanego przez Gminę Trzebiechów w odpowiedzi na skargę - wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16 wskazał, że procedura sporządzania planu stanowi sformalizowany ciąg czynności, których kolejność jest wyznaczona przepisami prawa. Ten sformalizowany ciąg czynności ma podstawy w materialnoprawnej zasadzie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zawarte w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2101/11, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwały na tej samej sesji. Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bowiem istnieć w dacie podjęcia uchwały. Jeśli nawet do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej.

NSA wskazał dodatkowo, że wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Powyższe stanowisko sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości.

Sąd wskazał, że m.p.z.p. i uchwała w sprawie zmiany Studium zostały podjęte na różnych sesjach Rady Gminy w Trzebiechowie. Uchwała w sprawie zmiany Studium została zatem podjęta wcześniej (4 kwietnia 2018 r.) aniżeli uchwała w sprawie uchwalenia Planu. Stwierdzenie przez Radę Gminy w Trzebiechowie zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, nastąpiło natomiast – co nie narusza przepisów u.p.z.p. – w odrębnej uchwale z 5 kwietnia 2018 r. Nr XXXIV/216/2018. Analiza akt sprawy wskazuje także, że zaskarżony Plan miejscowy jest zgodny ze zmianą Studium. Zatem zarzut skargi - istotnego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - Sąd uznał za nieuzasadniony, co z kolei obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubuski. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

a) naruszenie prawa materialnego i poprzez jego błędną wykładnię, tj.: art. 9, art. 14, art. 15, art. 20 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającej na przyjęciu, iż organ administracji uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przekroczył tzw. władztwa planistycznego, przy czym faktyczne działania organu zmierzały do ograniczenia procedury planistycznej, ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzenia w kolejno następujących po sobie dniach sesji nadzwyczajnych rady gminy, w trakcie których przyjmowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był dostosowywany do zmienionego studium, a nie jak winno to być procedowane, gdy studium dostosowane jest do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, iż mimo wyraźnego zakazu ze strony ustawodawcy, działanie organu prowadzone jest w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami przyjętymi dla procedury planistycznej,

b) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, iż brak jest w nim wskazania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia w zakresie wydanego rozstrzygnięcia, a także brak wskazań dla organu administracji w sposób czytelny i skonkretyzowany, co do dalszego postępowania, zwłaszcza w kontekście przyjęcia działań organu powodujących naruszenie procedury w toku uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy, a wojewódzki sąd administracyjny nie wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uwzględnienie skargi i rozpoznanie skargi, co do istoty sprawy i stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXIV/217/2018 Rady Gminy w Trzebiechowie z dnia 5 kwietnia 2018 r.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 10 września 2021 r. zawiadomiono strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wbrew opisowi naruszenia, Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną oraz ją wyjaśnił. Najpierw przywołał art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, uchwała organu gminy jest nieważna gdy jest sprzeczna z prawem. Następnie, zauważając, że ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy, tj. istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, przytoczył art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Odnotował także treść art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił następnie, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie, zakres pojęcia "istotnego naruszenia prawa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził dalej, że przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd, rozpatrujący skargę Wojewody, wniesioną w trybie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił znaczenie przesłanek nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego, tj. naruszenia zasad sporządzenia planu oraz naruszenia trybu sporządzenia planu. Wskazał przepisy określające zawartość planu miejscowego, tj. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 oraz przedmiot planu, tj. art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawiązał do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Następnie przytoczył treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz omówił sytuację, w której prace nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz prace nad zmianą planu miejscowego prowadzone są równolegle. Wyraził pogląd aprobowany w orzecznictwie, według którego, zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi istnieć w dacie podjęcia uchwały. Jeśli zaś do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej.

Sąd pierwszej instancji ustalił następnie, że uchwała w sprawie zmiany Studium została podjęta w dniu 4 kwietnia 2018 r., a więc wcześniej, niż uchwała w przedmiocie zmiany Planu miejscowego. Natomiast w dniu 5 kwietnia 2018 r. Rada Gminy stwierdziła w odrębnej uchwale o zgodności projektu Planu z ustaleniami Studium.

Konstatując, że zaskarżony Plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami Studium, Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy za nieuzasadniony.

Wobec takiej treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, raz jeszcze należy stwierdzić, abstrahując na razie od trafności wyroku, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, jest całkowicie bezpodstawny.

Bezzasadny, a nawet w pewnym sensie niezrozumiały, jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazań dla organu administracji w sposób czytelny i skonkretyzowany, co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skarga kasacyjna została zaś wniesiona od wyroku oddalającego skargę.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie w jakim, obowiązkiem sądu administracyjnego jest zajęcie stanowiska co do stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg czynności procesowych poprzedzających uchwalenie Planu miejscowego, a także ustalił okoliczności uchwalenia zmiany Studium i zmiany Planu. Ocenił także zakres zmian, a na podstawie tej oceny zajął stanowisko co do zgodności zmiany Planu z uchwaloną zmianą Studium. Dodać można, że wnoszący kasację Wojewoda nie skonkretyzował podniesionego uchybienia w zakresie stanu faktycznego. W rezultacie, zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9, art. 14, art. 15, art. 20 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Najpierw odnotować należy wadliwą konstrukcję podstawy materialnej kasacji.

Obowiązkiem wnoszącego kasację jest m.in. precyzyjne wskazanie naruszonego, jego zdaniem, przepisu prawnego. Tymczasem w analizowanej podstawie kasacji takiego wskazania zabrakło. Powołane art. 9, art. 14, art. 15, art. 20 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają szereg jednostek redakcyjnych – składają się z wielu norm o charakterze materialnym i procesowym, regulujących różne aspekty procedury przygotowania projektu studium, projektu planu, uchwalania obu tych aktów planistycznych oraz zakresu i mocy normatywnej oraz wzajemnej relacji studium i planu miejscowego. Bez jasnego wskazania przepisu zawartego w określonym, powołanym artykule, ustępie i punkcie ustawy, nie jest możliwe precyzyjne odczytanie zakresu, w jakim zaskarżony wyrok został zakwestionowany.

W rozważanym zarzucie materialnym określono rodzaj naruszenia, czyli podniesiono błędną wykładnię. Na potrzeby niniejszego wywodu wystarczy jedynie w skrócie przypomnieć, że wykładnia stanowi proces odczytania abstrakcyjnej treści normy prawnej. Wnoszący kasację nie wskazał na czym polegała błędna wykładnia powołanych norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W opisie naruszenia nawiązał wprost do sytuacji procesowej związanej z uchwaleniem zaskarżonego Planu. Chodzi zatem o niewłaściwe zastosowanie powołanych norm prawa materialnego wobec określonego, kontrolowanego aktu.

Mimo dostrzeżonych wadliwości podstawy kasacji, można podjąć próbę odniesienia się do zagadnień podniesionych w opisie naruszenia oraz rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W opisie naruszenia Wojewoda zarzucił działaniom organu ograniczenie procedury planistycznej poprzez przeprowadzenie w kolejno następujących po sobie dniach sesji nadzwyczajnych rady gminy, w trakcie których przyjmowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był dostosowywany do zmienionego studium.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium.

Zarzut ograniczenia procedury planistycznej nie jest jednak zasadny.

Sąd pierwszej instancji zasadnie powołał się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy powinien być zgodny z ustaleniami studium. Naruszenie tej zasady skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodność planu miejscowego z postanowieniami studium musi bowiem istnieć w dacie podjęcia uchwały, a więc uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej.

Wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi więc do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Zmiana studium może nastąpić w trakcie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (patrz: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 821/16; wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1353/18; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/19).

Podkreślić należy, że równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium i zmianą planu, powinno wynikać z uzasadnionej przez organy gminy potrzeby realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Potrzeby inwestycyjne, do których nawiązano w uzasadnieniu uchwały w przedmiocie zmiany Planu, zbieżne z potrzebami wskazanymi w stosownej części zmienionego Studium, można do takich uzasadnionych potrzeb zaliczyć.

Warto również zauważyć, że tzw. uchwały intencyjne dotyczące Studium i Planu zostały podjęte w tym samym dniu, tj. 21 grudnia 2016 r. Okoliczność ta potwierdza, że stanowisko organów Gminy, co do zakresu zmian, było rezultatem przyjęcia przez Gminę skonkretyzowanej i spójnej koncepcji zagospodarowania spornego terenu.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem ocenić prowadzenia równoległych procedur jako istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Nie ma także podstaw do skutecznego kwestionowania sposobu skorzystania przez Gminę z władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 1P. Odnotować w tej mierze można, że w opisie naruszenia omawianego zarzutu Wojewoda podniósł przekroczenie władztwa planistycznego, ale nie podjął próby wykazania, że do takiego nadużycia władztwa planistycznego, w rozumieniu wynikającym z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w niniejszej sprawie doszło.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.